國內文件歸檔制度研究述評及啟示

汪子璇 王芹

摘? 要：在對新中國70年來有關文件歸檔制度的文獻進行系統(tǒng)回顧與梳理的基礎上，按照文獻研究內容劃分不同類型，從基本概念、現(xiàn)狀與問題、改革與對策等幾個方面對其進行了歸納總結與分析評價，從中得出歸檔制度建設的幾點啟示：我國歸檔制度創(chuàng)新存在多因性，歸檔制度建設體現(xiàn)統(tǒng)一性，歸檔制度改革遵循漸進性，歸檔制度實施關注便利性。

關鍵詞：歸檔;歸檔制度;檔案管理;研究述評

Abstract： Based on a systematic review and summary of the literature on the filing system of China in the past 70 years， it is divided into different types according to the research content. This paper summarizes， analyzes， and evaluates the basic concepts， present situation and problems， reforms and countermeasures， and draws some inspiration from the construction of the filing system. It states that there are multiple causes for the innovation of the filing system in China; and the construction of the filing system should reflect unity， the reform of the filing system should follow gradual progress， and the implementation of the filing system need to focus on convenience.

Keywords： Archiving; Archiving system; Archives management; Research overview

本文將對新中國70年來有關文件歸檔制度研究的文獻進行統(tǒng)計分析，從而更好地了解目前國內文書歸檔制度研究領域的進展和趨勢。

1 文獻統(tǒng)計與分析

以中國知網(wǎng)上的中國期刊全文數(shù)據(jù)庫為基礎，通過關鍵詞路徑進行檢索（檢索日期：2020年3月1日），時間跨度限定為1949-2019年。其中，以“立卷歸檔”為關鍵詞共檢索到文獻1653篇，以“歸檔工作”為關鍵詞共檢索到文獻1146篇，以“歸檔制度”為關鍵詞共檢索到文獻321篇，以“歸檔制度變革/變遷”為關鍵詞共檢索到文獻0篇。

1.1 從文獻的時間分期看

建國以來我國關于“歸檔制度”的有關研究呈階段性，如圖1.1所示。

根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，1965年至1980年之間沒有相關文獻，而這一期間我國正經(jīng)歷“文化大革命”的浩劫，相關研究也因此中斷。隨后的八九十年代期間相關文獻增長緩慢，其中1996年達到高峰13篇，這與1996年7月5日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過修訂《中華人民共和國檔案法》有很大關聯(lián)性。總之，20世紀后半葉國內關于文件歸檔制度的研究的大量文獻主要聚焦在歸檔制度的實踐方面。

2000年以后，歸檔制度研究的文獻數(shù)量快速增長。此間國家檔案局發(fā)布了《歸檔文件整理規(guī)則》（DA/T 22-2000）、《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T 18894-2002）、《公務電子郵件歸檔與管理規(guī)則》（DA/T 32-2005）、《歸檔文件整理規(guī)則》（DA/T 22-2015）（代替DA/T 22-2002）、《紙質歸檔文件裝訂規(guī)范》（DA/T 69-2018）等。這幾項法規(guī)的發(fā)布與實施對文件歸檔制度的相關研究起到了推波助瀾的作用。尤其是近年來“單套制”的提出和試點，帶動了電子文件歸檔研究，相關的文獻數(shù)量不斷增多。

1.2 從文獻關鍵詞分布看

通過對文獻的大量閱讀，并結合關鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡圖譜，將節(jié)點過濾設置為10，可以看到關于歸檔的研究主要圍繞檔案工作展開，并涉及檔案管理、立卷歸檔、檔案利用等眾多方面，如圖2.1所示。

通過啟用年份分析，可以詳細看出在每年研究文獻中突出的關鍵詞及其發(fā)文量，以下選取較為代表的兩個年份進行分析。由上文對歷年發(fā)文分布的統(tǒng)計可知，上世紀八九十年代相關文獻增長緩慢，其中1996年達到高峰13篇，截取當年詞頻分布圖如圖2.2所示。1996年依然是以檔案工作為主要研究中心，其次圍繞文件材料的歸檔、檔案管理以及科技檔案進行研究，總體來說還是以歸檔的實踐工作為主。圖2.3是2011年的詞頻分布圖。和往年相比，最大的變化是對于電子文件歸檔研究的增多，可見隨著21世紀新興技術的廣泛應用，歸檔工作的研究領域也產(chǎn)生了新變化。除此之外，檔案事業(yè)、國家檔案局、檔案利用、檔案人員等領域的研究也有所涉及，相較于上世紀研究不再局限于歸檔實際操作，而是放眼整個檔案事業(yè)及檔案法規(guī)體系的建設。

1.3 從文獻的內容性質看

1.3.1 報道介紹類。歸檔制度確立之初，報道介紹類的文章較多，主要來源于報紙等媒體。以1963年4月發(fā)表在檔案工作上的《進一步健全立卷歸檔制度》一文為例，主要介紹1956年國務院關于加強國家檔案工作的決定發(fā)布后，在全國推行了文書處理部門立卷制度。1961年《機關檔案室通則》發(fā)布以來，立卷歸檔制度進一步健全，對工作部門推行立卷歸檔制度提出了更高的要求。[1]

1.3.2 經(jīng)驗總結類。歸檔制度實施的經(jīng)驗總結類文獻主要來源于機關工作報告。1983年《我們是怎樣堅持實行文書處理部門立卷歸檔制度的》就總結了湖南省人民銀行機關自1957年開始實行文書處理部門立卷制度以來，連續(xù)執(zhí)行25年的歸檔制度的三個階段和具體做法與體會，有利于其他機關借鑒。[2]與此同時，各市縣也在積極落實歸檔制度。《我縣推行文書處理部門立卷歸檔制度的做法》是安徽省鳳陽縣檔案局在1981年的作總結，包括加強宣傳，明確責任;積極輔導，熱情幫助;定期檢查，交流經(jīng)驗;開展評比，表彰先進等。[3]1962年，紡織工業(yè)部下屬紡織科學研究院在《我院專題技術檔案的歸檔制度和收集整理專題技術檔案的做法》一文中提到，歸檔前由專題負責人積累科研技術文件并負責立卷，可以克服過去歸檔文件不夠齊全的問題等。[4]這類文獻均對歸檔制度變革起到推動作用。

1.3.3 學術探究類。20世紀80年代以來，對歸檔理論與實踐的研究逐漸增加，而且多集中于高校學者發(fā)表的論文、專著、期刊等，具有較高的研究價值。通過對這些研究的閱讀、整理、分析后得知，這方面的研究主要圍繞我國歸檔制度的認識、發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題、以及相應改革對策等方面展開。

2 文件歸檔制度研究述評

2.1 關于歸檔和歸檔制度的概念探討

首先，關于歸檔的概念界定。文書處理與檔案管理工作是相互銜接的兩個流程，是密不可分的兩個環(huán)節(jié)，而歸檔作為連接兩者的中間樞紐，在整個檔案管理流程中有著舉足輕重的作用。“歸檔”一詞在中國檔案學的理論中是一個非常重要的概念，并不如詞典中解釋的“把公文、資料分類保存起來”那么簡單，但依然有人對歸檔的認識不全面，甚至僅從字面意思去解讀，對于歸檔的定義也一直飽受爭論。

1961年，原國家檔案局副局長張中在《我對檔案和檔案工作的認識》一文中，明確指出：“文件從產(chǎn)生、辦理到立卷歸檔，向檔案室移交之后，結束了文書階段，它就進入了檔案階段。兩個階段中間紐帶——文書立卷歸檔，是文書階段的終點同時是檔案階段的起點。”[5]王恩漢也認為，歸檔目的是要把檔案與文書區(qū)別開來，同時這也是歸檔的主旨。[6]隨著理論和實踐的不斷發(fā)展，關于歸檔的概念，檔案界普遍認為：各機關、企業(yè)、事業(yè)單位在工作活動中不斷產(chǎn)生的文件材料，處理完畢由文書或業(yè)務部門整理立卷后，定期移交給檔案館（室），就稱為歸檔。

其次，關于歸檔制度的認識。歸檔制度是檔案工作順利開展的重要基礎和保障，沒有完善的歸檔制度，就沒有健全的檔案工作，更談不上完整的檔案。新中國成立后，國家就有明確的文件要求盡快建立可行的歸檔制度，因而，歸檔制度的研究也成為學界和實踐部門不斷探討的課題。

歸檔制度，是為了加強國家檔案工作而確立的檔案制度，各機關辦完的文書材料，應該由文書處理部門整理立卷，定期向機關檔案室歸檔。[7]鑒于各個單位具體情況不同，歸檔制度實施的具體內容和方法也會有所不同。馬曉真認為，歸檔制度主要包括三方面的內容：歸檔范圍、歸檔時間和歸檔案卷質量要求。[8]王恩漢指出，歸檔要遵循文件材料的形成規(guī)律，堅持實行業(yè)務部門立卷的原則。歸檔制度的具體內容可概括為：歸檔范圍的要求、歸檔時間的確定、歸檔份數(shù)、歸檔手續(xù)等。[9]

2.2 關于歸檔制度實施的現(xiàn)狀與問題研究

充分了解我國歸檔制度的現(xiàn)狀，對建立健全歸檔制度具有重要意義。早在歸檔制度實施之初，就有學者指出我國歸檔制度在落實方面還面臨諸多困境：一方面，檔案部門由于片面強調利用工作，對建立和健全歸檔制度，做好收集工作有所忽視。另一方面，對于建立集中統(tǒng)一的歸檔制度還缺乏具體經(jīng)驗，特別是實行起來，牽扯面廣，真正落實起來需要一個過程。[10]鄒涌高也指出，檔案材料不齊全、不完整主要影響了歸檔工作的開展，而對于這一普遍現(xiàn)象的形成原因，他認為有以下三點：其一，文書處理制度不健全或有制度而不能嚴格執(zhí)行是根本原因;其二，有些人對檔案本身認識不足;其三，個別機關領導對檔案工作沒有足夠重視，不指定專人管理。[11]國家檔案局機關檔案室工作指導處也指出，檔案工作領域雖已逐步建立健全了機關各項制度，也做出了一些成績，但仍有一些機關對于文書立卷工作還不夠重視，制度建立卻落實不到位，造成零散文件的大量積存，這種情況應迅速改變。[12]

隨著時代的發(fā)展，除了在歸檔制度執(zhí)行方面遇到的困境以外，眾多學者表示文件歸檔還面臨著在大數(shù)據(jù)政策背景下的巨大挑戰(zhàn)。王璐指出，大數(shù)據(jù)環(huán)境下文件歸檔問題涉及的內容包括歸檔、措施、合作機制、歸檔制度、收集利用等諸多方面。歸納起來主要集中在電子文件歸檔、電子郵件歸檔及專業(yè)數(shù)據(jù)歸檔三個方向上。[13]劉越男認為，主要在歸檔概念、歸檔范圍、歸檔體制以及歸檔方式等方面，存在著不可忽視的挑戰(zhàn)。[14]除此之外，還有學者指出，大數(shù)據(jù)對歸檔管理思維也產(chǎn)生不可忽視的影響，繼而影響具體的歸檔工作。孫智博在《試述大數(shù)據(jù)對文件歸檔工作產(chǎn)生的影響》一文中提到，大數(shù)據(jù)思維與檔案工作原有思維習慣出入很大，這就造成一系列不適應與理念、規(guī)程、行為上的沖突。[15]

2.3 關于歸檔制度改革與對策研究

2.3.1 關于傳統(tǒng)紙質文件歸檔。在以紙質為主要載體的時代，歸檔的對象主要是傳統(tǒng)的紙質文件。從歸檔制度的確立到逐漸完善的發(fā)展過程中，學界大都是圍繞紙質文件歸檔實踐中的問題，提出相應的改革建議和發(fā)展策略。

歸檔制度確立之初，就有學者提出我國歸檔制度的建立需要結合各機關當前的具體情況來實施：一是必須堅持文書部門立卷，以建立健全統(tǒng)一的立卷歸檔制度;二是建立健全歸檔制度必須和建立健全機關文書處理工作中的有關制度結合起來;三是機關檔案室必須按照相關規(guī)定，加強對機關立卷歸檔工作的督促和協(xié)助。[16]紡織工業(yè)部紡織科學研究院基于該院1958-1969年技術檔案的立卷歸檔情況，提出了幾點改革措施：第一，必須依靠黨的領導，認真貫徹執(zhí)行各項方針政策;第二，爭取領導重視與支持，促使各級工作人員對檔案工作的普遍重視;第三，抓好文件平時收集及利用工作，做到檔案部門、計劃部門、研究技術人員三者密切配合。[17]侯剛對于如何健全歸檔制度提出三個策略：第一，做好宣傳工作，提高對檔案和檔案工作的認識;第二，實行歸檔制度與經(jīng)濟責任制掛鉤;第三，端正工作態(tài)度，轉變作風，改變坐等歸檔為主動上門收集。[18]方明高則針對文書檔案歸檔范圍，指出在界定文件材料歸檔范圍時宜分兩步走，首先要制定常用的歸檔范圍，把握各業(yè)務部門材料的形成規(guī)律;其次要根據(jù)工作需要制定特定的歸檔范圍，例如在開展重大活動時，要適時制定針對該活動的文件材料歸檔范圍。[19]

2.3.2 關于電子文件歸檔。進入21世紀以來，信息化不斷深入，在信息時代尤其是大數(shù)據(jù)背景下如何做好電子文件的歸檔工作，如何建立健全電子文件的歸檔制度，已成為我國歸檔制度建設過程中值得關注的新難點。通過對電子文件歸檔相關文獻的整理歸納，可以將研究大致分為兩個方面：一是基于傳統(tǒng)紙質文件歸檔的管理思想，內容也主要圍繞電子文件的歸檔時間、歸檔范圍、歸檔手續(xù)等問題展開。二是跳出傳統(tǒng)紙質文件歸檔思維方式，針對電子文件自身特性探討電子文件歸檔的管理問題。