構筑五水統籌治理體系推動黃河口大保護與高質量發展

王建華 陳步科 胡鵬

摘 要：黃河三角洲是國際重要濕地，東營市是全球首批國際濕地城市，黃河口的保護與發展是黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略的重要一環。針對黃河三角洲成陸時間短、生態系統脆弱、供用水結構失衡、水污染海陸統籌治理難度大等問題，遵循“重在保護，要在治理”的治黃思想和新時期系統治水精神，吸收借鑒先進地區治水經驗，提出了黃河三角洲水資源、水環境、水生態、水災害、水文化五水統籌治理模式。通過構筑適應高質量發展的水資源配置體系、海-河-陸三位一體的水環境治理體系、城濕相融人鳥共生的水生態保護體系、安全自然現代化的水災害防治體系、彰顯大河生態文明的水文化弘揚體系，實現建設“幸福黃河口”、將黃河三角洲打造成中國向世界展示大河文明和河口文化的重要窗口和標志區的目標。

關鍵詞：五水統籌治理;生態保護;高質量發展;黃河三角洲;東營市

中圖分類號：TV213.4;TV882.1 文獻標志碼：A

doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2020.09.004

Abstract：The Yellow River Delta is an international important wetland and Dongying City is one of the first international wetland cities in the world. The protection and development of the Yellow River Delta is an important part of national strategy for ecological conservation and high-quality development of the Yellow River Basin. In view of the issues in the Yellow River Delta， such as the short time of land formation， fragile ecosystems， unbalanced water supply structure and difficulty in integrated control of water pollution on the land and sea， following the Yellow River management strategy of “protection is the focus， control is the key” and the spirit of systematic water management in the new period and absorbing the experience of water control in advanced areas， a five-water integrated control model of water resources， water environment， water ecology， water disaster and water culture in the Yellow River Delta has been put forward. By constructing a water resources allocation system adapted to high-quality development， a water environment control system integrating sea， river and land， a water ecological protection system in which urban and wetlands coexist with human and birds， a water disaster prevention system that achieves safe， natural and modernization and a water culture promotion system that highlights the ecological civilization of the Yellow River， the goal of building “Happiness Yellow River Estuary” will be achieved and the Yellow River Delta will become an important window and landmark area for China to display the great river civilization and the estuary culture to the world.

Key words： five-water integrated control; ecological conservation; high-quality development; Yellow River Delta; Dongying City

2019年9月18日，習近平總書記在河南省鄭州市主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，指出黃河三角洲“是我國暖溫帶最完整的濕地生態系統，要做好保護工作，促進河流生態系統健康，提高生物多樣性”。近代黃河三角洲泛指1855年黃河銅瓦廂決口奪大清河復流渤海后形成的，以墾利寧海為頂點，北起套爾河口、南至支脈溝口的扇形地帶，面積約5 400 km2，其中5 200 km2在東營市境內[1-2]。

黃河三角洲成陸時間僅百余年，草甸過程短、土質結構疏松，生態系統具有極高脆弱性和不穩定性。近年來黃河入海水沙持續減少造成海岸侵蝕嚴重，河口生境受到威脅，濕地生態需水得不到有效保障，黃河三角洲正面臨整體性生態退化的風險。東營市作為黃河三角洲中心城市，面臨著水資源相對短缺、對引黃水過度依賴、水環境質量總體不高、水災害防治存在短板、全民節水護水意識不強等問題。為了全面貫徹落實黃河流域生態保護和高質量發展戰略，系統性地解決全市涉水問題，東營市秉承“節水優先，空間均衡，系統治理，兩手發力”的新時期治水方針，遵循“重在保護，要在治理”的治黃思想以及習總書記“運用系統思維，統籌做好水災害防治、水資源節約、水生態保護修復、水環境治理”的講話精神，吸收借鑒先進地區治水經驗，在全國率先提出水資源、水環境、水生態、水災害、水文化五水統籌綜合治理模式，力圖使東營市成為黃河流域生態保護和高質量發展的先行示范區，將黃河三角洲打造成中國向世界展示大河文明和河口文化的重要窗口和標志區。

1 黃河口生態保護和高質量發展面臨的問題

（1）經濟社會用水水源整體充足，但供用結構問題突出。東營市具有引黃、引江、上游來水、本地地表水、地下水、再生水、海水淡化等多種水源，近期（2025年）可供水量為15.5億m3，遠期（2035年）為16.9億m3，相比現狀12.0億m3的社會經濟用水總量，水源整體充足，但供用結構問題突出。①農業高效節水灌溉尚有較大發展潛力，農業用水占全市用水總量的59.3%，全市高效節水灌溉和水肥一體化推廣面積僅占耕地面積的30.5%。②地下水超采成為常態，多水源優化與空間均衡配置體系亟須建立。廣饒縣小清河以南地下淡水年可開采量0.85億m3，現狀年實際開采量1.40億m3，超采0.55億m3，形成4個深層地下水降落漏斗區（總面積為342 km2），造成部分地區出現地面塌陷、海水入侵等嚴重后果。現狀年污水處理廠實際處理量為3.24億m3，年中水回用量僅為0.3億m3，僅占全市用水總量的2.1%。③經過多年建設，東營市以引水干渠、水庫和骨干河道為基礎的供水格局基本形成，但由于缺乏系統規劃，多水源一張網的供水水網體系尚未形成，供水應急調配保障能力仍然不足。

（2）水污染治理需進一步發力，海陸統籌治理體系尚未建立。隨著全面實施河長制、水污染防治行動以及一系列流域水環境綜合治理工程的實施，東營市水環境總體呈向好趨勢。2018年，東營市省控河流COD、氨氮濃度較上年度分別降低15.4%和47.3%，市控河流COD、氨氮濃度同比分別降低5.5%、72.4%，總體水質有明顯改善。但2018年東營市近海水質監測表明：8—10月靠近河口的區域海水水質顯著惡化，劣Ⅳ類水質的海域占比為13%左右，海域陸域水環境治理不協調的問題凸顯。①海水、河水的監測指標和評價標準不一致，未能形成從海域水質倒逼河流水質目標的體系;②部門協調管理問題凸顯，各有關部門管理職能交叉、職責不明確;③海陸水域監視監測網絡和預警預報體系不健全，水環境風險應急能力不足;④部分區域水污染防治基礎設施建設滯后、能力不足、標準不高，未從根源上解決區域污染突出問題，水質改善緩慢。

（3）入海水沙量持續減少造成海岸侵蝕嚴重，威脅河口生境。20世紀50—60年代黃河平均入海水量483億m3/a，70—80年代衰減到294億m3/a，90年代驟減至121億m3/a并多次發生大規模斷流;2000年以后入海水量有所恢復（167億m3/a），但仍比多年平均入海水量低43.6%。與此同時，入海沙量也顯著減少，利津站來沙量從20世紀50—60年代的11.9億t/a逐漸減少到21世紀初的1.49億t/a及2011年之后的1.02億t/a，衰減比例超過90%[3]。入海水沙量持續減少一方面影響河口濕地淡水資源補給，造成濕地干涸、萎縮和鹽漬化;另一方面導致河口地區不斷受到海水侵蝕，除現行流路繼續淤積延伸外，整個三角洲地區沿海灘涂遭受全面侵蝕，尤其是刁口河故道區域，累計蝕退距離超過10 km、蝕退面積超過200 km2，對黑嘴鷗等保護物種生境造成重大威脅[4-5]。

（4）水災害防治安全基本得到保障，但風險應對與生態化水平不足。經過多年治理，東營市防洪、排澇、防潮工作取得巨大成績，但受自然地理和經濟社會條件的限制，現狀防洪減災體系尚不完善，防洪能力偏低，防洪標準與經濟社會發展要求不相適應，洪、澇、潮災害仍是影響人民生命財產安全、制約地區國民經濟發展的重要因素。①魯北石化基地等沿海區域高質量發展對風暴潮防范提出更高要求，藍色經濟開發區、濱海新區、東營港是發展山東半島藍色經濟的重要組成部分，而所處的河口區北部海堤不達標，受災風險較大;②區域地質結構、泥沙淤積等因素造成河流防洪工程需定期治理，黃河利津以下有283 km各類堤防需定期開展穩定治理，東營市區部分防洪不達標河段需修建堤防，已達標河段也需定期進行河道整治與堤防維護;③河流堤防、防潮堤以硬化為主，缺少綠色生態要素，市內河道護岸生態林帶建設不足、生態化海堤建設滯后，缺少防護林、堿蓬、牡蠣礁等生態防護措施。

（5）水文化元素眾多，但價值尚未充分發揮。東營市有豐富的自然景觀、文化古跡，又有黃河三角洲的多種獨特民俗和民風。但隨著歷史的變遷，很多歷史文化載體遭到毀滅性的破壞，近年來隨著房地產業的崛起和舊城（村）改造，更使原有景觀被嚴重蠶食，有歷史價值的真跡和自然風貌已難以尋覓。水文化對于東營市涉水旅游的帶動不顯著，“泰山在這里崛起，孔子在這里誕生，黃河在這里入海”是山東省文化旅游的三大名片，相比泰山、孔廟的游客量和對當地社會經濟發展的帶動作用，黃河口生態文化旅游還有很大差距。要改變這種狀況，必須制定統一的規劃，建立完善的保護機制，確定合理的開發利用戰略，使東營的水文化形成一個有機整體。

2 五水統籌的原則和格局

2.1 五水的內在聯系

在五水之中，水資源是基礎，為水環境、水生態提供環境容量和生態流量;水環境是重點，直接影響水資源的利用水平和水生態的健康程度;水生態是核心，與其他四水都直接相關，既相互促進，又有競爭關系;水災害屬于極值事件，是檢驗系統穩定程度的重要因子;水文化是背景，既包含了其他四水的開發利用和保護治理歷史，又引導了四水的節約保護與科學預防。水資源和水災害主要面向人類社會經濟系統，解決生存與發展的問題;水環境和水生態主要面向自然生態系統，解決人-水-自然和諧共生問題;水文化通過耦合自然實體和人文內涵，促進相互提升。因此，五水是一個有機的整體，統籌兼顧方能發揮最大效益。

2.2 五水統籌治理的基本原則

（1）在時間尺度上，堅持現狀與未來統籌。既要滿足黃河三角洲當前和近期的水資源保障、水環境治理和水災害防治需求，又要統籌考慮未來東營市高質量發展的水資源需求增長、水環境目標提升以及水災害風險應對，做到長遠規劃、統一布局。

（2）在空間格局上，堅持海域和陸域統籌。要統籌考慮海域、陸域不同水質標準、不同生態保護重點的銜接，以渤海綜合治理攻堅為契機，大力加強海陸一體的水環境質量提升和水生態保護修復，并統籌考慮海岸侵蝕、風暴潮防治等海陸交錯帶重點問題。

（3）在規劃要素上，堅持人與自然統籌。要統籌考慮以人類為中心的社會經濟系統需求，以及以候鳥、魚類為代表的自然生態系統需求，優化水資源、水域空間在社會經濟和生態環境系統中的合理配置，打造城水相融、人鳥共生的國際濕地城市典范。

（4）在實施路徑上，堅持建設與管理統籌。要綜合工程措施和非工程措施，優化布局一批重大保護修復和工程建設項目，同時加強管理制度體系建設，制定一批促進五水統籌治理的法規制度和準入機制。

（5）在推進措施上，堅持內生與外聯統籌。既要充分發揮自身潛力和動力，又要積極加強外部宣傳與聯系，營造內外結合的良好環境和輿論氛圍，積極爭取外部資金、項目、政策和技術支持。

2.3 五水統籌治理的總體格局

東營市五水統籌規劃的總體格局為“城鄉一體，海陸統籌;一帶四區，藍綠相融”。其中：“城鄉一體”代表了構建東營市城鄉一體化的水資源配置網絡和工程體系，不僅在供水安全保障方面逐漸一體化，而且在廢污水收集處理等排水體系建設方面實行城鄉同步發展。“海陸統籌”是東營市水環境質量提升和水污染防治的核心要旨，要建立起“以海定河，以河逼陸”的水環境質量控制標準和污染負荷削減體系，倒逼陸域減排和產業生態化改造，全方位提升東營市河湖庫渠和近岸海域水環境質量，在三橫七縱的10條主要入海河流全面實現清水入海。“一帶四區”是東營市水生態保護修復和水安全保障的總體布局，“一帶”指環渤海生態與安全防護帶，要重點加強海岸帶生態保護和灘涂安全、海堤安全保障;“四區”指東營市的黃河三角洲、濱海鹽漁區、內陸農田區、城市景觀區4大類區域（見圖1），要根據各區域主體功能和定位，做好生態保護修復和洪澇災害防治工作。“藍綠相融”為東營市全面建設生態城市在自然環境、社會經濟以及意識形態方面的總體要求，要維持東營市藍綠生態空間數量和結構的穩定，圍繞水系整治加強林草濕地建設，著力打造“城在濕地中，濕地在城中”的國際濕地城市，并將相應的節約理念、生態理念作為東營市特色水文化的核心要素予以展現。

3 五水統籌治理重點任務

（1）構建適應高質量發展的水資源配置體系。①堅持高保障配水。按照東營市水資源優化配置方案，科學調度利用黃河、長江等客水資源;結合新時代治黃理念，充分發揮利津水文站以下黃河水資源入海前的生態效益;完善地表攔蓄工程，在小清河、支脈河建設提水泵站，其他市內河流科學開展攔河閘壩建設，力爭到2025年增加本地地表水供水量1億m3;實施廣饒縣地下水超采區綜合治理，壓減和置換地下水超采量;加強城市廢污水收集處理鹽度控制，提升東營市廢污水再生利用率;建設納洪調蓄濕地，加大雨洪水資源利用力度;依托現有在建工程，增加東營港區海水淡化供水量;完善骨干水網，實施南部片區小清河、支脈河水系連通工程和中部片區廣南、廣北水庫連通工程，串聯北部孤北、孤東、孤河和新建東營港水庫等蓄水工程，實現全市及區域水資源統一調配。②堅持高品質供水。實施新安水庫替代工程、廣南水庫與“兩管線”連通工程，適時啟動廣北、孤北水庫改造提升工程，實現區域供水多水源保障，形成供水“一張網”格局;實施農村飲水便民惠民工程，開展農村飲水安全攻堅行動，加快水廠重組及升級改造、供水管網改造及優化，實施辛安水廠替代工程，新建王集水廠，提升河口水廠、孤北水廠供水水質，實現全市水廠深度處理全覆蓋;完善從水源頭到水龍頭全程監管，形成“一縣（區）一公司、一直管到戶”的供水模式，使農村集中供水率和自來水普及率達到100%、供水保證率達到95%;穩步推動東營市供水同源、同網、同質、同服務、同監管，實現城鄉供水一體化、供水優質化、供水管理專業化。③堅持高效率用水。加大農業節水挖潛力度，深入實施灌區節水配套改造，大力提升灌區末級渠道襯砌率;加快農作物種植結構調整，減小高耗水作物種植面積，推廣農藝綜合節水與水肥一體化技術;推進工業節水提質增效，加快工業產業結構調整與用水工藝提升改造，力爭到2025年高耗水行業產值占工業總產值比例降低到50%，工業用水重復利用率達到90%，化工園區中水利用率達到25%，萬元工業增加值用水量下降到13 m3;加強城鎮公共與生活節水，大力開展全民節水行動，建設節水型機關、校園、社區，城市公共供水管網漏損率降低到10%。

（2）完善海-河-陸三位一體的水環境治理體系。①加強城鎮污染綜合治理。完善污水收集管網，實施污水處理廠升級改造，改進污水處理工藝，配套建設污水處理廠尾水凈化濕地，全市達到準Ⅳ類出水水質標準的污水處理廠覆蓋率為50%;實施小區、單位雨污分流綜合改造，配套小型污水處理設施，實現污水就近收集、就近處理。②加強農業面源污染治理。對農村生活污水進行集中收集處理，污水量較大的區域配套小型污水處理設施，未納入廢污水收集管網的區域推廣無水馬桶等新技術;樹立科學施肥理念，推廣測土配方施肥技術，科學噴施農藥;加強規模化畜禽養殖場廢棄物綜合利用，優化養殖布局，配套達標糞污處理設施。③加強工業點源污染治理。加快新舊動能轉換，推進產業結構調整，加快淘汰落后產能，大力推進清潔生產;實施企業直排口污染物排放總量控制和排污許可制度，對重點污染源企業實時監控。④加強臨海水域綜合治理。削減入海污染物負荷，實施入海河流水環境綜合治理工程，清淤疏浚削減內源底泥污染;推進入海排污口專項排查整治，統籌銜接陸源污染排放監管和入河排污口設置，有效管控入海污染物排放;實施近海濕地綜合整治修復，逐步恢復退化濕地生態系統的結構和功能，實現河口海灣濕地生態系統良性維持。⑤加強水環境與河湖管理。完善水環境突發事件預警監控體系及應急預案，提高水功能區保護能力;加大水域岸線管理保護力度，依法完成水域劃界工作，深入開展“清違整治”，修復水域岸線;全面實施河（湖）長制，嚴格落實“一河一策”，實施“灣長制”，全面實現海陸統籌治理。

（3）健全城濕相融、人鳥共生的水生態保護體系。①實施黃河三角洲大保護大治理。實施黃河口區域循環水系建設，新建引黃和北汊河河道疏浚工程;實施大汶流區域循環水系項目，新建引黃和沉沙濕地工程，實施水系連通和濕地修復工程;開展黃河口區域刺槐林灌排系統和一千二區域檉柳林灌排系統建設，補水排堿，力爭到2025年退化林地面積占總林地面積的比例減小到30%;建設漫灘補水設施，為自然保護區灘地補水，維持灘涂濕地水鹽平衡。②實施城市景觀區水生態工程。構建“環城-骨干-排澇-末梢”多級水網，連通城區河流、濕地和微水體;構建中心城東、西兩個循環片區，定期開展生態補水，實現骨干河道的水體循環流動;開展濕地修復，合理建設人工小微濕地，營造深淺相宜、水陸相間的濕地風貌，恢復水生生物多樣性，打造“藍綠交織、清新明亮，濕地在城中、城在濕地中”的鮮明城市特色。③實施內陸農田區水生態修復。加強農田生態保護，實施河口區北部、墾利區東部和利津縣北部區域鹽堿地改良工程;開展農田退水和農村生活污水末端濕地建設;對符合條件的河流、渠道開展水系綠化與生態護岸工程建設，形成內陸農田區生態廊道。④實施濱海鹽漁區生態化改造。以5個海洋特別保護區為重點，修復和維持底棲動物良好棲息地環境，動態監測和跟蹤管理淺海濕地各項生態指標;發展“一水多用，漁鹽結合”的循環經濟模式，力爭到2025年區域生態養殖比例達到50%;嚴控灘涂濕地圍墾，實施退養還灘工程，修復沿海灘涂濕地，開展濱海植被恢復和防護林建設，形成極具特色的漁鹽結合濕地景觀帶。

（4）筑牢安全自然現代化的水災害防治體系。①構建穩固自然的風暴潮防御體系。開展北部防潮堤標準提升工程方案論證，擇機啟動實施，全面保障東營市高端石化基地防潮安全;建設“堿蓬+牡蠣礁+樁堤”的生態防護示范工程，形成工程措施與生物措施相結合的穩固自然的風暴潮防范體系。②實施綠色生態的防洪標準提升工程。開展黃河現行流路治理工程，提升險工、控導工程與護岸標準，實現黃河東營段長治久安;實施小清河流域防洪綜合治理、防汛設施修復提升工程，開展東營市河流水系疏浚治理及生態護岸建設，提升防洪排澇標準，保障防洪排澇安全。③全面建設無內澇城市。堅持用生態的辦法解決生態問題，用生態的措施治理城市內澇;按照“雨水就近入河，多建河道、少建管道”“上分、中疏、下排、控水位”的思路，采取綜合措施，實現“小雨不積水、大雨不成災、暴雨保安全、雨水多蓄用”目標，將中心城區內澇設防標準從整體不足10 a一遇提高到超50 a一遇，各縣（區）要按照無內澇城市建設理念，穩步提升內澇設防標準。④構建現代高效的防災減災預警指揮體系。依托智慧水務建設，利用物聯網、互聯網、云計算、大數據、衛星遙感、多普勒天氣雷達等先進技術手段，建成全要素動態感知的水災害信息采集系統、現代高效的預警指揮體系。

（5）打造彰顯大河生態文明的水文化弘揚體系。①實施水文化遺產保護與利用體系建設。全面調查摸底，建立東營市水文化遺產名錄及水文化遺產數據庫，設立黃河故道、黃河三角洲頂點標識，建設刁口河遺產廊道。②實施水情教育基地建設。構建水情教育基地體系，展示黃河變遷、治黃科技文化、河口生態文化等水文化內容;以國字號黃河文化館為龍頭，提升東營鹽文化博物館等已有場館，規劃建設黃河科技館、東營水利博物館，建設油田遺址保護、鹽田保護與復原建設相結合的水文化專題館等，形成遺產場館集中展示體系;推動東營市與玉樹市結成友好城市、建立黃河文化同盟，攜手打造黃河水文化品牌，開展國家水情教育基地申報。③加強水利風景區建設。實施以打漁張灌區為典型的灌區遺產文化提升、河道岸域生態景觀文化提升，提高水利風景區的影響力和知名度，形成“水利+文化+生態+旅游”全域旅游格局，彰顯“黃河入海、我們回家”的黃河三角洲特色韻味。

4 目標和展望

通過五水統籌治理，目標是到2035年東營市節水減污增效的生態產業體系全面建立，水資源對于社會經濟發展和生態環境改善的保障作用得到充分發揮，經濟社會用水總量控制在14.5億m3之內，其中非常規水資源利用量占比達到10%;全市水環境質量明顯提升，水功能區水質全面達標，入海河流水質全面達到地表水Ⅳ類標準，近海水質穩定在Ⅱ類以上;黃河多流入海的綜合生態效益得到全面發揮，刁口河實現常年流水，全市水域、濕地、林地合理分布，滿足候鳥自由遷徙和棲息的需求;東營市特色水文化得到全面保護和弘揚，水生態文明理念深入人心，美麗中國的東營篇章得以呈現，建成“幸福黃河口”，黃河三角洲成為中國向世界展示大河文明和河口文化的重要窗口和標志區。

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【責任編輯 張華興】