鄉村休閑旅游發展中的土地瓶頸與對策建議

張路路 劉夢娜 王曉峰 仲秋鶴 尹夢仙

[摘?要]土地是鄉村旅游休閑項目落地的保障，也是鄉村振興的“地基”。但目前鄉村休閑旅游用地仍存在村級規劃缺失、新產業用地多樣化、新業態用地需求旺盛、用地效率不高等問題。文章以全國休閑農業與鄉村旅游示范縣臨城縣為例進行實地調研，在分析臨城縣鄉村休閑旅游用地現狀及問題的基礎上引入“點狀供地”理念，并提出相關發展建議，以期為鄉村休閑旅游高質量發展提供用地空間保障。

[關鍵詞]鄉村旅游;“點狀供地”;休閑農業;土地資源

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.22.068

為補齊國家全面建成小康社會的鄉村短板，黨的十九大創新提出 “鄉村振興戰略”。鄉村休閑旅游利用鄉村自然和人文資源，把農耕活動與休閑農業、傳統農業文明與現代鄉土文化有機結合，促進農村三產融合發展，推動鄉村振興。而土地保障著鄉村旅游休閑項目的落地，但目前鄉村休閑旅游的用地仍存在村級規劃缺失、新產業用地多樣化、新業態用地需求旺盛、用地效率不高等問題，一定程度上制約了農村新產業新業態的健康發展。文章以全國休閑農業與鄉村旅游示范縣臨城縣為例進行實地調研，在分析臨城縣鄉村休閑旅游用地現狀及問題的基礎上引入“點狀供地”理念，并提出相關發展建議，以期為鄉村休閑旅游高質量發展提供用地空間保障。

1?臨城縣鄉村旅游用地情況

臨城縣地處太行山東麓，在“京津3小時”“省會半小時”的經濟圈內，是連接邢臺和省會的一個重要節點，擁有“一溝”（蝎子溝）、“一山”（丹霞地貌為特色的天臺山）、“一洞天”（崆山白云洞）等豐富的自然旅游資源。全縣總面積797平方千米，總人口約20.2萬人。近年來，臨城縣依托特色農業和山水生態資源，不斷拓展農業生態休閑功能，發展“農家樂”“漁家樂”120多家，建成5個集采摘、觀光、垂釣于一體的農業休閑綜合園區，打造綠嶺等3個全國農業旅游示范點和花海影視主題公園、棲心灣等特色小鎮。休閑旅游觀光農業從業人數達842人，年接待人次120萬，年營業收入1400萬元，年利潤實現489萬元，經營面積2.89萬畝，推動臨城縣的農業轉型升級、農村跨越發展和農民持續增收。調研總結該地區的鄉村休閑用地狀況如下：

（1）項目用地需求點多、面廣、分散。農村休閑旅游項目逐漸向大面積化、經營規模化、產業多樣化發展，但核心用地和配套設施都選址于農田或基本農田區域，用地小型且分散。如位于臨城縣鳳凰嶺現代農業園區的核桃小鎮，由綠嶺核桃種植基地延伸發展而成，主要種植核桃，并發展休閑采摘、文化體驗、養生度假、核桃知識科普、拓展訓練、商務會議等多項業務，輻射的種植面積達1.8 萬畝，但核心區占地面積僅8000余畝，且核心區域的建筑層數多為2～3層，最高的為5層，容積率低。

（2）土地多功能復合利用趨勢凸顯。農村新產業新業態向種植、深加工、展銷交易、休閑旅游等延伸，農村三個產業融合發展，工業用地和商業用地、農用地和建設用地等混合分布，使得土地功能深度復合利用，確定相關土地用途和供應方式更加復雜。

（3）農村土地資產價值日益顯現。隨著農村新產業新業態的不斷發展，社會資本越多地參與到投資經營或與村集體共同開發農村土地資源。例如翠微牡丹園采用“公司+合作社+客戶”模式，承包荒山3000多畝，不斷開發深加工產品，推動農業三個產業融合發展，村民不僅可以在公司、農家樂就業上班獲得收入，還可獲得各類土地入股合作社收益，帶動周邊貧困群眾走上致富道路。

2?臨城縣鄉村休閑旅游用地的主要問題

（1）村級土地利用規劃缺失。當前沒有對村級土地利用總體規劃進行細化分類，導致即使明確可預留規劃建設用地指標的項目也因缺乏規劃依據無法落地。此外，許多農村旅游項目建設土地利用總體規劃也由于規模和布局不符合規劃修改和調整條件，無法啟動規劃修改和調整程序，制約項目落地實施。

（2）現行用地標準無法適應鄉村旅游用地復雜性的特征。現行旅游用地相關標準僅考慮人們的日常生產生活需求，而旅游又是人群的非日常活動，鄉村休閑旅游、旅游特色小鎮、文化旅游綜合體、主題度假村等綜合性旅游項目的功能訴求疊加，難以明確用地性質的單一性。

（3）旅游項目建設用地取得經濟成本高。鄉村休閑旅游項目實際建設用地需求少，但傳統的“塊狀供地”可能導致相應的征地達到數千畝，土地成本翻倍。而新增建設用地規模指標有限，審批程序煩瑣、周期長、費用高，且“宗地”模式的用地標準不適合旅游業，造成大量用地指標浪費，增加土地成本，在一定程度上倒逼旅游項目“地產化”，也會帶來項目同質化等現實問題。

（4）支持鄉村旅游的配套政策措施不夠完善。雖然國家為支持農村產業融合發展出臺了一系列政策，但這些政策存在碎片化問題，而且部分政策邊界模糊。如鼓勵土地復合利用，但卻沒有對復合利用進行具體界定，使地方難以把握，政策無法落實。

3?省外“點狀供地”保障鄉村旅游的經驗借鑒

現行法規政策無法靈活適配旅游用地訴求，因此各地在遵守法律的前提下通過創新土地政策為鄉村休閑旅游項目落地尋求了新出路，其中“點狀供地”政策便是一項重要創新，可以解決當前臨城縣鄉村休閑旅游用地中建設用地的部分問題。

浙江省早在2015年推行“坡地村鎮”建設用地試點中就采取了“點狀供地”。2016年重慶市國土房管局提出對“確有需要開發休閑農業、鄉村旅游等建設項目，探索實行規劃點狀布局和點狀用地”。2018年吉林省在土地政策中提到，凡投資鄉村旅游項目，符合各類規劃的，可實現“點狀供地”。2019年四川省推出“點狀用地”，對于服務鄉村振興的項目用地，根據規劃用地性質和土地用途靈活點狀供應。桂林旅游產業用地改革試點對旅游用地進行分類管理，如對旅游景區中接待區、停車場、道路、風景閣樓等各類用地進行分類。

盡管各地對“點狀供地”的認識和做法有差異，但總體來看，“點狀供地”是在多項規劃充分銜接、不影響規劃布局的前提下，對局部工程建設確須納入建設用地使用的，采用分散劃塊、點狀分布的供地方式。實際上是將項目用地分為永久性建設用地和生態保留用地兩類，除永久性建設用地建多少供多少外，其余部分按租賃、劃撥等方式提供給項目業主，只征不轉。與傳統片狀供地相比，其優勢在于：

（1）減少了占用建設用地指標。目前新增建設用地指標越來越緊張，傳統片式供地由于項目占地較大會產生用地多，容積率低，政府供地緊張，以及農轉用、占補平衡指標等問題。而“點狀供地”以建筑實際占地面積（即基地面積）核算用地指標，減少了建設用地使用指標。

（2）降低了企業建設旅游項目成本。鄉村休閑旅游項目大多依托山水等自然環境，無須過多新增景觀建設。而“點狀供地”會大大降低用地成本。道路、水體、綠地等類型用地可采取租賃供地等方式降低投資成本，以便把更多資金投到核心建設。如太行水鄉棲心灣只負責投資商業化、經營性項目，景區基礎設施已由政府全部提供。

（3）盤活了鄉村土地資產。“點狀供地”可將傳統片狀供地留下的“土地邊角料”推向市場，盤活土地再利用，釋放土地管理壓力，及時回籠土地成本，適當補充當地財政性收入，同時有利于農村土地集約利用。

（4）降低了鄉村旅游項目投資風險。鄉村休閑旅游項目資金投資大，回報期較長，風險性較高，產生抵押融資困難、農戶毀約等問題，甚至使項目半途而廢。而“點狀供地”則通過先轉為國有建設用地，后通過公開出讓方式獲取，因而所建項目具有產權，符合現實情況，降低資金要求，避免和村民產生糾紛等問題，降低鄉村休閑旅游項目投資的風險性。

4?促進臨城縣鄉村旅游用地的建議

（1）省級層面出臺“點狀供地”等政策。在河北省創建全國全域旅游示范省的關鍵時期，鄉村旅游是全域旅游的重要支撐。《河北省旅游高質量發展規劃（2018—2025年）》提出以“旅游+農業”為引擎，重點打造休閑業態和功能農業，實現建設休閑農業品牌省的目標。針對鄉村旅游發展中出現的問題，借鑒浙江、重慶、四川等地的做法，探索和出臺鄉村旅游休閑等新業態用地的解決路徑。

（2）抓住鄉村休閑旅游的機遇，驅動縣域三產融合。以休閑旅游為契機，拓展農產品深加工業、農事體驗等，延長農業產業鏈，提高產業價值。同時，規范引導社會資本進入鄉村旅游領域，與農民和農村集體經濟組織共同發展三產融合項目，提升農家樂、漁家樂、鄉村民宿的品質檔次，形成鄉村旅游新業態和新產業。

（3）探索臨城鄉村休閑旅游解決方案，保障鄉村旅游發展。積極探索鄉村旅游中存在的用地保障問題解決方案，形成我省鄉村旅游用地可持續發展的臨城模式。一是積極申請“點狀供地”的試點。根據本縣鄉村旅游發展實際需求，利用“點狀供地”方式選擇適宜開發的土地，用地指標適當向鄉村傾斜，允許鄉（鎮）土地利用總體規劃預留不超過5%的建設用地指標用于分散的單獨農業設施、鄉村設施等建設，保障鄉村旅游健康發展，提高土地資源利用率。二是盤活農村閑置資源。采用“點狀供地”方式，優化鄉村用地布局，盤活農村閑置房屋等資源來打造民宿、接待中心、工作坊等，帶動農民增收和經濟發展，加速落實鄉村振興。

（4）加快編制鄉村規劃，為“點狀供地”提供用地空間。加快編制村土地利用規劃，加強對鄉村生產、生活和生態空間的管控，合理安排項目的公共基礎設施用地和建設用地指標，為“點狀供地”提供用地指標。未來應借助本輪臨城縣國土空間規劃體系的機會，編制鄉村休閑旅游專項規劃，明確鄉村休閑旅游項目的范圍、發展方向、用地布局與規模等。針對鄉村旅游項目用地選址不確定、規模零星等特性，適當增加規劃實施彈性，為“點狀供地”項目獨立選址落實規劃空間。

（5）加強基礎設施建設及環境整治。完善的基礎設施配套和良好的生態環境是休閑旅游項目的基礎，以崆山白云洞、天臺山、岐山湖景區“金三角”和蝎子溝國家森林公園周邊鄉鎮為重點，加大扶持力度，做好住宿、餐飲、娛樂、衛生等基礎配套及環境整治工作，建立健全相應的建設規范，夯實鄉村休閑旅游項目的基礎。

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[基金項目]河北省社會科學基金項目（項目編號：HB18GL042）。