公共管理視角下西安常規公交發展對策研究

劉馨

【摘? 要】常規公交是城市基礎設施建設的重要環節，實現常規公交可持續發展對打通城市交通主動脈，合理分配城市資源，推動城市和諧發展發揮著重要作用。本文根據西安市常規公交發展現狀，從政府管理視角分析存在的問題，結合西安發展實際，就西安常規公交發展對策提出建議。

【關鍵詞】常規公交;公共物品;存在問題;發展對策

引言

常規公交作為城市公共交通的構成主體，承擔著城市短途客流的主要運輸任務。由于常規公交具有容量大、安全、快捷、環保的特點，運行范圍主要為地面運輸，具有承擔城市客流運力作用的同時，也是城市的流動“窗口”。城市常規公交的發展不僅能夠有效提升城市公共交通運輸能力，而且能夠更好地展現城市形象，增強城市吸引力。

1.常規公交的屬性定位

著名學者薩繆爾森認為公共物品是能使每位社會成員獲益的物品，不受個人購買意愿的影響。公共物品具有效用的不可分割性、非排他性和非競爭性，分為純公共物品和準公共物品。

常規公交需要付費購票才可乘車，具有排他性。其服務對象面向社會全體成員，且一人乘車不會影響其他人對公交車的使用。所以在一定范圍內，常規公交具有非競爭性。當等候乘坐同一輛公交車的人數過多超過了該車的承載人數，即達到并超過擁擠點時，車內無法再增加乘客，此時每增加一人上車就會影響其他乘客對該車的使用，這時就產生了競爭性。因此常規公交是一種準公共物品。

常規公交一直保持低票價惠民的原則，是一項社會服務事業，具有公益性特點，以保障市民公共出行基本需求為服務宗旨，屬于公共服務范疇。公共服務的供給主體以政府為主導，社會團體和非營利性組織等為補充。作為公共服務的重要組成部分，常規公交發展和其服務能力的提高需要發揮政府作用，統籌協調各職能部門解決常規公交發展問題，保障常規公交發展的可持續性。

2.西安市公交發展現狀

近年來，常規公交和軌道交通網絡不斷完善，含有多元化公共交通方式的公共交通體系基本形成。截至2018年底，西安市公共交通總客運量為24.66億人次，其中，公共汽（電）車客運量為13.59億人次，占比55.1%;軌道交通客運量為7.46億人次，占比30.3%。常規公交仍是市民主要的公共交通出行方式。

2012年被確定為首批國家“公交都市”試點城市以來，西安市加快低碳交通運輸體系建設，推廣清潔能源車輛的應用。從2013年起，新購車輛均為新能源及天然氣公交車輛，截止2018年底共有公交車9417輛，其中純電動4026輛。同時西安市加大公交專用道建設力度，2018年公交專用道設置率從2012年的18.91%提高到30.73%。

2019年西安市統計局對全市1003名城鎮居民進行隨機電話訪問的統計報告顯示，面對多樣化的交通出行方式，“公交或通勤”方式為市民出行首選，占比58.6%，便捷性和綠色環保是市民在選擇交通方式時考慮的主要因素，占比分別為69.5%和63.5%。

由此可見，新能源公交車的推廣和公交運行效率的提高有助于增強公交出行吸引力，促進公交可持續發展。

3.西安常規公交發展存在的問題

作為一項系統性的公共服務事業，常規公交發展涉及車輛供給，運營服務，基礎設施建設，運營資金保障，公交行業管理等方面，需要全方位協調推進。近年來，在構建國家公交都市的戰略環境下，西安常規公交的車輛供給能力、運營服務水平顯著提升，但仍存在運營資金壓力大、公交設施配給不足等問題。

3.1常規公交發展資金壓力大

常規公交因其公益性的特點，長期保持低票價。西安市自2007年至今一直實行成人持長安通卡乘車五折優惠，學生持學生公交卡乘車三折優惠，同時對持老年乘車IC卡、愛心卡及傷殘證乘車人群實行免票政策。公交票價收入并未能給公交運營企業帶來盈利，且隨著物價持續上漲，公交運營成本持續增加。和國內其他城市一樣，西安常規公交的運營資金主要來源于政府財政補貼。

推廣新能源公交車的應用，加大新車投放是當前西安常規公交發展的主要方向。完全依靠政府財政補貼解決車輛購置、維保資金問題遠遠不足。且2019年發布的《關于進一步完善新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知》和《關于支持新能源公交車推廣應用的通知》中，明確了新能源汽車政策補貼退出制度的具體安排，對新能源公交車繼續執行免征車輛購置稅、車船稅政策。從2020年開始，采取“以獎代補”方式重點支持新能源公交車運營。公交的可持續發展首先要保障其基礎要素公交車輛的供給，單從新能源公交車輛的購置方面，常規公交發展已然面臨較大的資金壓力。

3.2常規公交發展設施配給不足

常規公交設施的供給是公交全面發展的基礎性保障。新能源公交車購置數量的增加，對具備停放、充電等功能的公交場站需求也同步增加。2018年全市公共汽電車進場率為72.87%，現有場站不能完全滿足所有公交車輛停放需求，公交馬路停車現象依舊存在。目前共有新能源加氣站51處，充電站62處，充電樁1441臺。加之新能源純電動公交車續航里程普遍不長、充電時間長，現有具備新能源純電動公交車充電功能的場站及設施制約著公交車的周轉率。

公交站牌及配套設施區域性差異明顯。目前西安市內常規公交站牌以燈箱式站牌為主，部分臨時站點為鐵皮式站牌。各區級政府和開發區管委會在屬地范圍內為統一提升轄區設施風貌，開展區域特色建設。在部分轄區的公交候車站點，除了公交公司設立的燈箱式站牌外增加了轄區政府部門設立的特色站牌，提高了站牌的可視性。但由于兩家站牌設置單位未事先統一線路信息，導致兩種站牌出現信息不一致的情況，對市民乘車產生誤導，引發市民不滿。

近幾年市政府大力推進公交專用道建設，在一定程度上對暢通我市公共交通出行起到了積極的作用。但受城市道路資源限制，目前公交專用道存在被社會車輛占用，部分公交專用道設置時斷時續的問題，且在交叉路口與社會車輛混行，公交專用道的使用不能連貫、專用，影響公交車的通行速度。

4.西安常規公交發展對策及建議

常規公交的發展要以運行資金為保障，公交設施為支撐。基于常規公交發展中存在的上述問題，僅依靠公交運營企業已無力解決，需要發揮政府管理職能從政府管理視角出發，著眼于常規公交發展存在的問題尋找解決辦法。

4.1強化常規公交補貼措施

新能源純電動公交車的購置及維修保養所需資金增加了公交運營管理成本，加大了政府對常規公交的財政補貼壓力。而常規公交發展只是眾多城市基礎設施建設項目的一個組成部分，政府財政補貼是有限的。要從資金方面保障常規公交可持續發展需要拓展資金來源渠道，減輕政府財政補貼負擔，緩解公交企業運營資金壓力。

可以參考法國經驗，通過征收適當比例公共交通專項稅的方式增加公交運營資金來源。法國向人口數量超過1萬人的行政區內所有組織和員工達9人以上的企業征收交通稅，同時規定繳稅員工可以享受交通補貼或免費乘坐公共交通工具，作為納稅的回報。稅收是公共收入的主要形式。稅收的主體是政府，具有強制性、無償性和固定性的特征。因此，可以設立公交專項基金并將所征收的稅費納入公交專項基金，由公交行業管理部門劃撥給公交企業并規定資金用途，作為保障公交運營資金的一項穩定來源。同時可以結合本市居民收入水平，由公交行業管理部門制定繳納公共交通專項稅的公交出行優惠政策，如定期給予適當補貼等，適當的優惠或補貼政策有助于提高市民納稅積極性，讓更多人選擇公交出行。

4.2完善常規公交設施建設

迎合新能源純電動公交車的大量投放，完善公交配套設施建設，筑牢公交發展基礎至關重要。加大常規公交基礎設施建設力度的同時，要考慮城市資源的有限性，借鑒香港等地應用公共交通引導城市發展（TOD）理念經驗，著眼布局規劃，注重公交場站功能綜合開發。可適當引入PPP模式，建設覆蓋車輛停放、調配、充電等多功能于一體的常規公交綜合場站。在空間嚴重不足的公交場站分布區域，根據常規公交發展實際需求，重點開發場站部分功能，如充電樁嚴重不足區域，由于場區面積有限，主要建設充電設施，首先保證公交正常營運。對于開發的新區，土地資源相對充足，可結合公共交通引導城市發展（TOD）理念通過合理規劃，建設集公交換乘、停放、周轉和商業辦公于一體的公交樞紐，為市民日常生活和出行帶來便利的同時，拉動公交發展經濟活力。

4.3優化常規公交行業管理

充分發揮服務型政府統籌協調管理職能，實行城市公共交通一體化管理。完善公交行業管理，統一公交設施配給標準。隨著城市治理開始實行屬地管理，各區級政府及開發區管委會開展轄區基礎設施建設，提升轄區風貌。因此統籌協調常規公交行業管理，在城市開展精細化管理的同時，加強政府職能部門之間的協調溝通，實現信息互通，實行公交設施規范化，完善公交基礎設施建設，推動常規公交整體發展。

同時強化常規公交路權保障，運用信息技術手段如電子監控設備抓拍等方式，加強對公交專用道內違法行為的監管，保障公交專用道功能的發揮。公交專用道建設速度加快和覆蓋范圍擴大的同時，配合公交路權保障，有效提升公交通行效率，節省市民出行時間。

5.總結

綜上所述，大力發展常規公交是推廣低碳出行，建設綠色交通體系的重要保障。常規公交的可持續發展能夠增強常規公交出行吸引力，促進城市資源的合理配置，構建便捷、舒適、環保的城市公共交通體系，實現城市公共交通與城市經濟建設和諧發展。

參考文獻

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