善治視域中易地扶貧搬遷可持續發展研究

羅淇中 楊淅如

摘要：易地扶貧搬遷是精準扶貧的重要舉措，也是“挪窮窩”“斬窮根”的關鍵之策。少數民族易地扶貧搬遷任務重、難度大，不僅要“搬得出”，還需“穩得住、能致富”。以廣西南丹縣白褲瑤為例，研究發現在搬遷后存在生產方式難以轉變、生活方式不適應，以及文化習俗難以傳承等問題。針對這些問題，提出以下建議：在善治視域中提出強化產業扶持，促進就業增收;增強責任意識，促進政策制定多方參與性;保護與傳承民族文化，營造多元共生環境。

關鍵詞：善治 少數民族 易地扶貧搬遷

中圖分類號：F323? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2020）15-0234-04

“我們要不忘初心、牢記使命，堅定信心、頑強奮斗，奪取脫貧攻堅戰全面勝利，堅決完成這項對中華民族、對人類都具有重大意義的偉業！” 2020年3月6日，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上動員全黨全國全社會力量，以更大決心、更強力度推進脫貧攻堅，確保取得最后勝利。

為確保在2020年如期建成全面小康社會，我國扶貧開發事業已進入新一輪脫貧攻堅關鍵時期，仍有超過1000萬貧困人口居住在深山、石山、荒漠、高寒、地方病多發等生存環境惡劣、資源匱乏，不具備基本發展條件的地區。國務院扶貧辦2005年數據顯示，貧困群體有76%棲身在地理環境極差的深山區、石山區、高寒山區、黃土高原地區等地區。

易地扶貧搬遷是精準扶貧的重要舉措，也是“挪窮窩”“斬窮根”的關鍵之策。少數民族易地扶貧搬遷任務重、難度大，針對少數民族地區的特殊現狀，不僅要“搬得出”，還需要“穩得住、能致富”，因此，如何寫好少數民族易地扶貧搬遷“后半篇文章” 是當下亟待解決的問題。

一、問題的提出

習近平總書記強調，“易地搬遷脫貧一批，是一個不得不為的措施，也是一項復雜的系統工程，政策性強，難度大”“不僅要改善人居條件，更要實現可持續發展”。易地扶貧搬遷是我國完成脫貧攻堅目標的重要舉措之一，對“一方水土養不起一方人”，生存條件惡劣、資源匱乏、交通不便的地區實行易地扶貧搬遷，實行易地扶貧搬遷，可改善貧困戶的生產條件及生活條件、幫助農戶增加收入、調整當地經濟結構，幫助貧困人口逐漸脫貧并有效致富，同時還能節約公共基礎設施建設投入，提高當地的生產力水平。作為搬遷對象的少數民族同胞，如何在搬遷后的新環境中實現可持續發展，以期做到“穩定住、能致富”，奮力寫好少數民族易地扶貧搬遷“后半篇文章”，是一個值得研究的問題。

目前，少數民族易地扶貧搬遷的相關研究主要有以下幾個方面：一是借鑒經驗，如王紅彥在《易地扶貧移民搬遷的國際經驗借鑒》中講述了南非、泰國、印度和蘇丹等五個國家的易地搬遷過程，并總結出了可以成立高效、靈活的財政支持體系的六個貼士;二是移民的適應性研究，如陳云通過從人類學的視野對移民生產方式、生活方式及身份認同的調適進行分析研究，給出了關于就業、生活習慣、重構社會關系網絡的實際建議[1];三是困境與對策類，如王志章通過對武陵山片區內的石柱、酉陽兩個少數民族自治縣的實地調研，分析了目前大多數的民族地區實行易地扶貧搬遷現有的狀況、現存的問題和如何解決。然而，現有研究成果很少涉及少數民族貧困地區易地扶貧搬遷的后續扶貧問題。

在易地扶貧搬遷的過程中，由于少數民族擁有自身的文化，同時在短時間內身份需由農民轉為“市民”，因此在搬遷后他們是否留得住、能致富，成為一個急需探討的問題。本文以廣西南丹縣的白褲瑤為例，從生產方式、生活方式、文化習俗三方面探討少數民族易地扶貧搬遷的可持續發展問題。

二、南丹縣白褲瑤易地扶貧搬遷基本情況

廣西河池市南丹縣坐落于桂西北的喀斯特連片大石山區，屬于深度貧困縣，是廣西54個脫貧攻堅重點縣之一，有“十三五”貧困村4個、貧困戶11527戶共50656人，貧困發生率達11.4%。該縣里湖、八圩等白褲瑤聚居區是廣西典型深度貧困地區，部分行政村的貧困發生率高達80%，為廣西最高。南丹縣白褲瑤群眾普遍居住在耕地奇缺、生態極其惡劣的大石山區，白褲瑤貧困人口多達23175人，貧困發生率高達49.3%，占全縣總貧困人口（40578人）的57.1%。

2017年4月，廣西壯族自治區發展和改革委員會下達給南丹縣13500人搬遷安置指標，南丹縣采取“易地搬遷+旅游開發”模式，在里湖瑤族鄉和八圩瑤族鄉等兩個白褲瑤人口聚居鄉鎮，實施“千家瑤寨·萬戶瑤鄉”易地扶貧搬遷開發項目，共設里湖王尚安置點、八圩社區安置點、八圩瑤寨安置點三個統規統建安置點。南丹縣主動爭取指標并多搬遷14000人，全縣“十三五”共搬遷安置建檔立卡貧困人口4245戶，計劃搬遷安置建檔立卡貧困人口21694人，其中2221戶13216人是白褲瑤貧困人口，白褲瑤貧困人口搬遷率達61%，為徹底解決白褲瑤群眾脫貧難、發展難問題創造了良好基礎。

目前，各個安置點水電路等基礎設施全部建成，搬遷對象已全部領取鑰匙搬遷入住，搬遷對象累計脫貧20386人，脫貧率高達94%;各個安置點后續產業項目及公共服務設施建設正在穩步推進。

（一）打造南丹新地標，開創“南丹速度”

南丹縣政府用了不到4個月時間完成了選址、征地、遷墳、拆除房屋、房屋建造、裝修、“交鑰匙”等系列工程。共動用縣處級領導18人，抽調黨員干部200多人，組建21個臨時黨支部，帶領6000多施工人員風雨無阻、日夜奮戰在易地扶貧搬遷工作一線。

（二）完善基礎設施，提升公共服務體系

“要致富，先修路”，南丹縣已經基本實現“村村通車”，完成5個村級公共服務中心項目的建設任務，文化活動廣場、圖書館已經建立。

（三）招商引資發展，技術培訓“挪窮業”

采用“易地搬遷+景區建設+新型集鎮+特色小鎮”等建設模式，最終將形成多產融合、產城融合、農旅融合發展模式，形成政府、企業、貧困戶及多元產業齊頭并進、互補多贏的局面。讓貧困戶實現“真脫貧”“真致富”，確保實現“搬得出、穩得住、可致富”的目標。

（四）助推脫貧摘帽，確保后續發展速度

搬遷對象搬到安置點居住后，隨著水、電、路、入學、就醫等條件的全面改善，搬遷對象紛紛外出務工，勞動力得到極大解放，到2017年年底，南丹縣2017年度項目搬遷對象共有4369人實現穩定就業，搬遷對象累計脫貧3230戶16519人。

南丹縣依托“千家瑤寨·萬戶瑤鄉”項目里湖王尚安置點，打造“中國白褲瑤民俗風情小鎮”旅游景區，將極大推動南丹縣“南國避暑勝地、世界白褲瑤鄉”為核心內容的全域旅游示范區建設步伐，并計劃在縣城建設移民創業園，增加搬遷群眾收入;在八圩社區安置點建設占地2000畝的扶貧產業園，可為搬遷移民提供1500個就業崗位。

三、南丹縣白褲瑤易地扶貧搬遷存在的問題

易地扶貧搬遷在實踐過程中不僅要滿足移民經濟層面的需求，同時還要做綜合性考慮——重視移民精神層面需求，保證貧困戶在搬遷地能可持續地生存與發展。尤其是少數民族擁有絢麗多彩的文化習俗、根深蒂固的傳統觀念，“易地扶貧搬遷”能否搬出他們心中的大山，將文化一并遷徙到新的安置地，成為他們可持續發展的一個重要要求。

（一）生產方式難以轉變

在搬遷以前，南丹白褲瑤村民的生產方式主要是刀耕火種的農業生產方式，產業結構以第一產業為主，主要種植玉米、小米，同時養殖一些豬、牛、雞等家禽，過著自給自足、成本較低的自然經濟生活。

搬遷后，農民沒有了土地，生產結構被迫由第一產業為主轉變為以第二、第三產業為主，由自給自足的自然經濟轉變為市場經濟。

而他們被集中安置在了縣城小區、風景區后，身份上也面臨從農民向“市民”的轉型。費孝通先生說：從基層上看去，中國社會是鄉土性的，“土”的基本意義是指泥土，鄉下人離不了泥土[2]。

這些問題對于長期生活在封閉山區、靠山吃山靠水吃水的少數民族白褲瑤居民來說難以適應。由于他們對于第二、第三產業的經驗相當匱乏，且較低的學歷水平根本無法滿足當地企業的招工要求，因此在日常開支逐步增加后，水、電、燃料煤氣等現代生活的花費讓沒有穩定經濟來源的他們在安置地舉步維艱。

個案一：

訪談時間：2020年1月6日

訪談地點：南丹縣里湖瑤族鄉董甲村

訪談對象：謝美英，女，20歲，董甲村人

筆者：請問您搬遷前后居住體驗如何？

回答：其實住在這里（董甲村）挺好的，家里來了客人就直接到田里摘菜，再殺一只雞就可以了。但是搬出去后那里（王尚安置點）沒田沒地，又沒有地方養雞、養牛啊，樣樣都要到圩里去買，生活成本也就增加了。我們還是比較習慣現在的生活，不想搬出去了。

（二）生活方式無法適應

當地農民世代居住深山，易地扶貧搬遷到城鎮后，生活成本大大增加，而這些需要購買的商品對于生活在深山里的村民來說，從前都不是他們需要花錢購買的消費品。

1.服飾

一個民族的服飾，除了具有御寒及審美功能之外，更是一個民族歷史的具體物化，是一個民族文化的符號象征。白瑤族男子的上衣是黑色、高領、衣襟無紐扣的樣式;而瑤族婦女上身穿掛衣，下身穿的是黑白藍相間的及膝百褶裙。在制衣過程中，最具有特色便是它們的染料及圖案。然而，由于在搬遷后離開了天然生長染料樹木的大山，無法進行染料的采集，長久之后，具有民族特色的瑤裝極易變成現代服裝制作工藝下的普通成衣制品，最終獨具特色的白褲瑤服飾文化將會受到沖擊，令原本就不太樂觀的瑤裝制作手藝傳承變得更雪上加霜。

個案二：

訪談時間：2020年1月6日

訪談地點：南丹縣八圩瑤族鄉利樂村

訪談對象：蘭大姐，女，39歲，利樂村人

筆者：搬遷對你們的瑤裝有影響嗎？

回答：“我們從小就學習如何做瑤裙，就是我們這邊的衣服嘛，這些裙子都是我們一針一線手工做成的，原材料都是山里的，代表了我們瑤族的特色。一條裙子從開始制作到完成要三年。但是搬遷后我們沒有了服飾制作的原材料，山上的染料也很難拿到，制作起來就非常困難，那么多代人都一直做，我們都很希望手藝能夠不斷傳承下去。”

2.飲食方式

白褲瑤族長期居住在大石山區的深山里，主食為大米、玉米、蕎麥，各家各戶的糧食基本是自給自足。白褲瑤與“酒”結有深厚的緣分，他們會將山上的食材和草藥釀成酒來招待賓朋，以酒作為招待親朋好友、來往賓客是最高禮遇。在搬遷到安置點后，離開了大山，能進行種植的土地變得極其稀少，許多家庭甚至完全沒有了可耕種的土地，他們失去了祖祖輩輩的釀酒文化，脫離了原本自給自足的生活，被迫改變了原有的飲食方式。

3.寨居方式

在白褲瑤村寨，每一個村落或寨子幾乎都是同姓家族，有著或遠或近的親緣關系，圍繞著同一塊土地（有些是田地）呈環狀分布。這體現了白褲瑤族人自古以來信奉的血緣牽絆，即寨居文化。搬入安置房后，安置點的設置基本與城市小區一致，左鄰右舍不一定來自同一個村莊，甚至部分獨棟戶型由于人數問題，安排了兩個家庭一起入住。這種安排一定程度上阻斷了白褲瑤族人的血緣關系和寨居文化。由于新住所的不便，每逢喪喜之事時，很多家庭便選擇不再邀請老家的人參與，導致曾經有血緣牽絆的親人們開始疏遠，以群居生活為主的村落變得不完整，這樣的村落發展下去除了會淡化白褲瑤族人引以為傲的血緣關系外，更會導致文化、地域特色和歷史意義的衰敗和缺失。

個案三：

訪談時間：2020年1月18日

訪談地點：南丹縣八圩瑤族鄉利樂村

訪談對象：黎大叔，男，35歲，利樂村人

筆者：您搬出來后生活方面有什么不習慣嗎？

回答：我們村世世代代都是以農業為生的，搬出來的話沒田沒地我們吃啥呀？搬出來是為了孩子讀書方便，但是之前聽政府說搬遷之后，舊房子要被拆掉，我們挺不愿意的，沒有舊房子哪里還有念想？親戚都分開住了，好多活動搞不得了。

（三）文化習俗難以傳承

南丹縣里湖和八圩瑤寨與貴州接壤的荔波縣朝陽瑤鄉一帶，被譽為“中國白褲瑤之鄉”。白褲瑤是瑤族中的一個特殊支系，創造了燦爛的民族文化，受到世人關注，其擁有獨特的風俗禮儀和文化信仰，如婚慶文化、喪葬文化、陀螺文化等特色文化。

1.婚慶文化

婚禮儀式是白褲瑤特有的民族文化、民族藝術中一個重要的組成部分，是白褲瑤民族作為“人類文明的活化石”的一個重要代表特征。白褲瑤婚禮習俗有其自身的獨特儀式規程，主要由對歌相戀、請媒“問親”、問“身價銀”、踩“親門”等十三個儀式組成。如今，安置點平房、社區式的設置使原有的親朋好友住得相對分散，對于習慣了“赤腳走天下”的白褲瑤族來說，過遠的距離導致許多婚禮步驟沒有辦法完成，很多人選擇不邀請老家的親人前來慶祝，甚至放棄了傳統的婚慶習俗，簡簡單單完成了婚禮步驟。

2.喪葬文化

搬遷前喪葬是白褲瑤族最為重視的儀式之一，是維系白褲瑤村寨、氏族的一個重要精神紐帶，象征著白褲瑤人民特有的民族觀念。只要知曉此事，人們都會自覺地前往并參加吊喪，這是已經形成的民族習慣風俗。報喪、擊鼓造勢、“開牛”祭祀、跳猴鼓舞、“沙槍”送葬等是葬禮的主要環節。現在安置點規范化的住房設計使儀式失去了舉辦地，喪葬文化正在逐步走向滅亡。

3.精神信仰

在白褲瑤村寨普遍都建有盤古廊廟。在每年農歷二月做社的時候，白褲瑤族都會由廟老頭人殺兩只雞進行小祭來祭祀盤古郎。每年農歷六月三十或七月初一則集體舉行大祭，祭祀盤古郎。除此之外，白褲瑤族每家每戶都有供奉的“香火”。搬遷后，在搬遷安置點沒有了供奉的廟宇，人們無法進行盤古郎的祭祀活動，大多數移民的“香火”仍然留在老房子，不愿搬遷至新住所。對于具有深厚信仰的白褲瑤人來說，沒有了“廟宇”與香火，他們的精神就沒有了寄托。

個案四：

訪談時間：2020年1月18日

訪談地點：南丹縣八圩瑤族鄉利坳村

訪談對象：黎爺爺，男，81歲，利坳村人

筆者：可以聊聊搬遷后您覺得哪些方面受影響嗎？

回答：政府幫我們蓋了新房我很感謝他們，但是我們這邊還有很多隆重的節日還有風俗習慣呀，每到這些節日在移民點我們都沒辦法辦呀，還是得回來。包括過幾天我的孫子結婚也是選擇在村里辦，比較熱鬧一些。我還擔心哪天要是我不在了，怎么在這邊辦后事啊。

四、走向善治——踐行少數民族易地扶貧搬遷“善治”理念

（一）構建少數民族易地扶貧搬遷的善治理念

善治，概括來說就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是國家政治與公民社會的一種新穎關系。善治將其細化為合法性、透明性、法治性、責任性、參與性、回應性、有效性、廉潔性、公正性、穩定性十個要素。基于善治理論，我們試圖對少數民族易地扶貧搬遷進行分析與思考。

少數民族貧困地區易地扶貧搬遷是合法性、有效性、法治性、責任性、廉潔性和公正性等多要素的結合。首先，少數民族貧困地區易地扶貧搬遷集中安置那些生活在資源匱乏、環境封閉、不具備基本發展條件的山區少數民族貧困村民，提高了貧困戶的生活水平，體現了合法性與有效性。其次，易地扶貧搬遷是針對貧困人口制定的政策，政府對貧困戶進行精準的識別與幫扶，并且集中力量招商引資提供就業崗位，體現了法治性與穩定性。再者，在易地搬遷的過程中，涉及上級政府部門的監督、第三方評估、群眾和媒體監管，保證易地扶貧搬遷的公開透明。

然而，易地扶貧搬遷對于少數民族地區民眾來說是一件比較復雜的問題，不光要“能住”，更要“留住”和“能富”。在南丹，我們發現搬遷后還存在生產方式難以轉變、生活方式的不適應和文化習俗難以傳承等問題，這是善治要素中參與性、責任性、穩定性、回應性的缺位。

因此，從善治理論的十要素分析，南丹白褲瑤的易地扶貧搬遷通過公共服務提升了貧困戶的生活質量，通過招商引資提供了就業崗位，受多方監督保證了易地扶貧搬遷的公開透明，使得少數民族貧困戶的生活有所改善。但是，在南丹白褲瑤易地扶貧搬遷的實踐中依然存在參與性、責任性、穩定性、回應性的缺失，因此需要強化產業扶持，促進就業增收;增強責任意識，促進政策制定多方參與性;保護與傳承民族文化，營造多元共生環境。

（二）善治視域中解決少數民族易地扶貧搬遷問題的建議

1.強化產業扶持，促進就業增收

首先，政府應該充分利用少數民族的文化優勢，因地制宜地制定扶貧政策，擴大招商引資，整合各類幫扶企業，進行少數民族地區文化產業開發。例如南丹縣政府不僅要依托“千家瑤寨·萬戶瑤鄉”旅游開發項目，以及扶貧產業園的五家電子、制衣等勞動密集型企業，為搬遷移民提供更多就業崗位，同時還需制定幫扶政策，盡量安排每戶至少一人在相關企業就業，以保證搬遷后的生計可以維持。

同時，政府應積極為少數民族貧困戶開設相關就業培訓班，按需對少數民族貧困戶進行對口培訓，增強少數民族貧困戶的就業競爭力，加強少數民族貧困戶的技能與所在地區企業、工廠的對口程度，南丹白褲瑤高中以上學歷的只占了12.3%，部分少數民族貧困戶甚至連使用普通話溝通交流都存在困難，這些方面直接影響了他們的就業競爭力，降低了他們的自主就業可能性。政府應通過加大對少數民族貧困戶的職業教育培訓力度，提升少數民族貧困戶的自身素質能力及知識水平，有助于激發少數民族貧困戶的內生動力及后續發展潛力，對徹底脫貧有極大的幫助作用。

2.增強責任意識，提高政策制定的多方參與性

首先，由于易地扶貧搬遷打破了原來刀耕火種的生產方式，在身份上面臨從農民向“市民”的轉型，因此政府可以通過重構移民社區的社會網絡關系，引導樹立主人翁的意識，從心理上幫助移民完成身份的認同。

其次，政府應當充分了解并尊重當地少數民族的生活習慣，尤其是移民的服飾文化、飲食習慣、寨居方式等，在制定相關易地扶貧搬遷政策時，應尊重少數民族移民的意見與建議，提高少數民族移民的參與性，使制定的政策能夠滿足少數民族移民需求，讓少數民族移民盡快適應搬遷地。

最后，不斷收集與反饋搬遷后少數民族移民的問題，并且聯合多方部門解決問題，提高政府部門的回應性與責任性。如在安置地為移民提供可耕種的土地，方便種植糧食和瑤服制作的原材料，同時鼓勵學習瑤裝制作手藝;在搬遷戶房屋選擇上，取消“抽簽式”分配，安排同一村落的人入住同一個片區，不破壞當地特有的“寨居文化”，避免對其他少數民族傳統文化的影響。

3.保護與傳承民族文化，營造多元共生環境

首先，由于少數民族貧困地區有其特別的少數民族文化特征，因此在易地扶貧搬遷的過程中，政府需要尊重當地的少數民族傳統文化，在搬遷及其政策實施過程中，盡量保護當地的傳統文化。

其次，在少數民族易地扶貧搬遷的過程中要注重傳承民族地區的優秀傳統文化和民俗文化，政府在搬遷地提供集體活動場所，定期舉辦集體的傳統文化活動，如“打陀螺比賽”“祭祀”活動等，滿足少數民族群眾的特殊生活需要，營造少數民族社區文化氛圍。

第三，營造多元共生環境，使少數民族積極融入當地的文化氛圍，將民族生態、特色與創新創作產品有機結合并協調發展，將文化惠民扶貧項目落到實處，激活少數民族同胞的民族傳統記憶，并有效發揮區域民族文化資源、民族特色的特殊減貧作用，用創新的方式去融合傳統的民族特色。

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責任編輯：劉健