開發性金融助力PPP模式高質量發展初探

梅建明 邵鵬程

摘 要：本文在介紹開發性金融內涵、闡述其與PPP模式的契合性的基礎上，進一步分析開發性金融對于PPP模式的理論支持作用，并基于財政部PPP項目庫現有信息提出開發性金融在支持PPP項目發展時應注意的問題。

關鍵詞：開發性金融;PPP模式;高質量發展

一、開發性金融與PPP模式的契合性

1.開發性金融內涵

按照陳元（2010）的定義：“開發性金融是指國家或國家聯合體通過建立具有準主權信用的金融機構，為特定需求方提供中長期融資，同時以建設市場和健全制度的方式，推動市場主體的發展和自身業務的發展，從而實現政府目標的一種金融形式”。

開發性金融遵循“政府入口――開發性金融孵化――市場出口”的運作機制，旨在將其融資優勢與政府部門的組織優勢相結合，首先嚴格按照國家戰略、產業規劃、區域政策等對地方推介項目進行綜合評估。其次以融資為杠桿，通過與政府合作，將政府組織優勢融入業務之中，針對項目投資方式、預期收益等特征制定不同融資機制并搭建相應制度和信用體系，實現組織增信和風險分擔機制等構建，并以市場業績為支柱保證項目償還機制能夠促進資金良性循環。以此建設市場、拓展市場，孵化、培育市場法人并提升相應企業信用，引導資本的投向，然后適時地引入商業性金融參與該市場并承接相應業務，實現項目融資從開發性金融融資向市場化融資的轉變。

2.開發性金融與PPP模式的契合性

（1）服務領域相近。開發性金融與PPP模式的服務領域均包括市政工程、交通運輸等基建領域，城鎮綜合開發領域以及教育、養老、保障房等民生領域。

（2）特征相符。PPP項目具有高投資、長周期、高風險、低收益等特征，這些特征對于商業性金融機構參與PPP形同于設置了一個較高門檻。而開發性金融以服務國家戰略為宗旨、以保本微利為經營原則、可以依托國家信用長期進入債券籌集資金的基本特征，決定了其可以為PPP項目提供大額長期且低成本的資金。

（3）業務內容能滿足PPP項目融資需求。雖然財政部、發改委以及各省市PPP文件均鼓勵通過資產證券化、REITS、融資租賃等多元融資渠道滿足PPP項目融資需求，但各類融資方式的發行條件相對較高、參與PPP經驗不足，導致實際成效尚不明顯。而開發性金融由于具備“投貸債租證”全牌照，能很好發揮其投融資優勢，滿足PPP融資的多元化需求。

（4）運行機制與PPP模式所處階段吻合。開發性金融除滿足PPP項目融資需求外，更能夠在當前PPP市場不成熟的階段，憑借其規劃先行、銀政企合作、以融資帶動市場、信用制度建設等先進理念不斷完善PPP模式。

二、開發性金融對PPP模式的支持作用

1.規劃先行理念有利于規避項目潛在風險

開發性金融在參與PPP項目投資前需要基于國家戰略、產業政策、區域發展規劃等，對項目技術、預期收益、成本變動、需求估計、地方政府財力、補貼機制等多方面進行綜合評估與規劃，有效防范項目可能出現需求不足、收益不足、政府違約等風險，更好地保證PPP項目高質量發展。同時，開發性金融與地方政府在項目合作中堅持規劃先行的理念一定程度上也可以規避地方政府短視盲目行為可能引致的長期風險。

2.提供更高效的融資服務

一方面，開發性金融能夠有效解決商業性金融參與PPP項目時由于融資期限錯配、投資額巨大帶來的財務風險。商業性金融受制于資產負債匹配的原因（曹紅輝，2016），主要提供中短期融資服務，其參與長達20到30年的PPP項目很容易造成資金期限錯配。而開發性金融由于具備準主權信用，可以發行中長期債券，為長期項目提供中長期融資服務，從而能夠有效化解這一資金期限錯配問題。

另一方面，開發性金融“投貸債租證”的全牌照優勢可以為PPP項目提供多元綜合服務。開發性金融參與PPP項目不僅承擔債權人角色或者憑借業務優勢為項目提供貸款、融資租賃、資產證券化等多種融資服務，更可以承擔PPP項目整體金融服務策劃角色，培育專業融智咨詢團隊，提供投資咨詢、投行等諸多服務。

3.發揮投資的引致效應

開發性金融對于PPP項目的投資會對社會資本產生引致效應。開發性金融機構由于政策性金融屬性可以很好把握PPP市場發展趨勢，產生一定的產業發展指向效果，向市場發出PPP加快發展的信號。潛在投資者基于開發性金融對PPP的前期投資，會積極對投資PPP項目進行成本收益分析，特別是當PPP項目進入運營期產生穩定收益后。開發性金融更加強調項目資產和收益穩定性、安全性，客觀上增強了項目信用，使項目具備一定的市場化融資能力。加之開發性金融自身較強的組織協調能力，能夠在項目具備市場資本融資能力后匯聚各類金融機構優勢為PPP項目提供全方位、多元化服務。

4.開發性金融可以增進PPP項目信用

一方面，開發性金融作為第三方主體，通過合作協議在保證地方政府履約、過濾政策風險的同時，整合各方資源參與市場和制度建設，對項目法人、治理結構等多方面進行孵化，通過組織增信的作用，保證項目高質量穩定運營。另一方面，開發性金融的介入可以有效緩解PPP市場中的信息不對稱問題。開發性金融參與PPP項目可以憑借政策性金融屬性獲得信息優勢地位，加之其成熟的長期投融資經驗，緩解市場中的信息不對稱。同時，開發性金融還可以要求項目法人信息公開透明，加大對項目的監督，保證項目穩定運營。

三、開發性金融參與PPP模式應注意的問題

1.注意政府財力是否可以支撐PPP項目支出

本文基于財政部PPP項目庫2019年底已公布融資機構的1423個項目信息，發現以國家開發銀行為主的開發性金融參與項目184個，其中可行性缺口補助和政府付費類項目分別為102個和68個，使用者付費項目僅14個。由于可行性缺口補助和政府付費類項目收益部分或全部來源于地方政府的一般公共預算，因而地方政府財力或債務水平會影響兩類項目的預期收益是否穩定，可能影響到開發性金融支持這兩類項目時能否收回本息滿足其市場業績需要。雖然財金〔2019〕10號文規定各級政府PPP項目支出責任不超過10%，超過5%不得新上政府付費項目，但由于近年來PPP項目落地率不斷提高，財力較弱的中西部地區PPP需求更大，加之各地區財政承受能力論證存在測算年限與實際支持年限不同、往往根據近五年數據平均計算等問題，因此在開發性金融支持特定PPP項目時應當關注地方政府能否支撐政府付費類和可行性缺口補助類項目。

2.未來更加注重項目的“開發性”

目前開發性金融參與開發型PPP項目較少，而開發性是PPP的核心之一（李川，2017）。中國財政科學研究院院長劉尚希認為傳統的單體PPP項目雖得到巨大發展，但存在缺乏造血、難以對沖風險的局限性。而“開發性PPP”模式則具備造血功能。它由社會資本方提供以產業開發為核心的基礎設施、公共服務設施和城市運營等一體化綜合開發服務并承擔主要投資、建設、運營責任。最大特征在于投資回報與合作區域經濟增長、新增財政收入掛鉤，類似于TIF模式。開發性PPP有助于欠發達地區實現追趕發展，解決城鎮化動能不足的問題。但是由于開發性PPP仍處于摸索階段，存在兩評一案規劃難、新增財政收入分成難確定、項目風險大等問題，開發性金融可以憑借其融資、融智、組織協調優勢積極參與此類項目，進一步推動PPP模式高質量發展。

3.進一步發揮其融智作用

雖然開發性金融具備完善PPP市場、制度及信用體系建設，但是實際中開發性金融真正參與項目融資、現金流、治理結構等多方面整體規劃，參與地區經濟社會發展規劃，主動規劃指導PPP實踐的案例還較少，更多是針對地方政府推介項目進行評估后參與，開發性金融助力PPP模式高質量發展的作用尚不明顯。因此，開發性金融未來支持PPP模式除了發揮全牌照優勢提供融資支持外，還應當將其參與PPP的關注點從參與主體的甄別轉向對項目或項目公司的整體判斷與規劃，運用其經驗優勢、組織優勢、全牌照服務優勢等，培養專業咨詢團隊積極與地方政府規劃相適應，甚至可以幫助地方政府做好PPP相關市場參與標準、項目規劃、招投標、框架設計等咨詢工作，不斷完善PPP運作機制，更好發揮其融智作用。

4.注意防范相關法律風險

雖然近年中央各部委及地方政府出臺了PPP相關法律規范文件，但是其系統性仍然不強，甚至存在政出多門的風險。同時，由于PPP項目周期長，存在換屆引致的政策不連續風險，加之地方信用體系尚不健全，政府違約約束機制還需強化。因此，開發性金融雖具備建設市場、完善制度與信用以促進PPP模式高質量發展的功效，但作為融資方，這些功效的發揮同樣應以防范相關法律風險、做好相應的監督工作為前提，需及時與地方政府有效溝通協調、監督社會資本信息披露，避免因參與主體行為不規范引起項目質量下降。

參考文獻

1.曹紅輝，沈賓.基于PPP模式的開發性金融支持與創新機制研究.中國集體經濟，2016（07）.

2.陳元.開發性金融與中國城市化發展.經濟研究，2010，45（07）.

3.李川.開發型PPP模式與開發性金融.中國產經，2017（03）.

4.中國開發性金融促進會.開發性金融與政府和社會資本合作.開發性金融研究，2015（03）.

（責任編輯：王文龍）