黨內法規(guī)制度執(zhí)行力提升的困境和路徑選擇

熊輝 吳曉

關鍵詞黨內法規(guī) 執(zhí)行力 黨建

黨的領導與執(zhí)政的能力的重要標準就看能否切實落實黨內法規(guī)，黨內法規(guī)執(zhí)行力關乎黨內法規(guī)的權威和尊嚴、關乎黨內法規(guī)的生命力。黨的十八大以來，中國共產黨的高度重視黨內法規(guī)制度執(zhí)行力，雖然黨內法規(guī)執(zhí)行力現(xiàn)在有了不小進步，但與全面從嚴治黨的要求相比仍然大力提升黨內法規(guī)制度執(zhí)行力，亟待解決黨內法規(guī)制度執(zhí)行力方面的一系列問題，從而在全面從嚴治黨的實踐中將黨內法規(guī)制度的內在價值通過有效路徑和手段轉化成管黨治黨的效力。黨內法規(guī)制度執(zhí)行力的提升，不僅是可以有效檢驗黨內法規(guī)制定環(huán)節(jié)的可行性與合理性，也是改善黨依規(guī)依法治黨管黨方式、實現(xiàn)黨的執(zhí)政目標的關鍵所在。

一、黨內法規(guī)執(zhí)行力的提升是實現(xiàn)黨內法規(guī)效應的要求

黨內法規(guī)體現(xiàn)了黨執(zhí)政能力和鞏固執(zhí)政地位的要求，提升黨內法規(guī)的執(zhí)行力的根本目的不僅在于鞏固黨在完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位，而且在于提升黨的執(zhí)政能力、穩(wěn)固黨的執(zhí)政地位。

第一，運用黨內法規(guī)彰顯黨內法規(guī)權威性的必然邏輯。黨內法規(guī)制度作為我國法治體系重要部分和具體化的規(guī)范形式，是中國共產黨政治權威性來源。黨內法規(guī)是黨內“法”的方式體現(xiàn)黨的意志和全體黨員的意志，以制度的形態(tài)，緊緊圍繞黨的工作將黨的意志、黨的行為方式、黨的政治觀點、黨的主張、黨的思想、黨的工作方式等，以黨的意志體現(xiàn)出來并以黨的紀律這種強制方式保障實施，其權威性在黨內其他規(guī)范性文件難以企及的，因此，黨內法規(guī)執(zhí)行力是實現(xiàn)其內在價值轉換為現(xiàn)實效力的必然選擇，對彰顯黨內法規(guī)的權威性起著極其重要的作用。如果執(zhí)行黨內法規(guī)不力或執(zhí)行中變相執(zhí)行、選擇執(zhí)行甚至只是口頭執(zhí)行，這不僅危害黨內法規(guī)制度體系，造成是對黨內法規(guī)權威性的漠視，更會引發(fā)對黨的領導權威和執(zhí)政能力的質疑，危及黨的領導和執(zhí)政地位。

第二，提升黨內法規(guī)執(zhí)行力是保障黨內法規(guī)效果的必然要求。運行黨內法規(guī)體系是執(zhí)行者根據(jù)黨的實際工作的需要統(tǒng)籌安排、協(xié)調調度、組織實施、保障評估的過程，其運行的復雜性、程序性和規(guī)范性的要求，都需要執(zhí)行者具備相當?shù)哪芰蛨?zhí)行力，具備從抽象理念層面到具體實踐層面轉化的能力和水平，其執(zhí)行過程是從靜態(tài)的制度層面實現(xiàn)向實踐層面轉化的動態(tài)的黨內法規(guī)體系的能力。

第三，提升黨內法規(guī)執(zhí)行力是依規(guī)治黨的必然訴求。中國共產黨先進的制度是依規(guī)治黨、從嚴治黨的前提和根本保障，是全面從嚴治黨的制度抓手。如果黨內法規(guī)的執(zhí)行力度不夠甚至制度空轉，那么黨內法規(guī)的預期成效也將難以實現(xiàn)，因此，提升黨內法規(guī)執(zhí)行力是全面從嚴依規(guī)治黨的必然訴求。

二、影響提升黨內法規(guī)執(zhí)行力的因素多維分析

制約和影響黨內法規(guī)執(zhí)行力的因素是多方面的，既有制度建設上的，也有思想建設上的;有黨內法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督方面的原因，也有黨內法規(guī)制度執(zhí)行的保障制度的問題，有主觀方面的因素，也有客觀方面的問題。歸納起來主要因素如下：

第一，黨內法規(guī)執(zhí)行中存在缺位和打折的現(xiàn)象。首先，相當多的基層黨組織和部分領導干部不熟悉黨內法規(guī)的具體規(guī)定，導致執(zhí)行黨內法規(guī)存在缺位和打折的現(xiàn)象。譬如，很多基礎組織和黨員缺乏對于黨務公開的內容、程序和條件的了解，難以在執(zhí)行黨內法規(guī)的過程中提供有操作性的指導。另外，有些黨內法規(guī)過于模糊和抽象，也沒有制定出相應的具體可操作的細則，造成了基層黨組織和黨員執(zhí)行中的阻礙和漏洞。其次，執(zhí)行主體黨規(guī)意識淡薄。黨內法規(guī)如果沒有權威或其權威沒有得到足夠尊重，黨內法規(guī)就會淪為廢紙，難以貫徹落實。一些黨員干部對黨內法規(guī)束之高閣，平時不認真學習黨內法規(guī)精神，漠視黨內法規(guī)制度要求，嚴重影響了黨內法規(guī)的有效執(zhí)行。更有人憑主觀意志辦事，異化執(zhí)行黨內法規(guī)，執(zhí)行大打折扣或選擇性執(zhí)行，甚至拒不執(zhí)行，黨內法規(guī)的效應被大打折扣。

第二，監(jiān)督黨內法規(guī)執(zhí)行的問責不足。保障黨內法規(guī)得到切實貫徹執(zhí)行，就必須強化黨內法規(guī)的問責力度。過去，由于未建立黨內法規(guī)執(zhí)行的責任追究制度，紀委和監(jiān)督機關存在著輕案重紀或重案輕紀的偏差，甚至存在選擇執(zhí)紀的情況，對違規(guī)行為查處的力度不夠，監(jiān)督問責被弱化，領導干部徇私枉法的問題屢見不鮮。由于各監(jiān)督主體職能劃分不清，存在無人督促、不愿督促的情況，監(jiān)督考評不到位，督促制度未嚴格實施，導致黨內法規(guī)制度的權威性得不到體現(xiàn)。因此，各級黨委及其領導干部應當肩負起監(jiān)督黨內法規(guī)執(zhí)行的領導責任，“各級黨委對職責范圍內的黨風廉政建設負有全面領導責任。”對于不履行黨內法規(guī)執(zhí)行責任的責任主體，要按照黨內法規(guī)的要求，從嚴問責、依法問責、全面問責，切實保證黨內法規(guī)的貫徹執(zhí)行。

第三，黨內法規(guī)制度還未完全形成完善的體系。改革開放以來特別是十八大以來，中國共產黨制定、修訂和完善了一系列黨內法規(guī)，但相比新時代黨建面臨的新任務和黨肩負的歷史使命與重任，依舊需要不斷健全完善黨內法規(guī)。一是仍需完善黨內法規(guī)。黨的建設的發(fā)展特別是全面從嚴治黨的快速發(fā)展，導致黨內法規(guī)趕不上新時代全面從嚴治黨的速度，一大批過去制定的黨內法規(guī)需要根據(jù)黨的建設的新要求重新修訂或制定，一批抽象的原則性黨內法規(guī)需要具體化和完善，因此，新時代有關黨內法規(guī)制定的有權主體適時根據(jù)黨的建設的需要制定新的黨規(guī)，或及時根據(jù)黨的建設的要求修訂過時的黨規(guī)。二是切實解決長期存在的黨規(guī)輕程序重實體的問題。黨內法規(guī)制度重視實際效果和結果正當，存在忽視程序自身獨立性價值的傾向。實際上，程序正當也是有效保證實體目標實現(xiàn)的必然要求。黨規(guī)對程序的作用強調不夠，對程序的規(guī)定十分欠缺，黨規(guī)實施過程中缺乏程序規(guī)范性指導，導致隨意性、主觀性操作黨內法規(guī)的問題。

三、提升黨內法規(guī)執(zhí)行力的路徑選擇

提升黨內法規(guī)執(zhí)行力要求提高黨員的政治意識、確保黨員監(jiān)督主體地位、增加黨內法規(guī)執(zhí)行的資源投入等入手，不斷改進黨內法規(guī)執(zhí)行力的體制機制。

第一，提升黨內執(zhí)行主體的政治意識。黨內法規(guī)是執(zhí)政黨政治思想的制度化，黨內法規(guī)體現(xiàn)的是制度化的執(zhí)政黨理念、路線、方針、政策，黨內法規(guī)是執(zhí)政黨治國理政的行為規(guī)范、精神境界和道德情操。作為落實的黨內法規(guī)的執(zhí)行者要實現(xiàn)黨內法規(guī)的政黨價值追求與權威效果，使執(zhí)行者形成與黨內法規(guī)產生一致的價值認同，必須通過正向制度引導和負向制度督促的方式塑造執(zhí)行主體的高度政治覺悟和意識。因此，有必要提高執(zhí)行主體的政治站位，增強思想認同基礎。堅持廣泛性與針對性并重方式，推動黨員了解、掌握和熟悉黨規(guī)知識，引導黨員領導干部和廣大黨員牢固樹立黨內法規(guī)意識、紀律意識和制度意識，開展線下線上的定期或不定期的開展學習黨內法規(guī)的知識的活動，在黨員中推廣“學習強國”APP的使用，開設專門板塊推動黨員學習黨內法規(guī)，多種方式普及廣大黨員學習黨內法規(guī)的內容，增強黨員認同黨內法規(guī)的思想基礎。

第二，明確黨員監(jiān)督主體地位，強化執(zhí)行主體的監(jiān)督問責。“黨員的民主監(jiān)督不僅是權利，更是不容推卸的義務，是對黨應盡的責任。”其一，明確黨員監(jiān)督黨規(guī)執(zhí)行的主體地位。要教育廣大黨員應牢固樹立監(jiān)督黨內法規(guī)執(zhí)行的意識。要組織黨員學習和把握黨章、黨內監(jiān)督條例等重要黨規(guī)，讓黨員了解自身監(jiān)督黨規(guī)執(zhí)行的主體地位，明確自身的監(jiān)督責任，積極主動監(jiān)督黨規(guī)的執(zhí)行。要強化黨員的監(jiān)督意識，要加強對黨內法規(guī)的宣傳解讀，讓黨員群眾明確黨內法規(guī)的具體內容、實施程序及其含義，有效增強黨員監(jiān)督黨規(guī)執(zhí)行的意識。其二，強化執(zhí)行主體的監(jiān)督問責。以制度規(guī)范約束執(zhí)行主體是確保黨內法規(guī)執(zhí)行者堅定政治站位的制度保障。監(jiān)督和問責黨內法規(guī)執(zhí)行主體本身的職責及其行使的自由裁量權，能夠通過制度的工具性功能筑牢執(zhí)行者的政治立場。實踐中，黨內監(jiān)督與問責主要依靠上級黨組織和紀委專責監(jiān)督執(zhí)行主體，這是落實執(zhí)行主體職責的方式，也是上級黨組織與紀委履行職責的要求。基于此，一方面黨內法規(guī)必須明確監(jiān)督和問責的主體和客體，另一方面，黨內法規(guī)應當厘清監(jiān)督與問責的適用條件。上級黨組織和紀委應當依照黨內法規(guī)和監(jiān)督職責，切實履行職責，全面掌握和了解下級黨組織和黨員執(zhí)行黨內法規(guī)的情況，如果發(fā)現(xiàn)被監(jiān)督者存在違背黨內法規(guī)的問題，應當及時提醒和糾正，對于依據(jù)黨內法規(guī)需要問責的，及時啟動責任程序，追究違規(guī)的責任。

第三，強化黨規(guī)執(zhí)行資源的投入。黨規(guī)執(zhí)行的實踐證明，確保黨規(guī)執(zhí)行力就必須確保執(zhí)行資源的有效投入，資源投入以人力資源和財力最為關鍵。從基本的資源投入來看，黨內法規(guī)執(zhí)行的內容、對象不同以及不同的執(zhí)行階段投入的執(zhí)行資源是不同的。一般來說，黨內法規(guī)執(zhí)行前期執(zhí)行的側重點主要放在在宣傳和普及工作方面，通過各種形式的宣講、微視頻等方式普及黨內法規(guī)知識。在執(zhí)行中期階段，黨內法規(guī)執(zhí)行則側重形成黨內法規(guī)的剛性有力威懾力，在黨員中形成普遍的黨規(guī)制度剛性約束力。在黨規(guī)執(zhí)行后期，要采取有效措施切實鞏固黨規(guī)約束力已取得的效果，形成常態(tài)化的黨規(guī)約束機制。同時，應當確保和及時更新黨規(guī)執(zhí)行各個階段的資源，形成其執(zhí)行的有機運行機制。就執(zhí)行的人力資源而言，提升執(zhí)行主體即廣大黨員的能力素養(yǎng)比單純數(shù)量上的投入，其意義要重要得多，因此，要切實培養(yǎng)執(zhí)行主體即廣大黨員的政治素養(yǎng)和法治素養(yǎng)，尤其要將德才兼?zhèn)渥鳛榕囵B(yǎng)的重要內容和標準，作為執(zhí)行主體培養(yǎng)的目標和長效優(yōu)勢來對待。

此外，有必要建立黨規(guī)運行中的信息溝通機制，暢通黨員獲得黨規(guī)執(zhí)行信息傳播渠道，便于黨員獲取黨規(guī)執(zhí)行信息。在黨規(guī)執(zhí)行過程中執(zhí)行主體必須真實及時反饋黨規(guī)執(zhí)行過程中存在的問題，確保有權主體及時調整、修補不適宜的黨規(guī)。因此，有必要建立黨規(guī)資料信息庫，形成黨規(guī)執(zhí)行信息搜集溝通聯(lián)動機制。