政府購買教師培訓服務的風險及防控策略

楊堃

【摘 要】本文分析政府購買教師培訓服務的主要風險類型，提出健全政府購買教師培訓服務的法規政策、提高政府購買教師培訓服務的能力、完善購買行為中主體間的競爭與合作機制、完善政府購買教師培訓服務的監管與評估機制、培育政府購買教師培訓服務的風險管理文化等多項防控策略。

【關鍵詞】政府 購買教師培訓服務 風險防控

【中圖分類號】G ?【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2020）06B-0013-03

我國在建設服務型政府的過程中，越來越重視為社會大眾提供公共服務。為了提高質量與效益，政府購買公共服務應運而生。教育服務是政府購買服務的一項重要內容，它指的是政府用公共財政向各類社會組織支付費用，通過公開招投標并簽訂合同的形式建立契約關系，借助社會力量向社會公眾提供優質高效、可選擇的教育服務。為了提高教師隊伍整體素質，不斷適應新時代教育改革與發展的需要，加強教師培訓顯得尤為重要。因此，政府向高等院校、公辦培訓機構及社會力量購買教師培訓服務，成為提供更好公共教育服務的一種重要手段。

政府對外購買教師培訓服務固然有很多的優點，但也存在風險與缺陷，需要實施風險管理，準確辨別存在的風險以及發生風險的核心因素，在此基礎上列出風險細項清單及防控對策，以化解風險，提高服務質量。

一、政府購買教師培訓服務的主要風險類型

自教師培訓服務納入政府采購服務的范圍和內容以來，各地在實踐中出現了一些問題。例如，公開招標項目流標、承接主體壓低競價改變項目經費支出、服務提供與項目預設有偏差、服務提供與消費主體需求契合性不足、服務提供競爭生態失衡、提供服務質量不穩定等。

為了能夠科學地辨別風險，有效合理地防范風險，減少政府購買教師培訓服務的風險，有必要分析探索政府購買教師培訓服務的主要風險。本文按照由政府出資購買教師培訓服務的風險承擔主體與流程，將購買教師培訓服務的工作過程分解成三個層級：風險承擔主體、子部分以及基本活動。在此當中，風險承擔主體包含政府、社會組織、參訓教師以及第三方評估機構，子部分根據教師培訓服務購買的主要流程包含采購準備、公開招標、投標競標、合同管理、提供服務、消費服務、評估以及監督。采用 WBS-RBS 法分析各階段中各風險承擔主體相關聯的風險源，識別出政府購買教師培訓服務存在以下主要風險類型。

（一）購買主體風險

政府負責購買教師培訓服務的整體規劃、購買內容的計劃、招標文件的擬訂、合同管理、支付資金和監督實施。在整個購買過程中，政府是中間紐帶和組織者，負責收集、研判教師對培訓服務的需要，同時又向社會組織傳遞培訓服務需求，監督中標的社會組織提供服務。政府作為整個購買活動的中心，存在多種潛在的風險。一是政府方面教育行政管理人員的采購、招標等工作經驗較少，對相關程序、規定不夠了解，有可能在采購準備和招標環節存在采購能力不足的風險。二是政府和企業類社會組織的關系并不是完全平等的契約關系，企業類社會組織在投標中為了競爭成功有可能進行利益輸送，造成政府部門存在廉政風險。三是政府作為采購方在監督評估環節，因受到合同資金支付和專項經費支出要求的限制，可能會向承接教師培訓服務的社會組織達成一定的妥協，可能產生疏于監管的道德風險。

（二）承接主體風險

當前我國能夠提供優質教師培訓服務的社會組織主要分為兩類：一類是師范類或能提供教師專項技能提升服務的高等院校，一類是具有教師培訓服務資質的社會組織、企業機構。從數量來看，高等院校的參與數量少于教師培訓機構;從質量來看，高等院校在教育教學研究方面比教師培訓機構更為專業。在此背景下，承接主體在政府購買教師培訓服務過程中可能出現以下風險：一是在投標競標環節，由于自身性質的限制，高校在制作標書、商業運作等方面略遜色于教師培訓機構，因此后者比較容易中標獲得承接教師培訓服務的機會。長此以往，高校的參與積極性可能會下降，造成競爭失衡的風險。二是在提供服務方面，由于教師培訓服務機構屬于營利性質的企業、社會組織，可能因追求利益而壓縮服務成本，出現服務質量低下的風險。高等院校由于常年以本校資源為提供服務的來源，容易形成故步自封、培訓服務固化的情況，同樣可能出現提供服務質量低下的風險。三是由于購買主體和承接主體間的關系在公開招投標中為業主和供應商的關系，供應商只能根據業主提供的招標需求進行服務響應，對教師培訓服務內容的具體細節和目標達成無法準確識別或達成共識，可能會因為信息不對稱而帶來風險。

（三）合同管理風險

政府購買教師培訓服務完成投標競標環節，確定中標單位后，需要與中標單位簽訂合同，以此規范雙方的行為。政府在制訂合約時，一定要細致地制訂采購教師培訓服務的具體內容。例如，要求完成的目標、日期、資金安排、服務供需雙邊義務和接受評估規范;嚴格制訂服務供需雙方產生違約事件的處理條款，產生爭議問題的解決方案等。在實際的運作中，由于政府對購買教師培訓服務的項目流程不夠熟練和規范，以及政策變化等各種特殊原因，都可能導致合同條款產生紕漏，或者出現不規范的現象。

（四）不完全契約風險

在購買教師培訓服務過程中，交易的雙方很難達到絕對的理性，其信息很難實現絕對的對稱，各種不明確因素無法徹底規避，由此引起交易雙方的契約不完全，這就導致不完全契約風險的產生。

在招標流程當中，服務的供給方常常具備信息優勢，而政府部門卻是信息不對等的弱勢方。服務供應方在投標時可能會隱藏部分不利于自己的信息，或虛高響應業主的需求，導致政府非理性選擇的風險。還會由于信息不對稱引致合同風險和監管風險劇增。

在服務提供過程中，由于教師培訓服務的購買中多個主體形成多重委托代理關系，形成信息傳遞的不對稱，承接主體沒有完全履行業主預定的培訓目標和培訓任務，雙方的地位并不完全平衡，出現不完全契約的風險。同時在招標結束后，政府因提供培訓服務的風險轉嫁到承接主體上，為規避風險可能會形成一定程度的妥協，造成不完全契約風險的產生。

（五）環境風險

政府出資購買教師培訓服務項目的環境風險類型有很多種，首先，國家法治不完備—— 委托代理制度尚未完善。當前政府出資購買教師培訓服務項目還屬于不斷摸索的早期階段，缺少規范完備的流程，對教師培訓服務的購買造成一定的風險。其次，投標競標環境不佳的風險。在購買教師培訓服務的過程中，如果多個提供服務方實力相當，政府有關部門就可以采取公開招標的方式挑選優質代理方，以此保障教師培訓服務的質量。假如政府在挑選優質服務供應商時，進行競標的優秀單位與組織很少，則會嚴重制約政府挑選的范圍和質量。最后，政策因素。例如，地方政府為了加快培訓實施進度，提前制定招標計劃，而國家及各級教育部門對教師培訓工作的指導性政策頒布較晚，一旦政策有變，很可能出現已進入投標競標環節后無法修改招標內容的風險。政策影響的環境風險還表現在財政影響方面。指導性政策發布時間與財政下撥專項資金進度不匹配，專項經費一般會提前下撥，先于政府購買計劃之前，如地方政府等政策落定后才開始實施，其經費支付進度就無法達到財政要求。此外，因財政對專項經費的管理要求，購買教師培訓服務的業主為了達成專項經費的百分百支出和按時支出，可能會對承接主體的服務提出質量和時間進度等放松要求。

二、購買教師培訓服務風險防控對策

結合教育發展的實際情況和購買教師培訓服務存在的風險，筆者在實際工作中進行深入的思考，尋求防控對策，力求降低風險，提升教師培訓質量。

（一）健全政府購買教師培訓服務的法規政策

從國家層面上，中央雖然出臺了政府購買公共服務的宏觀政策，但還需要在此基礎上進行微觀指導。第一，以《中華人民共和國政府采購法》為根本，對購買的教師培訓服務內容、購買的對象等內容進一步細化說明，建立相應的制度規定，讓地方政府部門能夠在購買教師服務的過程中有執行的依據。第二，明確界定政府購買教師培訓服務的范圍、類型、屬性等，或者建議政府部門在選擇購買服務時采取什么樣的方式與工具，主要是為了實現政府獨立購買和確保競爭公平。第三，建立健全購買教師培訓服務的評估與監督機制，在購買服務的前、中、后環節都貫穿評估與監督，購買前評估審核參與競標的各家單位、機構的資質條件、信譽聲譽、資金實力、人力資源等方面;對承接主體提供服務的過程進行多角度、多方式的監督，監控合同履行過程中可能出現的風險，加以規避;培訓項目結束后通過多方創建合理的績效評估體系，對評估結果進行有效利用，以此促進教師培訓服務質量的提升。

（二）提高政府購買教師培訓服務的能力

政府既是購買教師培訓服務的主要責任主體，同時也是該行為中可以主動把控風險的核心主體。針對購買主體風險，一方面政府要強化信念，更新理念。加強對行政倫理、共同構建公共服務價值的信念感和責任感，改變以往通過購買服務轉嫁風險和責任的想法，明確自己的角色和職責，既要社政職能分開，又要社政聯合協作。另一方面政府還要引導各類教師培訓服務承接主體的健康發展，通過政府購買行為，充分利用市場競爭機制，鼓勵各類主體積極承擔教師培訓服務供給職責。同時，政府要和承接主體一起構建致力于教師專業發展的協同支持服務體系。此外，政府要提高專業人才的業務水平，根據項目需要臨時跨部門組建人才資源庫，培養專業管理人員隊伍，對政府購買教師培訓服務可能產生的風險做出預判，并提出防范措施。

（三）完善購買行為中主體間的競爭與合作機制

政府在購買服務中對于各主體之間利益的統籌和矛盾的調解擔負著最大責任。首先，政府要提高自身的道德自覺性，在此基礎上通過制訂一套系統的規則確保各方共同保護公共利益，通過給予一定的鼓勵性優惠政策、項目，合理分配以平衡各主體間的利益訴求。例如，可根據培訓項目的類型和服務供應方的特點，考慮項目供應商類型的選擇，遠程培訓項目一般對應擁有網絡平臺的機構，集中培訓或者教師特定群體培養的項目可選擇高等院校或有師范類專業的院校。其次，要加強合同管理和契約意識。以合同管理促使政府與服務承接主體雙方權、責、利達成契約關系。承接主體必須認同政府的問責權利，主動履行合同中所規定的相應責任;同時，政府也不能濫用購買主體的權利，對承接主體提出超出合約的不合理需求。這樣不僅能夠強化社會組織提供高質量教師培訓服務的責任感，也有利于消費主體從被動接受到主動監督的地位轉變，進而調動其參與購買活動的積極性。

（四）完善政府購買教師培訓服務的監管與評估機制

為了更好地控制不完全契約風險造成的教師服務質量低下問題，政府可以采用績效評價的方式防控項目風險。建立教師培訓項目的績效評估機制，首先，要明確誰來評估項目的績效。在教師培訓服務購買當中，政府、消費主體和第三方評估機構都應作為評估的主體。因為政府是業主代表，主要職責是判斷承接主體是否按招標要求、合同內容來履行，提供了合乎基本要求的服務;消費主體也就是教師培訓服務的受眾，能最直觀地感受服務質量是否符合其需求;第三方評估機構則能夠盡可能地擺脫各方利益博弈的束縛，站在更客觀的角度來做出評價。其次，要明確如何評估。教師培訓服務質量的評估其最終落腳點是受訓教師能力提升、專業發展的評估，評估的方式可以是材料評價、滿意度調查等，同時要注意，比結果性評估更重要的是承接主體在生產和提供服務的過程評價。

（五）培育政府購買教師培訓服務的風險管理文化

首先，要在政府制訂采購計劃和購買準備階段進行風險預警。政府要組織相關人員對購買風險進行評估預測，一是請消費主體共同參與制訂購買內容，降低購買服務出現問題的風險;二是組織財政管理、合同管理等方面人才綜合考慮在教師培訓服務外包過程中可能遇到的風險種類、風險的可能性、風險導致的損失及對風險的防控等。其次，要培養承接主體的風險管理文化，這也是政府提高風險管理能力的一個有力措施。只有政府、社會組織和第三方同時具有風險意識及應對風險的能力，才能由內而外地防范和抗擊風險。

總之，政府購買教師培訓服務存在的風險貫穿購買全過程，因此政府相關部門應提高風險防控意識，從各環節把控，降低風險產生的概率。政府應完善相關法律法規，創建各主體間良好的合作與競爭關系，推進各方共同培育風險防控文化，最終提高政府購買教師培訓服務的質量。

【參考文獻】

[1]詹國彬.政府購買公共服務的風險及其防范對策[J].寧波大學學報（人文科學版），2014（11）.

[2]匡 婷.我國公共服務外包中政府角色研究[D].南昌：南昌大學，2018.

（責編 江月陽）