精準扶貧背景下的資產收益扶貧模式探索
——以福建省建寧縣為例

曹雯琳

(福建師范大學公共管理學院，福建 福州350007)

中共中央國務院在關于打贏脫貧攻堅的決定上明確要求探索資產收益扶貧。 地方政府在農村扶貧工作中引入市場機制和資本運作模式，將農村集體和農民手上分散的扶貧、助農資金以及現有的農村資源激活，將資源轉變為資本，實現收益。 建寧縣地處福建省西北部、武夷山脈中段，全縣轄4 鎮5 鄉，總人口16 萬人，是23 個省級扶貧開發工作重點縣之一。 2014 年全縣貧困人口3412 戶10149 人，占全縣人口的6.34%。 以往的扶貧模式使群眾產生“等、靠、要”的思想，扶貧資金使用效率低下，貧困戶無法實現真正意義上的脫貧。

一、 建寧縣資產收益扶貧的具體實踐

(一)“量化折股”為脫貧摘帽積淀紅利

建寧縣在各項扶貧工作實踐中，探索出了“量化折股”扶貧模式，將試點村的財政專項扶貧資金投入農業、鄉村旅游業等項目，將投入的資產折合成股權并向貧困村和貧困戶發放股權證，讓每一個貧困人口都享有同等股權。 均口鎮隆下村將扶貧資金分別投入兩家專業合作社，合作社發放股權證及分紅證，其中分紅按不低于信用社同期貸款月利息計算，由村集體統一支配。 里心鎮整合扶貧專項資金以及自籌資金，通過里心鎮小城鎮建設投資有限公司投入里心鎮精準農機專業合作社參股，資金入股期限3 年，向貧困村和貧困戶發放股權證，并實行每年固定利潤分成。 溪口鎮楓元村整合農機合作社和植保合作社組建閩贛農機植保服務中心，將扶貧資金投入該中心作為全鎮6 個貧困村和135 戶269 個貧困人口的量化折股資金，并約定每年上繳固定利潤10 萬元，其中6 萬元作為入股村的村財收入，4 萬元用于持股貧困戶平均分紅，且今后視合作社盈利情況將逐年增長。

(二)光伏發電，長效脫貧

為響應節能減排，積極貫徹落實脫貧攻堅的行動精神，建寧縣伊家鄉、濉溪鎮、溪口鎮、黃埠鄉、黃坊鄉、客坊鄉等著眼當前清潔能源領域發展的趨勢，全力發展“綠色能源＋精準扶貧”，推行光伏發電扶貧新模式。 其中，客坊鄉中畬村分布式光伏發電項目是建寧縣光伏發電扶貧規模最大的一項，該項目利用建筑屋頂、水渠架空和荒地建設，規模容量達226.8 千瓦，項目總面積1990 平方米，共投資248.6 萬元。 同樣，黃坊鄉動員符合貸款條件的貧困戶，將小額扶貧信貸資金、鄉鎮補助、村集體自籌和上級扶貧資金統一投入該項目中，形成“統貸統管統還、共享項目收益”的方式，委托企業代為管理，貸款到期后統一由企業代為還本付息，確保專項扶貧資金專款專用，保證貧困村和貧困戶每年都有穩定的收益。

(三)因地制宜，推動旅游資源收益扶貧

建寧縣位于福建省西北部，旅游資源豐富，為進一步推動扶貧項目實施，建寧縣溪源鄉轉變傳統觀念，引領貧困群眾走出一條旅游資源收益扶貧新路。 溪源鄉是千年古村落，通過古村落＋文化創意產品、古村落＋特色農業體驗，以“共商共建共享”的模式，推動古村微改造，助力精準脫貧。 除了開發古鎮村落旅游模式，建寧縣還充分利用革命老區的紅色資源，積極探索紅色旅游扶貧模式。 鄉黨委、政府結合村子的特點，以建設美麗鄉村及紅色鄉村生態旅游為核心，對村莊進行科學規劃，合理布局，對鄉里特色紅色遺址景觀進行修繕復原，按照“特色化、差異化”原則選擇紅色旅游扶貧示范項目進行策劃，合理利用旅游資源，推動旅游資源收益扶貧不斷發展。

(四)生態食材產業扶貧，攻堅“硬骨頭”

建寧縣有些地區地處偏遠，交通不便，許多村是高山村，耕地稀少，經濟落后。 例如，伊家鄉全鄉的耕地中有70%是山壟田，無法通過種植普通農作物實現脫貧。 因此，伊家鄉黨委針對當前形勢積極探索生態食材產業扶貧。 伊家鄉的山壟田種植普通農作物效益低下，但有青山綠水，就會有當地的特色食材，伊家鄉的豆腐、田螺、稻花魚等生態食材都遠近聞名，加上近年來人們越來越追求綠色健康生活，在飲食上也越來越追求綠色有機，使得生態食材市場需求量極大，抓住這些機遇大力發展生態食材產業，同時能夠與別的鄉鎮形成錯位競爭的優勢。 通過整合資源，聘請專業人員對全鄉產業發展進行合理規劃，因村施策，打造特色品牌，助推脫貧攻堅。

二、 建寧縣資產收益扶貧的特點與啟發

(一)建寧縣資產收益扶貧的特點

1. 科學選取主體

建寧縣在實施資產收益扶貧項目前注重選取群眾工作基礎較好、鄉村旅游資源豐富或農業產業基礎較好、鄉村干部積極性較高以及短期內難以擺脫貧困的第四批省、市扶貧開發工作重點村實施扶貧資金量化折股試點，科學選取的主體有利于項目的實施。

2. 思想高度重視

精準扶貧不僅經濟上要實現脫貧，思想上和行動上更要實現脫貧，要培養貧困人口的脫貧意識，充分利用各種資源向他們傳達相關的扶貧政策和措施。 建寧縣客坊鄉充分利用政府網站的權威性和公信力，在“紅土地 好客坊”微信公眾號等宣傳媒介上發布最新的扶貧動態和扶貧政策，營造濃厚的扶貧氛圍，使各幫扶責任人在思想上高度重視，時刻繃緊高壓弦，積極主動作為，保證脫貧攻堅工作有力、有序、有效推進。

3. 精準制定方案

為確保貧困村有穩定的集體收益、貧困戶有穩定的股份分紅，建寧縣精準制定各試點村的量化折股方案，并且在實地調研和方案論證的基礎上，召集村兩委干部及貧困戶代表召開相關的研究會議。 在村民充分了解的基礎上確保試點方案既符合扶貧改革試驗的方向又符合村情實際，還能最大程度取得全體村民的認可。

(二)建寧縣資產收益扶貧帶來的啟發

1. 資產收益扶貧轉變政府職能，創新社會扶貧模式

如圖1 所示，傳統的扶貧模式大多在“政府-貧困戶”之間通過財政的轉移支付實現，政府出臺相應的扶貧政策，農戶作為接受扶貧的對象配合政策實施，最終達到穩定增收的目的。 如圖2 所示，在資產收益扶貧模式中，市場被納入這一體系中，政府不再是資產收益扶貧的主導力量，貧困農戶直接與市場對接形成利益聯結機制，這使政府更多的充當“中間人”角色。 政府一方面，在眾多市場主體中進行篩選，選擇經營狀況良好，收益相對穩定，有發展前景的企業作為項目實施的主體，在貧困農戶和項目實施主體之間搭建平臺。 另一方面，政府作為貧困農戶這一弱勢群體的代言人，在項目實施主體與貧困農戶兩者利益談判的過程中，合法合理利用各項政策，提高貧困戶的議價能力，將投入的資產折合成股權進行量化向貧困戶發放股權證，盡最大的可能增加貧困農戶的收益。

圖1 傳統扶貧模式

圖2 資產收益扶貧模式

2. 資產收益扶貧強調農戶受益度與參與度的結合

資產收益扶貧在資金集中使用更有效率的同時，也要避免助長一些貧困戶“坐享其成”的心理，在重視農戶收益狀況的同時，還應重視農戶的參與度。 在項目參與中，農戶與市場接軌，學習新技能，獲得新信息，逐步改善原有“輸血式”的扶貧思維，形成了市場化的生產思維。 資產收益扶貧項目，一方面通過動員各類資金資產投入市場，獲得收益，幫助農戶增收，另一方面強調企業和合作社將農戶納入生產經營體系，幫助勞動能力較弱的貧困農戶參與勞動獲得間接性收入。 隨著脫貧攻堅的不斷深入，因病因殘致貧的占比呈現上升趨勢，對這部分貧困人口，區域發展、基礎設施投入的邊際減貧效果減弱，參與產業扶貧的效果也不太理想。 資產收益扶貧不僅依靠資產帶來的回報實現減貧，在資產收益的同時能夠充分利用無勞動能力和弱勞動能力的農戶參與勞動，不僅改善其收入狀況，還激發其發展的內生動力，彌補了脫貧攻堅的薄弱環節。

3. 資產收益扶貧反映了扶貧供給側改革的要求

精準扶貧與我國第一個百年奮斗目標的實現關系密切，而全面建成小康社會與供給側結構性改革亦有著密切的關系。 在精準扶貧中推進供給側結構性改革，是指在扶貧工作中優化資源供給途徑，以增強有效供給來達到提高扶貧質量的目的。 建寧縣資產收益扶貧模式的探索，整合各項分散資金和資源，將以往細碎、沉睡的各種資源要素轉化為扶貧的有效供給，整合到優勢產業平臺上，投向貧困農戶需要的地方，滿足貧困戶的“需”與“求”。

三、 保障資產收益扶貧模式推進的措施

(一)采用資產收益扶貧模式要因人因地制宜

不同地區的發展程度、產業規模不同就決定了資產收益扶貧項目實施時應當結合當地的實際情況進行項目的選擇和設計。 對于自然資源豐富的地區，利用好生態優勢，將一二三產業進行融合發展，推動區域經濟發展。 對于具有特色產業基礎的地區，可以充分發揮特色產業優勢，積極發展高端農業、生態產業，發揮企業和合作社的帶動作用，鼓勵弱能貧困戶參與其中；對于商業發達的地區，可以考慮易地投資置業，重點幫扶失去勞動能力的貧困人口；有些產業基礎薄弱、市場主體發育不健全的地區，資產收益扶貧模式可以作為一種扶貧嘗試。 而不同類型的貧困戶在項目的實施過程中也要有側重。 對于無勞動能力的貧困戶要著重考慮項目的受益度，以政策“托底”的方式改善其生活條件；對于具備勞動能力或弱勞動能力的貧困戶，在資產收益的基礎上，積極調動貧困戶的主觀能動性，鼓勵他們參與生產活動，在生產活動中學習技能，加強內生發展能力。 在同一個地區可以嘗試多種資產收益扶貧方式，以適應不同群體的發展需要，真正做到因人因地制宜。

(二)采用資產收益扶貧模式要未雨綢繆，做好指導和預警

資產收益扶貧模式中，貧困戶能夠每年得到固定的分紅收益，實現脫貧，但要實現長效脫貧也存在一定的隱患，一旦與企業或合作社簽訂的協議到期，停止分紅后，這些貧困戶有可能陷入再次返貧的困境。 因此，對待資產收益扶貧，要做好指導和預警工作。 實施資產收益扶貧，不能簡單的照搬別的地區的操作，也不能簡單無差別操作。 首先，在公平公正的前提下，對貧困戶的勞動能力進行界定，杜絕養懶漢的情況發生。 其次，加強入股式扶貧的本金管理，提前立規，讓協議到期后對本金的處理有明確的依據。 最后，分紅形成的資產后續的產權歸屬于貧困戶還是財政，需要提前規劃以及制定相應的方案，防止后期風險的積累。

(三)資產收益扶貧要規范扶貧領域資金的使用

財政部同國務院扶貧辦聯合印發《關于做好2020 年財政專項扶貧資金管理、貧困縣涉農資金整合試點及資產收益扶貧等工作的通知》表示，做好精準扶貧工作，要根據實際情況統籌安排專項扶貧資金，做好扶貧資金分配、使用、監管等工作。 一是扶貧資金使用。 要嚴格按照上級的要求，落實在相對應的項目上，嚴禁將財政專項扶貧資金及其他整合資金用于各類形象工程、“造景”工程，不能借資產收益扶貧的名義實施違規行為。 二是嚴格資金監管。 鎮紀委牽頭對實施的扶貧項目進行精細化管理，財政所負責資金及時調配撥付，各職能所站、村負責扶貧資金的具體落實，同時實行不定期抽查，查看扶貧資金賬目明細，實地走訪扶貧資金項目落實情況，扎實做好扶貧項目事前、事中和事后的全程監管。三是嚴格資金審計。 加強扶貧資金的審計監管，實行多渠道、全方位的公示制度，多次配合縣以上審計部門的扶貧資金專項審計工作，對審計過程中發現的問題，堅決進行整改到位，有效杜絕扶貧資金“跑冒滴漏”現象，真正看好保民生的“錢袋子”。