關于利辛縣財政支持農村五保供養服務機構建設的調查與思考

摘要：利辛縣始建于1965年，發展歷程短，經濟基礎差，財政收支矛盾突出，是典型的人口大縣和財政窮縣。2019年，全縣生產總值324.6億元，地方財政收入為15.72億元，面積2 005平方公里，人口173.3萬，其中五保供養老人11 026人。近幾年，該縣以深入推進民生工程為契機，立足實際，圍繞基礎設施建設和供養標準提高，積極加大財政投入，著力規范管理，不斷提升服務水平，取得了良好成效。省民生辦評估后，給予利辛五保供養工作“抓住建設、入住、管理三大環節，管理規范，模式優良，院容整潔，入住率高，社會效果良好”的評價，被評為“全國五保供養工作先進單位”。

關鍵詞：人性;實效;管理;服務

一、主要做法及成效

（一）高起點加大基礎設施建設投入。堅持牢固樹立以人為本的理念，把此項工作作為構建和諧社會的長期戰略舉措，緊抓不放。一是提升位置。連續多年將五保服務機構建設寫入《政府工作報告》，作為縣政府主要工作內容之一，納入新農村建設十大工程，成為政府加快發展的戰略性措施。二是加大投入。該縣按“高起點規劃，高標準建設，高效率管理，高水平服務”的要求，強化“集中財力出精品、集中精力創一流”理念，敬老院投入逐年增加，做到了每個鄉鎮至少有1所農村敬老院，平均每鄉鎮2所以上，建設床位數6 500張。每年按照10%的要求，提高五保標準，目前，集中供養標準提高到5 310元/人/年，分散供養標準提高到4 310元/人/年。近十年來，該縣累計投入資金達12.3億元，切實做到了五保老人“住房有保障、穿衣不用愁、吃飯有人做、小病不出院、大病有救助”。三是凸顯特色。按照統一規劃立項，統一下達計劃，統一勘察設計，統一招標監理，統一資金管理，統一驗收和決算審計的“六統一”建設要求，該縣敬老院建設總體布局和鄉鎮實際相結合，或臨水而建，或融入田園，或徽派風格，或磚瓦平房，或與村鎮醫院、幼兒園、文化館一體化建設，特色鮮明，風格各異，加上豐富的娛樂設施，為五保老人提供了一個舒適優雅的宜居環境。

（二）高效率規范經費保障和管理。在建設上加大投入的同時，該縣一直高度重視切實做好五保經費保障工作，實踐中逐步形成了重點傾斜、足額保障、獎勵激勵等經費投入與財務管理并重的運行機制，在全縣經費供給總體水平不高的情況下，較好地實現了對五保供養的經費保障。一是預算安排據實列足。規范部門預算編制，合理測定各單位經費需要，按照突出重點的原則進行綜合平衡，確保五保供養所需經費在年度預算中得到足額安排。二是預算執行優先保障。建章立制，細化管理，規范預算執行流程，簡化資金撥付環節，五保供養補貼類支出實行每季季初提前預撥，基建資金作為民生工程項目優先列入預算，確保按制度按進度及時撥付。三是靈活增強保障能力。在地方財力十分困難的情況下，因地制宜切實增強保障能力，收到了良好效果。例如，該縣小李集敬老院建設項目，充分結合當地小集鎮建設實際，把該項目與街道商業開發一起打包招商，實現了在確保建設標準不降低的前提下，以低于實際成本的投入完成項目建設。該縣結合縣情實際，對部分敬老院建設項目適時變更設計方案，以地產紅瓦和瓷磚代替原來的琉璃瓦、木地板等裝飾方案，有效降低了建設成本。四是加強資金監管。所有五保供養資金全部納入財政預算管理，敬老院每開支一筆賬目，均要嚴格履行規范的審批手續。同時，縣審計局、縣財政監督局每年對鄉鎮五保資金進行一次審計。確保有限的資金用到五保事業上。五是建立獎勵激勵制度。在全縣廣泛開展“比先進、促后進”活動，通過觀摩、考評等方式，每年評出敬老院先進單位和敬老院管理先進個人。采取“雙層考評機制”，即縣政府通過“十大工程”考評出一、二、三等獎前九名，最高等次獎勵達15萬元，有效激勵了鄉鎮及敬老院管理的積極性。

（三）多層次提升服務水平。一是充分利用土地收益。根據土地種植收益核算，將集中供養五保老人的土地轉租他人，每畝地按800元租金收取，由敬老院統一管理使用，從而提高五保老人的生活標準和零花錢標準。二是規范院辦經濟。要求每院人均要有不少于5厘地，每個院都要種植區和養殖區，種植區成方成塊，養殖區長年供應肉食，實現以院養院。三是利用體彩、福彩資金使五保老人老有所樂。敬老院職工視五保老人為父母和親人，不光從衣食住行的角度照顧他們，還關心他們的個人生活，利用體彩、福彩資金配備了各種鍛煉器材，娛樂設施，切實實現了使五保老人“老有所樂”的目標。四是發動社會力量。為解決敬老院供養資金不足的有益探索，縣委、縣政府在全縣開展“少喝一場酒，少抽一包煙，奉獻一片情”活動，探索建立了一種全縣機關、事業單位和社會各界與敬老院結對幫扶的機制，通過幫扶資金、物品等方式，及時幫助他們解決困難。以敬老院作為道德培養基地，每逢節假日都組織青少年到敬老院唱歌、講故事、打掃衛生等，給五保老人們帶來了無比安慰。五是積極發揮老人自身潛力。根據身體狀況、特長愛好，分別成立了“財務組、勞動組、照料組、文娛組”，使他們在各種勞動中身體得到鍛煉，在參與管理中，心理得到滿足和幸福。有的敬老院還成立了黨支部，發揮黨員的模范作用。各敬老院采取不同形式鼓勵老人發揮特長，如鞏店鎮敬老院編織工藝，舊城、程家集敬老院制作傳統豆腐等，既使五保老人們 “老有所為”，豐富了他們的精神生活，也提升了物質生活水平。所有院在老人去世時，都協助扎花圈、買壽衣，風光體面送老人走完人生最后一生。

二、當前敬老院建設與管理中的問題和建議

該縣人口基數龐大，由于多年來經濟落后，貧困人口特別是五保人口數目較多，在當前建設與管理的同時，該縣敬老院建設也面臨資金上的壓力，在后續建設和服務上經費也有困難。一是資金缺口大。近年來物價上漲比較厲害，特別是建材成本，項目立項、批復加上實施，時間滯后導致項目預算與實際建設成本缺口較大。二是項目用地矛盾突出。由于歷史原因，過去該縣敬老院建設等公益事業用地，主要靠減免農業稅方式換取，沒有走規范的土地征用程序。三是建設和后續管理經費不足。省市下撥的建設及管理經費與日益提升的物價水平已經產生一定的缺口，隨著敬老院建成規模越來越大，后續管理和運行投入也會持續增大財政投入的壓力。為此，需要按照財權與事權相當的原則，充分考慮人口因素，進一步加大對貧困縣的財政轉移支付資金扶持力度，適當增加敬老院后續管理補助，并在項目用地方面給予政策支持。

三、下一步發展農村養老事業的思路

一是對各類投資主體新建、改建、擴建的養老服務項目和養老服務設施，優先予以立項，優先保障養老機構建設用地;二是落實合理有效的稅費優惠政策，如對養老機構提供的養老服務收入免征營業稅，非營利性的免征企業所得稅等;三是充分發揮財政政策和資金的引導作用，對規模較大、前景較好、市場急需的養老服務項目，財政通過貼息予以支持，對新建、擴建的民辦養老機構，財政給予一次性床位建設補助，并根據實際入住人數，給予適當的運營補貼等。四是著力健全嚴格規范的政府監管機制，制訂養老服務行業準入標準，促進養老服務行業向規范化、專業化、標準化方向發展。五是結合落實和鞏固脫貧攻堅成效，強化失能老人養老與醫療一體化管理。六是結合盤活鄉村閑置校舍等資源，采取改建、出租、出讓等多種方式，用于支持和擴大農村養老基礎設施。

總之，該縣將堅持牢固樹立夯實、筑牢養老服務的民生底線，結合縣情實際，努力在投入上再傾斜，在管理上再規范，在機制上再創新，扎扎實實把財政保障農村養老事業做出成效。

作者簡介：高祥志（1976—），男，漢族，安徽利辛縣人，中級會計師，本科，主要從事鄉鎮財政國庫集中支付制度改革、農村養老事業財政保障機制的管理實踐與創新研究。