加強黨對內部審計工作領導的路徑研究

王海兵 趙李麗 張元婧 代萬捷

【摘 要】 新時代，內部審計肩負新的歷史使命。中央審計委員會的成立提高了黨對審計工作的領導力度，指明了審計工作對加強黨和國家監督體系的現實意義。作為組織治理的第三道風險防線，內部審計將在黨的領導下發揮更重要的作用。文章回顧了國內外內部審計工作領導體制的差異、我國內部審計組織機構設置模式以及黨領導內部審計工作的制度基礎，指出了新時代中國特色社會主義審計管理體制改革背景下，加強黨對內部審計領導的現實需求和重要意義，并從思想先導、行政領導、制度引導、業務督導、人才向導五個方面提出了加強黨對內部審計工作領導的實施路徑，提高內部審計工作的政治站位，增強其權威性和獨立性。本研究有助于加快構建“中央審計委員會—國家審計—內部審計”的大審計格局，整合不同類型審計資源，提升審計監督合力。

【關鍵詞】 黨的領導; 中央審計委員會; 審計管理體制; 內部審計; 實現路徑

【中圖分類號】 F239? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）20-0009-06

一、問題的提出

黨的十八大以來，國家對審計工作予以高度關注并出臺多項重要文件，指出國有企業單位等應認真完善企業內部審計制度以防止國有資產流失，同時還應開展領導經濟責任審計確保管理人員清正廉潔。《深化黨和國家機構改革方案》的頒布意味著建立高效統一的審計管理體制，組建中央審計委員會具有時代意義。2018年3月，《審計署關于內部審計工作的規定》（“審計署11號令”）實施，對黨的領導與內部審計的開展提出了新要求，使內部審計的權威性和獨立性進一步增強。2019年10月，黨的十九屆四中全會指出，必須堅持和完善黨的領導體制，把黨的領導融入到國家治理之中，推動國家治理水平有效提升。此外，全會還強調必須進一步完善由黨領導、各審計機構助力的兼具權威性與協同性的國家監督體系。內部審計是國家審計的基石，也是企事業單位內部控制機制的重要部分，它對監督評價各單位經營狀況、防控既存風險、實現價值增值均有重要意義。目前，我國的內部審計在“獨立性”和“全面性”上還較為薄弱，加強黨對內部審計的領導一方面能彌補內部審計在發展中的既存缺陷，提高內部審計效率;另一方面，在中央審計體制改革背景下，內部審計也能反哺國家治理，強化公司治理與國家治理的融合。因此，探討黨與內部審計的相互關系、回溯黨領導內部審計的制度基礎、構建黨對內部審計的領導路徑對推動內部審計發展和審計體制改革均具有一定的現實意義。

二、文獻回顧

內部審計對企業的風險控制、價值創造，對國家的資產保值增值、反腐倡廉等都具有重要意義。目前，我國積極推動審計管理體制改革，而黨對內部審計工作領導的路徑研究既是中央審計委員會成立背景下對內部審計發展方向的探討，也有助于提高內部審計工作的權威高效性、國家工作的廉政清潔性，最終實現推動社會經濟持續健康發展的目標。

（一）內部審計工作領導體制的國內外比較研究

西方內部審計經歷了從傳統的內部審計到現代內部審計轉變的悠久歷史。然而我國的內部審計是在吸收借鑒西方內部審計經驗的基礎上進行的本國化發展。西方國家內部審計發展的理論研究更豐富、實踐更充分、制度也更加健全，我國應該在全面分析的基礎上去粗取精，結合我國特色探索符合國情的內部審計體制。一方面，在內部審計機構設置上，一些國家的內部審計機構隸屬層級較高。其中英國主要是通過獨立的審計機構與審計委員會相結合;德國企業則是董事會與其相聯系;美國內部審計則是英國和德國相結合的產物，內部審計工作向審計委員會和首席財務官負責;日本內部審計工作則是通過監察機構來執行;然而，在中央審計委員會成立以后，我國內部審計機構為了突顯黨的領導作用以及加強其權威性，其工作都在黨組織和高層管理者的領導下進行。另一方面，在內部審計組織設計層面，英美等國主要實行審計委員會制度，旨在通過多人參與實現內部審計工作的公平、公正、獨立;德日等國家主要推行總審計師制度，使得內部審計工作的獨立性受到一定的影響;不同于西方，我國設立總審計師制度，它將與最高黨組織領導相互協調配合，強調總審計師的獨立性并通過“雙重領導”保障審計質量，形成中國特色內部審計組織設置[1]。

（二）我國內部審計組織機構設置研究

內部審計組織機構的設置方式對內部審計工作質量有著重要影響。內部審計組織機構設立需要對內部審計工作的獨立、權威、高效等方面進行全面考慮。除此之外，內部審計的權力更大，有更多的自由裁量權，才能對被審計單位起到震懾作用[2]。由于我國內部審計的產生和發展以及完善度都不及西方國家，因此，我國內部審計組織機構模式體現出了各國內部審計組織機構設置的影子。目前，我國內部審計組織機構模式主要有隸屬于財會部門、總經理、監事會、董事會以及經營管理系統這五種模式。其中，第一種內部審計機構一般進行一些日常性的工作，其獨立性難以得到保障;第二種模式，存在著難以對管理層實施內部審計的問題，其權威性被大打折扣[3];雖然第三種模式有效解決了第二種模式的不足，但是該模式對于組織經營決策方面的貢獻則略顯不足;在隸屬于董事會的模式下，內部審計機構的審計范圍不僅包括業務經營領域，還涉及管理領域;在第五種模式中，內部審計工作的報告、組織等都是雙重和雙向的，極大地增強了內部審計工作對組織經濟效益、監督管理等方面的作用。新時代下，我國內部審計由最高管理層黨組織或主要負責人直接領導，落實雙層領導，高度保障其權威性。

（三）新時代下我國內部審計發展的現狀研究

中央審計委員會第一次會議對內部審計進行了明確說明，要求結合國家審計、注冊會計師審計等各方審計力量，強化黨對內部審計的指導并共建“大審計時代”[4]。新時代賦予內部審計新職責，內部審計應當從其領導機制、審計技術、責任承擔等方面貫徹中央審計委員會的精神，實現轉型發展，確立黨在內部審計中的領導地位，增強內部審計的獨立性[5]，同時也需要超越“賬房先生”的角色，逐步參與組織的經營與決策過程，提供有效、具有可行性的審計服務，結合組織實際改善其經營情況，體現內部審計的內在價值[6]。此外，內部審計機構應當借助信息技術實現審計全覆蓋、培養高素質審計人才以及利用審計監督合力等多個方面貫徹中央審計委員會精神，從審計人員政治站位、非現場聯網審計、大數據區塊鏈應用審計等方面著手向新時代內部審計的發展方向轉型[7]。目前，我國內部審計還存在管理層重視不足、問責弱、整改差的情況，而加強黨對內部審計工作的領導，既能加大黨委對審計情況的問責力度，也能以下級單位黨委為主體，落實對審計結果的整改及運用[8]。

（四）研究述評

現有研究較為全面且詳盡地比較了國內外內部審計在機構設置、組織設計上的差異，分析了我國內部審計組織機構模式的主要特征并結合審計管理體制改革的背景分析了新時代下內部審計體現的新特征、新方向、新路徑。但這些研究多是依據西方國家內部審計制度經驗來完善我國的內部審計制度，且研究時間較早，沒有及時反映中央審計委員會的精神，將黨的領導與內部審計的發展聯系起來進行研究。因此，本文在已有的研究基礎上，從黨對內部審計工作領導的制度基礎、現實意義以及路徑研究三方面展開探析，從思想先導、行政領導、制度引導、業務督導以及人才向導五個方面提出具體實施路徑。

三、黨對內部審計工作領導的制度基礎

黨領導內部審計，是指在內部審計中以黨的領導為核心，從黨和國家的戰略高度對內部審計進行指導和監督，讓企事業單位的發展目標與國家政策緊密聯系，讓內部審計直接受單位黨組織領導，從而提高單位解決問題的能力，保障單位目標的順利實現。黨領導內部審計既是新時代下中國內部審計制度革新的重要表現，也預示著內部審計將承載更大的歷史使命。自1921年中國共產黨成立以來，對審計工作的重視程度逐步提高，為新時代下黨對內部審計的領導提供了制度基礎。1923年成立的安源路礦工人俱樂部經濟委員會審查部，是中國共產黨成立后最早領導設立的審計監督機構。1927年，黨的第五次全國代表大會首次設立中央審計委員職位。1934年，建黨后的第一部審計法規《中華蘇維埃共和國中央政府執行委員會審計條例》[9]頒布，它首次設立中央審計委員會（后稱“國家審計委員會”）且直接由中央執行委員會領導，增強了審計機構權威性[10]。1982年，修訂后的《中華人民共和國憲法》新增了審計監督職責。1994年正式頒布《中華人民共和國審計法》，通過法律確立了內部審計制度。1997年《中華人民共和國審計法實施條例》實施。2014年，黨的十八屆四中全會提出“八大監督體系”，“審計監督”首次獨立于“行政監督”。2018年，“審計署第11號令”等文件為內部審計提供了更有力的制度保障和更高的要求。隨著黨和國家機構改革的推進，黨提出重新組建中央審計委員會，并于2018年5月召開了中央審計委員會第一次會議。2018年9月，國家審計署成立“內部審計指導監督司”，拓展了對內部審計的監督范圍，完善了黨對內部審計工作監督的體系。

四、加強黨對內部審計工作領導的現實意義

中央審計委員會的組建昭示著我國的審計機關將作為組成部分之一共同構建黨和國家的監督體系。加強黨對內部審計工作的領導能推動國民經濟平穩向前發展，促進國家治理能力現代化，同時推進反腐工作并保障內部審計質量。

（一）促進國民經濟高質量發展

內部審計機構是國家審計職能的延伸并和我國的經濟背景密切關聯，因此加強黨對內部審計工作的領導是實現國民經濟高質量發展的現實需求。一方面，內部審計必須履行對各企事業單位的經濟活動監督職能，通過發現和改善企業可能存在的風險和缺陷，完善企業治理水平，實現經營目標。鑒于各企業的經濟發展是國民經濟的基礎，因此通過黨對內部審計工作的領導，能更有力地保證各單位的利益，維護國家經濟安全，為國民經濟發展奠定基礎。另一方面，我國內部審計工作的開展以國有經濟占主導為背景，在黨的領導下內部審計能更有側重地關注經濟發展中的國有資產和環境保護等重要內容，例如通過實施自然資源資產管理審計和生態環境保護責任履行審計，鼓勵綠色經濟的發展，調整經濟結構。同時，對各單位涉外經濟活動的審計能保障國家利益，實現經濟穩定增長。而隨著內部審計的轉型發展，其將進一步發揮監督的基礎性作用，從“去產能”“降成本”等多個方面推動我國的供給側結構性改革，轉變經濟發展方式，在整體上提高國民經濟發展的可持續水平以及對經濟新常態的適應能力。

（二）提升國家現代化治理能力

我國全面深化改革工作要求推進國家治理體系和治理能力現代化。而黨對內部審計工作的領導能通過對經濟活動的監督進一步提高國家治理能力并改善民生。其一，以黨為核心，發揮內部審計對重要經濟活動實施情況的監督評價作用，加強對資源開發與交易、重大投資項目以及民生政策落實情況等重要內容的內部審計，能監督權力運行，推動廉潔政府的建立;其二，內部審計作為一種專門監督，是建設法治政府的有力保障，內部審計能在工作中及時為紀檢監察機關、司法機關客觀直接地提供涉及重大違紀違法問題的相關線索，通過法律制裁企事業單位的非法行為來有效保障社會公平公正，推動法治政府的建立;其三，內部審計具有服務發展的本質特征且黨在對內部審計工作的領導中賦予了內部審計建議的職能，因此內部審計能成為黨和國家實施重大政策過程中的參與者，在提出建議的同時促進單位業務轉型和體制改革創新，服務國家發展戰略;其四，黨的領導能鼓勵內部審計聚焦對教育醫療、交通運輸等公共服務領域的重點民生資金的審計情況，推動各單位對惠民政策的貫徹落實，有助于及時發現問題并改善民生環境。

（三）推進黨的反腐倡廉建設

加強黨對內部審計的領導能進一步規范權力，推進反腐倡廉建設。黨的十九屆四中全會指出了黨在國家監督體系中的重要領導作用，鼓勵審計、監察、巡視等多方力量在配合中充分發揮監督作用，使各類監督圍繞黨內監督實現有機協調。鑒于黨內監督是第一位的，且執政黨的政治權力可以維護經濟利益并提升經濟權力，因此，加強黨對內部審計工作的領導將更有利于發揮內部審計對經濟活動的監督和反舞弊職能，使內部審計監督與黨內監督能更好地相輔相成。目前內部審計新增職責中包括對國家重大政策等落實情況的審計[11]，這使內部審計和黨政工作的密切性增強。內部審計在各企事業單位中通過內部控制審計、經濟責任審計等實現對重點領域和重點內容的有效監督，充分發揮其“自我監督”的優勢，提高黨的自我凈化能力。其中，強化對領導、負責人等的經濟責任審計，從經濟決策、政策執行、權力運行等多個方面對黨組織主要負責人和關鍵崗位領導干部進行約束，防止公共權力的濫用，將其經濟責任審計結果與黨員工作考察和廉政建設相結合，更有力地保障黨的純潔性和黨員干部的廉潔性。此外，內部審計作為國家監察工作中的重要部分，還可以借鑒其相關制度，在打擊腐敗犯罪、維護黨風黨紀中發揮重要作用[12]。

（四）保障內部審計獨立性及工作質量

首先，在內部審計工作中引入黨的領導作為其開展工作的強大支撐，確保內部審計機構和人員的地位得以提高。如今，相關法律法規明確指出內部審計工作的開展要有黨和主要負責人的帶頭。通過統籌領導降低內部審計的隸屬性，減少影響內部審計獨立性的限制因素，讓單位最高層能及時收到重大問題的反饋并及時決策、整改和執行。同時，國有企業建立的總審計師制度既能提高總審計師的隸屬層次，也能讓內部審計工作在總審計師和黨組織的直接、雙向溝通中更具權威性。其次，黨對內部審計工作的領導能及時了解內部審計的工作情況，促進審計結果的整改及運用。目前，國家審計機關的年度考核內容包括其對內部審計工作的監督指導情況，同時各單位黨組織等也必須定期聽取內部審計工作匯報，明確亟待解決的重難點問題。這都將極大提高內部審計的地位，有利于督促各單位組織及負責人重視并積極解決內部審計在工作中存在的問題。此外，在考察評價干部時，將參照并考慮內部審計實施及整改情況，整改結果還需向內部審計機構進行反饋，故以往存在的“重實施，輕整改”的傾向將能得到有力扭轉，內部審計結果的整改及運用效果也會得到有效提升。

五、加強黨對內部審計工作領導的路徑研究

內部審計實際工作的開展由宏觀到微觀，可以具體分為決策層、制度層和執行層三個層面，它能從思想先導、行政領導、制度引導、業務督導、人才向導五個方面，構建以黨的領導為核心，以內部審計為主線的“五位一體”的工作路徑（圖1）。這五個方面相輔相成，從過程到結果共同推進著黨中央領導下內部審計的發展。

（一）決策層

決策層從思想先導和行政領導兩條路徑出發，是保障內部審計在黨的領導下能順利實施的前提，也是各企事業單位有效完成對內部審計工作決策部署的有力支持。

1.思想先導，內部審計工作要堅持正確的政治方向

內部審計要以習近平新時代中國特色社會主義思想為核心[13]。黨的十九屆四中全會指出，依靠群眾在實現國家治理能力現代化上具有優越性，因此在內部審計工作中推動理念創新，貫徹“以人為本”的審計理念勢在必行。內部審計在黨的領導下應以群眾路線為指導，其一要為民，圍繞社會公眾關注的熱點問題實施內部審計;其二要務實，將內部審計工作落到實處，讓其成為完善組織治理和國家治理的助推器;其三要求真，運用恰當的內部審計方法發現企業存在的問題，積極與管理層和治理層溝通整改現有不足。以人為本的審計理念不僅強調審計工作要為民求真且務實，更要求內部審計機構在開展內部審計時要有“溫度”。一方面，在新形勢下，要重視社會責任內部審計，隨著人們環境意識和維權意識的強化，企業須承擔更多社會責任以減少不履行社會責任所帶來的負外部性，而內部審計能督促企業主動承擔相應社會責任，樹立良好企業形象實現長遠發展;另一方面，“以人為本”審計理念的貫徹落實要求重視對內部審計人員的培養，在步入經濟調整期的當下，從頂層設計上提升全民內部審計意識，使內部審計工作落于實地。

2.行政領導，把分散的內部審計統一納入行政管轄范疇

為了進一步提高黨對內部審計工作的領導力，在內部審計工作中應強化黨的行政領導作用，充分發揮黨在內部審計中把方向、謀大局的決策能力。首先，通過中國共產黨中央審計委員會實現對審計工作的宏觀統籌，設立“內部審計指導監督司”，對內部審計工作進行體系化指導。其次，嘗試成立由黨組織牽頭的內部審計工作議事小組，對內部審計工作進行宏觀長遠的考慮并指導。黨組織或主要負責人對內部審計的實施以及人員安排有直接領導權和決策權。其中，黨委或單位中黨的基層組織應對內部審計工作中出現的重大問題進行討論和決策，加強對內部審計工作總體層面、具體層面以及特殊事項的全過程重要環節的管理。最后，鑒于黨的十九屆四中全會表明應完善黨和國家機構職能體系，加強黨對監察機關、審判機關、檢察機關、企事業單位等的領導力度，因此在內部審計開展過程中，黨委、紀律檢查委員會和監察委員會應建立監審聯動機制，增強各方合力，強化問責效果。

（二）制度層

決策層和執行層的中介是制度層，它可以通過體系建立和標準規范，既落實決策部署中提出的“干什么”，也進一步回答執行中須解決的“怎么干”，對落實內部審計工作內容，明確內部審計工作標準具有指導意義。

制度引導，建立健全內部審計工作的規范體系。黨的十九屆四中全會表明共產黨領導是我國最大的制度優勢。以黨的領導為核心，緊密結合單位實際情況，努力創新制度，嚴格遵守制度，切實執行制度對規范行為、治理風險具有積極作用。在內部審計活動中，為了健全黨全過程全方位的領導制度，將黨的領導落實到對企業或單位管理的各方面及各環節，完善優化內部審計制度。內部審計制度包括法律規定、行業準則以及具體應用指南等。內部審計制度創設則包括所有者、管理層以及政府三者創設的協同[14]。雖然通常所有者創設優于管理層創設，管理層創設優于政府強制創設，但是當所有者和管理者出現分歧或者不作為時，就需要政府強制創設制度。黨對內部審計的領導是對權力進行監督與制約的需要，因此新時代背景下從頂層設計嵌入審計監督制度是大勢所趨。深化內部審計制度改革，加強黨對內部審計工作的領導，首先體現在政治上，內部審計工作的重心要圍繞黨的工作開展，結合黨的方針政策開展審計工作，并讓內部審計結果促進黨的自我優化;其次是體現在制度上，隨著審計新時代的到來，黨要結合外部環境的變化，充分考慮單位的實際情況，制定適用性強的內部審計制度，積極推動所有者和管理層自覺完善內部審計制度，使內部審計工作的開展具有規范性和合法性;最后體現在理念上，加強思想教育，提高全民內部審計意識，突出恪盡職守、誠信公正的職業道德要求，讓內部審計工作共享黨領導下的制度自信的成果。

（三）執行層

執行層包括業務督導和人才向導這兩條路徑，其中業務督導側重提升審計工作的效率與質量，產生直接作用;人才向導聚焦人才儲備的數量和質量，具有間接卻深遠的影響。它們通過業務與人才的融合，共同為黨領導下的內部審計工作的扎實落地提供有利條件。

1.業務督導，加強國家審計機關對內部審計工作的監督和指導

首先，應加強黨對內部審計中工作機制的監督指導。事前，建立總審計師制度，發揮各級內部審計協會等內部審計自律組織的作用，科學制定內部審計計劃，提高對業務統籌規劃的能力;事中，建立各單位內部審計與各方監督力量的協作聯動機制，提高業務效率;事后，建立內部審計問題長效整改及報告機制，提升內部審計業務質量。

其次，應加強黨對內部審計工作中重點內容的指導，重視業務延伸，擴展內部審計覆蓋的寬度與深度。一方面，應結合時代背景，關注重大政策落實和重要資金使用等重點內容以及環境保護、民生保障及其他資金密集的重點領域的業務指導，增強內部審計工作的針對性。另一方面，應在黨的領導中適當延伸內部審計工作的寬度與深度。寬度上，在現有的財務收支審計等內容的基礎上，將內部審計延伸到社會責任、環境資源保護等領域;深度上，結合我國內部審計從抽樣、制度基礎向風險導向、戰略導向和信息化審計過渡的歷程[15]。隨著資源供需矛盾的日益突出，生態文明已在戰略發展中具有重要地位，企業也面臨著主動承擔社會責任、推動經濟長期平穩發展的時代要求。目前，黨中央已做出重要部署，將生態文明建設工作作為重點之一。在此背景下，各內部審計部門應當積極開展社會責任與環境資源保護等領域的內部審計，并將內部審計戰略化和信息化作為重要抓手，助推企業承擔社會責任，完善公司治理。

最后，應加強黨對內部審計人員的工作指導。一方面，單位黨組織可以搭建業務交流平臺，針對工作中出現的業務重難點問題，鼓勵內部審計人員進行定期總結、經驗交流。同時也可以邀請專家為各單位內部審計人員提供講座培訓等學習機會，營造健康良性的工作氛圍。另一方面，應加強黨對審計方式創新的推動。譬如，黨組織或主要負責人可以積極推廣審計信息化、大數據和人工智能審計等先進審計技術方法，促進信息共享，實現上下聯動和內外聯動，提高內部審計業務處理效率，保障內部審計質量。

2.人才向導，著力打造適應信息化智能化環境下的內部審計人才隊伍

遵循黨管人才的原則，重點培養在信息化時代下適應速度快、學習能力強、實踐經驗豐富的內部審計人才。審計領域的不斷拓展要求內部審計機構在對專業進行考量時更關注對多學科、高智能的要求，這既有利于保障內部審計的服務質量，也是培養能順應時代變化與行業發展的內部審計人才的現實需要。黨中央應該從頂層設計上重視對內部審計人員的培養，通過組織開展研討等活動為內部審計人員營造良好的學習氛圍，并鼓勵技術型人才加入內部審計組織，拓展內部審計人才來源渠道，打破內部審計人才隊伍單一的專業構成形式，讓更多有理工科背景或掌握管理知識、計算機技術等專業技能人員加入其中。在新技術背景下，內部審計還應該與人工智能、區塊鏈、云計算、大數據等相結合，增強審計人才隊伍的綜合實力。積極引導內部審計人員培養職業精神，堅實職業信念，注重內部審計溝通能力培養，進一步提高審計質量。此外，為了讓內部審計人員在開展審計工作時不用受過多限制性因素的影響，更合理高效地做出客觀、公正的評價，應建立健全總審計師制度下的內部審計人才分級管理體系，保障內部審計機構設置、人員配備和經費撥付，提高內部審計機構和人員的地位和權力，從而提高內部審計工作的獨立性和權威性。

六、研究結論與展望

新時代，內部審計肩負新的歷史使命。加強黨對內部審計工作的領導，既是貫徹落實中央審計委員會精神，也是審計制度改革的重要舉措。本文在對內部審計發展歷程、領導體制以及新時代我國內部審計發展現狀的歸納分析基礎上，結合黨的十八大以來頒布的與內部審計工作有關的政策、文件等，從思想先導、行政領導、制度引導、業務督導和人才向導五個方面構建了黨對內部審計工作的具體領導路徑，以期提高內部審計的權威性和獨立性，助力反腐倡廉和國家治理，為維護國家政治經濟環境安全和社會和諧穩定做出貢獻。加快構建“中央審計委員會-國家審計-內部審計”的大審計格局，整合不同類型審計資源，提升審計監督合力。

隨著新時代中國特色社會主義審計治理體制的革新，統籌發揮黨在審計工作中的監督作用，提高內部審計權威性及整合內部審計資源將愈發重要。在未來的研究中，還可以從更細致的層面進一步探索黨對內部審計的領導模式及其實施路徑，加強黨在內部審計工作中領導的地位，并更清晰界定黨與內部審計之間的關系和界限，防止領導濫用權力影響內部審計工作以及削弱內部審計監督職能的情形發生。此外，還可以將新時代的各種信息技術納入黨對內部審計工作的領導模式構建中，加強技術引導，提升內部審計效率，推動黨與內部審計工作的協同共生，讓內部審計在黨的領導下參與防控重大風險，促進國家治理能力現代化。

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