政府財政運行綜合績效評價研究

張 喆

(上海聞政管理咨詢有限公司，上海200436)

一、 引言

黨的十八大明確提出，提高政府公信力和執行力，建設人民群眾滿意的政府必須積極推進政府績效管理，注重績效理念和結果導向。 財政是國家治理支柱，加快形成有利于轉變經濟發展方式、建立公平統一市場、推進基本公共服務均等化的現代財政制度，必須積極開展績效評價工作。 《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕34 號)明確提出各級財政部門要對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價。 政府財政運行綜合績效評價以反映一級政府財政支出整體效果、考核政府職能實現程度為最終目標，也就是從財政資金視角考量政府提供的公共產品和服務的數量、質量以及發揮的成效。

隨著我國地方財政績效管理的推進，雖然各地方財政運行取得了一定成效，但仍然存在一些問題亟待解決。 其一，中央財政對下級財政的轉移支付仍存在管理不規范的現象。例如，轉移支付制度在實際運行過程中隨意性較大，缺乏公平性、穩定性和法制性，政府間轉移支付制度透明度不高，約束力不強。 其二，當前我國經濟下行壓力較大，雖然中央對地方每年資金投入不斷增加，轉移支付在局部上能緩解一些資金困難的問題，但以專項轉移支付為主的結構決定了無法從源頭上解決地方財政收入難以滿足發展需要的問題。 與此同時，部分地方財政運行效率較低，浪費嚴重，存在資金閑置等情況。 其三，在我國，縣級財政是最基層的財政，在地方公共產品供給中占據著極為重要的地位，但分稅制改革以來，相當一部分地區省對下轉移支付力度不足，縣鄉政府收支平衡壓力較大，自然成為地方政府債務的主體。 另外，國家將部門財政支出，如義務教育、科技研發、基本醫療和公共衛生、公共基礎設施建設等方面的支出部分或全部下放給基層政府，也大大增加了縣級財政負擔。

根據我國財政管理級次，政府財政運行綜合績效評價范圍包括中央、地方兩級，其中地方又分為省、市、縣、鄉四級。地方政府財政運行綜合績效評價，實施范圍包括省級財政部門對地市級、縣級政府，財政部門對本級部門預算單位、部門預算單位對下屬單位等。 文章主要以縣級財政運行綜合績效評價為基礎，對地方政府財政運行綜合績效評價進行研究。

二、 文獻綜述

財政能力的概念最早于年由美國政府間關系咨詢委員會(ACIR)提出，其定義為在稅收管轄范圍內可以征稅以籌集收入的資源。 基于對財政能力的不同認識，國內對財政能力的評價主要存在三種不同的傾向：第一種是基于絕對指標的衡量，利用財政收支或是人均財政收支作為評價指標；第二種基于相對指標的衡量，通常利用財政收入占國內生產總值或某一級政府財政收入占財政支出的比重即財政自給率來衡量；第三種是基于綜合指標的衡量，采用這種評價方式的學者普遍認為財政能力是多維的概念，需要綜合多個指標的信息才能實現合理評價。 紀宣明等學者認為地方財政能力有廣義、狹義之分，狹義的財政能力是地方社會經濟發展，分配與管理財力資源的能力，廣義的地方政府財政能力是多方面能力的集中概括，具體包括：地方財政的綜合與核心能力、配置與調控能力、現實能力與潛在能力、抗風險能力與競爭能力。 總之，地方政府財政能力是一個復雜的系統，其眾多的要素和環境子系統以不同的方式存在，共同集合構成地方財政能力，影響財政在經濟運行中的作用。

績效管理最初專門服務于企業管理中的人力資源管理，和其他的管理方式不同，績效管理不僅僅看重結果，更重視達到績效目標的過程，強調的結果經濟性、效率性和有效性。在新公共管理運動浪潮的帶動下，西方各國的績效意識逐漸增強，將績效的理念引入政府行政領域。 在公共財政的改革方面，逐漸形成了以結果為導向的績效預算管理。 此外，對于政府績效評價體系的研究主要集中在對評價指標體系、評價流程和評價方法的研究。 文章通過分析現行的政府財政運行綜合績效評價體系以及存在的問題，對政府財政運行綜合績效評價體系進行重新完善設計。

三、 現行綜合績效評價體系

(一)現行綜合績效評價體系內容

隨著縣級財政管理績效綜合評價工作的推進，結合《國務院辦公廳轉發財政部關于調整和完善縣級基本財力保障機制意見的通知》等有關文件規定，2018 年財政部印發的《2018 年縣級財政管理績效綜合評價方案》中明確了縣級財政管理績效綜合評價內容包括規范預算編制、強化預算執行、提高收入質量、優化支出結構、增強財政可持續性、加大預決算公開等六個方面。 一是評價縣級預算編制水平，引導和督促縣級財政提高預算編制的完整性、規范性和科學性；二是評價財政預算執行情況，督促和引導縣級財政加快預算執行，深挖存量資金潛力，提高財政資金使用效益；三是評價縣級財政收入質量，引導和督促縣級政府提高發展質量和效益；四是評價縣級財政支出結構優化程度，引導和督促縣級財政優化支出結構，保障和改善民生；五是評價縣級財政可持續性，督促縣級政府切實防范化解風險，促進財政中長期可持續；六是評價縣級決算公開水平，推動縣級政府加大公開力度，提高縣級預算透明度。

(二)綜合評價實施中的問題

近年來地方政府綜合績效評價受到我國財政部門普遍重視，部分省市也出臺了一些具體的實施方案及管理辦法，并進行了一定程度的實踐探索，但是在評價推進過程中仍然存在諸多問題。

其一，還未真正形成明確的政府綜合績效管理體系和機制，政府績效目標不夠明確，管理基礎不夠扎實。 首先，盡管各級政府針對政府績效管理做了各種創新和嘗試，但是政府綜合績效評價推進的主要動力仍然源于上級政府部門或財政部門，而地方政府的首要任務是完成上級下達的事務，缺乏規劃性和自發性。 其次，當前我國政府與市場的邊界、政府間的事權劃分并不清晰，導致無法明確一級政府在公共事務和服務中到底承擔哪些任務和職責，也就無法科學地梳理一級政府的績效目標。 再次，財權與事權不匹配的現象已經造成地方政府運行的“梗阻”，雖然各級政府已經意識到這個問題，但財權事權劃分的改革尚不到位，政府績效管理的基礎尚不夠扎實。

其二，誰來評判政府財政運行績效、以什么標準評判，目前缺乏一個條理分明、邏輯一致的評價準則和框架，沒有把焦點對準真正的“績效問題”——政府花錢究竟讓民眾得到了什么，也沒有真正關注政府運行的真實成本。 一方面，當前的政府績效管理未將政府績效與財政預算進行關聯，忽略了政府績效的財力保障前提，忽視了財政預算支出對整個社會經濟系統的作用過程和運行結果。 另一方面，當前的政府績效管理更加側重過程管理，對于政府運行的成本、效率以及經濟發展外的實績和效果等核心績效卻涉及甚少。 而政府績效管理作為一種新型的行政管理模式，恰恰需要通過綜合性的評估結果改進政府工作、降低行政成本、提高政府效能。 所以，比“管理績效”更重要的是“服務績效”，而以往評價的視野過于狹窄，把關注點鎖定在政府運行的內部管理績效上，對民眾最為關心的外部績效多有忽視。

其三，綜合績效評價結果沒有得到充分應用。 雖然財政部及部分地方政府出臺了具體的實施方案，制定了明確的縣級財政管理績效綜合評價指標，但很多地區仍把綜合評價結果當作一項形式化的數據。 通過充分應用績效結果進行有效的評估，可以對當前政府財政運行存在的問題、好的工作舉措和經驗等進行總結和分析，為下一步工作提出指導方向和改進措施，而流于形式的結果應用弱化了綜合績效評價的指導意義。

其四，綜合績效評價體系不夠健全和科學，多是上級對下級的評價，缺乏對于政府自身內部的評價以及公眾對政府的評價。 第三方評價作為評價政府運行績效的一種重要方式，相比之下更加客觀、公正、透明，但目前僅有部分地方政府采用這種方式，第三方評價尚未被廣泛、常態化地應用于政府運行綜合績效評價工作中。

四、 綜合績效評價體系設計

按照縣級財政管理績效綜合評價內容，結合財政改革最新要求及績效管理重點，文章嘗試重新梳理縣級財政管理績效綜合評價指標，具體設計思路及指標內容如下。

(一)設計思路

在現行綜合評價指標框架的基礎上，遵循“投入—過程—效果—可持續”的邏輯路徑，按照縣級政府財政運行特點以及最新財政管理改革要求進行調整。 原“提高收入質量”一級指標納入“優化收支結構”指標；增加“財政管理”一級指標，并涵蓋“加大預決算公開”內容；增加“財政投入效果”一級指標。 現行框架包括一、二級指標，為了提高評價指標全面性、可操作性，文章細化至三級指標。

圍繞縣級政府財政預算管理工作重點，強化預算編制及執行，聚焦預算與縣級政府履職責任以及相關政策的匹配性，優化收支結構，加強財政管理，關注政府財政運行總體績效及可持續性。 優化后的評價指標涵蓋原指標所有評價內容，評價范圍先從一般公共預算拓展至政府性基金預算，以后逐步再拓展到“四本預算”，同時將新預算法、中央重點推進的財稅改革以及績效管理有關規定，轉化為可量化的評價指標，融入綜合評價體系；以解決問題為導向，針對財政運行中的突出矛盾和歷年積弊，專門設置指標，或加大分值權重；增加對高風險領域的約束性、預判性評價；突出政府財政運行在經濟、社會、生態等方面發揮的效益，關注社會公眾績效，能夠反映重點公共服務提供的質量和水平，從而解決“管理績效”與“服務績效”脫節、運行效果過于狹隘等方面問題。

(二)指標內容

該指標體系包括預算編制、預算執行、優化收支結構、財政管理、財政投入效果、可持續性6 個一級指標。 每個一級指標又下設若干個二級、三級指標。 其中，預算編制主要考察預算到位率和預算平衡機制情況，重點關注縣級財政預算編制科學合理性以及預算整體與地區發展政策匹配性；預算執行主要考察一般公共預算、政府性基金預算執行情況，重點關注縣級財政資金執行及時性，存量資金盤活情況；優化收支結構主要考察提高收入質量、優化支出結構情況，重點關注縣級財政稅收占比及支出結構優化程度；財政管理主要考察財政改革以及監督監管，重點關注縣級財政落實財政改革要求、預算績效管理推進情況、預決算公開情況；財政投入效果主要考察以財政預算投入為前提，重點關注政府提供公共服務水平的提升情況以及社會公眾滿意程度；可持續性主要考察“保工資、保運轉、保民生”基本財力保障力度、地方財政債務管理、財政供養人員規模，重點關注縣級政府防范和控制債務風險程度，財政供養人員增長情況。 針對指標權重，該指標體系權重以現行評價指標一、二級權重為基礎，在盡量不調整二級指標權重的基礎上，綜合考慮縣級財政管理改革重點進行調整，同時對新增評價指標賦予了一定權重。

表1 縣級財政管理績效綜合評價指標體系表

續表

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續表

五、 結論及建議

為推進各級政府財政支出績效管理和財政預算績效綜合評價，進一步提升財政管理科學化精細化水平，文章對政府財政運行綜合績效評價體系進行重新完善設計，并提出以下三點建議，地方政府可以從以下幾個方面予以落實：

第一，形成全面政府財政綜合績效管理思想，建立自上而下的政府績效運行管理理論體系和組織系統。 各級政府應明確使命與責任，根據中央統一部署和規劃，確立自己的短期和長期績效目標，明確相應的績效衡量標準和財政、時間預算，并且貫徹落實，強化政府的執行力。

第二，完善評價指標和評價方法。 在制定各級政府及各政府部門的綜合績效評價指標時，盡可能考慮到相關一級政府及政府機構在職責、戰略發展方向、實際情況以及績效基礎等方面的差異，因地制宜地制定指標和標準，在達到各項基本績效要求的前提下，能突出特色和個性。 同時，除了關注一般公共預算，應逐步完善政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等方面的評價指標。

第三，加強績效評價結果應用。 一是將下級政府財政運行綜合績效與轉移支付分配掛鉤。 省級、地市級財政在均衡性轉移支付和縣級基本財力保障機制獎補資金中每年專門安排一部分資金，對評級優秀的市縣給予重點獎勵或一定引導性獎勵。 二是將政府運行績效評價結論、發現問題、整改建議等內容及時通過多種途徑和形式向社會公開，并建立切實可行的公眾參與渠道，接受群眾的評議、監督，以促政府公共服務績效持續提升。 三是積極引入專業化的社會第三方評價機構等其他主體參與到政府財政運行綜合績效評價實踐中，確保評價結果具有可靠性和權威性，實現由單一政府向多元化主體轉變。

此外，近年來，隨著我國財政收入增速放緩、質量逐年降低，再加之體制方面的矛盾，政府間財權與事權方面不協調、不匹配的問題也就日漸凸顯。 而要想切實做好政府績效管理工作，需要真正地將財權事權劃分這個我國財稅體制改革的“硬骨頭”啃下來。 嚴格意義上來講，不是某一級政府職責范圍的，也就沒有對應的支出責任，不應納入其政府績效目標、作為評價內容；而一級政府沒有對應的財權，其也就缺乏基礎保障去推進績效目標的實現。 政府績效目標作為一級政府財政運行關系的基礎，需要以事權劃分為起點，做好事權、財權和財力的統一，為政府綜合績效評價打下堅實的基礎。