地方儲備糧輪換虧損為何難以運用金融工具解決

【摘要】我國通過糧食儲備保障國家糧食安全，同時因糧食需定期輪換的特性付出了高額的成本。一般大宗商品可通過金融工具套期保值避免市場價格過度波動產生的虧損，近年來學者及從業人員均提出可通過期貨市場減少我國地方儲備糧虧損加劇的現狀。然而相關探索和改革缺遲遲未能啟動，本文基于間斷均衡理論從微觀、中觀和宏觀三個方面研究地方儲備糧虧損為何難以運用金融工具予以解決。

【關鍵詞】地方儲備糧? 輪換虧損? 間斷均衡理論

一、引言

糧食安全是國家安全戰略的重要部分。糧食儲備又是糧食安全的重要部分。地方糧食儲備是我國糧食安全的第一道防線，基本以省、市、縣（區）為主體建立三級地方儲備體系，每級主體都有本級人民政府出資成立的糧油企業作為主體，承擔地方戰略儲備任務。地方糧食儲備是維護糧食安全和市場穩定的基礎，但是地方糧食儲備也面臨較大的財政壓力和市場風險。既要保障地方糧食安全，又要盡可能降低糧食儲備成本，這是目前地方糧食儲備有待解決的問題。在實際糧食儲備工作中，由于輪換新陳糧食價差過大，相關企業儲備糧輪換過程中，特別是稻谷的輪換存在普遍的巨額虧損，不僅會使相關企業的經濟效益或者為此買單的地方財政受到影響。一般來說，大宗商品交易者在商品價格波動較大的情況下，通過期貨遠期價格回避價格波動風險。儲備糧輪換價差導致持續虧損即不利于糧食儲備工作良性發展，也會對地方糧食儲備安全產生直接的影響。近兩年來，隨著國家糧食最低收購保護價下調，國內糧食市場行情呈下行趨勢，加之宏觀政策對糧食市場逐步開放，國外低價糧食進口增多，國內糧價下行壓力加大，S市M區近三年地方儲備糧輪換虧損近年均2000萬元。S市M區處沿海城市發達地區，地方財政運轉情況良好，虧損占M區全年財政收入比例不足0.1%，但考慮到全國各地地方儲備糧的總量以及中西部地區財政承受能力，國內地方儲備糧虧損情況不容樂觀。

二、文獻綜述

糧食儲備制度作為我國基本國策，國內學者研究主要以針對糧食安全及中央儲備，對于地方儲備糧研究較晚也較少。2000年，為深化糧食流通體制改革，中國儲備糧管理總公司（現更名中國儲備糧管理集團有限公司）成立，標志著中央儲備糧垂直管理體系正式建立，自此逐步有學者及地方從業人員對地方儲備糧展開研究。

2004年我國開始實行最低收購保護價后，連續十幾年我國糧食豐收增產，糧食價格波動加大，地方糧食儲備輪換虧損加劇，部分國內從業者開始關注各地儲備糧輪換虧損情況。

何浦明（2009）在研究農產品期貨市場的糧食安全問題認為，目前通過現貨市場進行儲備糧的運作存在較大風險，而利用期貨市場可以降低儲備糧收購和輪出的價格風險，但由于政策限制糧食收儲企業不能參與。

呂鳴（2010）認為糧食儲備企業承擔政策性業務，在國家財政進行相應補貼后，自負盈虧，其主要經營風險來自于糧食輪換損益的不確定性，通過金融工具的適當運用，能有效地計劃糧食輪換損益、規避傳統糧食經營下的巨大風險，保障糧食企業的穩定生存和發展。

我國學者及從業人員對地方儲備糧輪換虧損情況有一定實證研究，也提出了通過套期保值規避市場價格波動的政策建議，但地方儲備糧持續虧損的問題并未得到很好解決，且未有相關對地方儲備糧管理為何無法運用金融工具減少糧食輪換虧損的研究，說明地方儲備糧輪換虧損并不是金融工具未進入政策制定者視野的問題，可能還有其他因素有待探索。

三、分析理論：間斷均衡理論

間斷均衡理論由美國政治學家鮑姆加納特和瓊斯提出，為了解決公共政策在保持長期穩定的情況下，出現間斷式變遷的原因。對于議程變遷的動因，瓊斯（1993）引入了物理學中的“摩擦力”的概念，提出了粘著-滑動模型。粘著-滑動模型的核心是阻力與動力的對比，當阻力處于主導時就會呈現“穩定狀態”，當動力處于主導時就會呈現變遷狀態。

間斷均衡理論最初被運用于解釋美國財政預算中大幅度的變遷，由于較強的解釋力與廣泛的適用性，該理論被國外學者引入教育、核能、煙草等領域分析政策過程中長時間的穩定與劇烈而突發的變遷。李文釗（2018）認為，通過30年的演化，最終形成了“認知、制度與政策圖景”三種解釋邏輯，實現了微觀、中觀與宏觀的有機融合。

本文引入間斷均衡理論用以分析地方儲備糧政策長期穩定且金融工具無法與儲備糧管理相匹配有以下依據，首先，糧食儲備作為國家安全政策，具有極強的穩定性，處于長期穩定的狀態，這與間斷均衡理論的長期穩定吻合。另一方面，在中國長期以一元政治結構為主體的背景下，政策的變遷基本以官員認知變化而變化，政策變遷阻力與動力主要基于行政管理部門的態度的變化，因此本文基于間斷均衡理論對地方儲備糧輪入無法使用金融工具的原因進行分析，試圖解釋地方儲備糧雖然長期虧損卻無法運用金融工具有效減少虧損的原因。

四、基于間斷均衡理論的三重解釋

（一）行政管理部門的有限理性認知——微觀解釋

有限理性理論由西蒙提出，以有限理性的管理者代替新古典經濟學中完全理性的經濟人假設。鮑姆加納特和瓊斯基于有限理性假設提出了“不成比例信息處理模型”，認為而受到關注的政策才有可能發生變遷。事實上，即使某項政策受到關注，在對某項工具或制度或工具產生不確定性缺乏認知以及政策創新不被鼓勵前提下，政策趨同或政策不變化是行政管理部門在任期制內的最優選擇。

1848年芝加哥創立了期貨交易所，并引入了遠期合同。隨著90年代中國走入市場經濟，取消農產品統一購銷政策，農產品價格及農產品市場出現了劇烈的波動。1990年鄭州糧食批發市場經國務院批準成立，是中國期貨市場發展的開端。期貨作為經濟市場化交易的金融工具，既有未來大宗商品價值發現的功能，又可以用來防范未來市場價格大幅波動造成的風險，期貨是典型的市場經濟的產物，具有很強的專業性。

中國長期處于計劃經濟體制下，改革開放打破高度集中的計劃經濟體制，社會各行業在近四十年間呈現了劇烈的變動。但糧食行業在社會發生深刻變化的同時，卻保持了一定的穩定性，糧食儲備作為糧食行業的一部分，儲備模式長期以來保持高度穩定，這與糧食儲備涉及國家安全以及糧食行業逐漸被社會邊緣化有一定的關系。中國糧食行業整體依然處于計劃經濟與市場經濟交織的影響中。地方糧食行政管理部門作為管理者與決策者，長期在政府體系內工作，對市場經濟運行模式認知存在一定的局限性，在對市場經濟甚至專業性更強的期貨缺乏認知的提前下，即使使用金融工具的動議由地方糧食企業提出，也會被決策者故意忽視。

（二）制度安排產生的政策場域長期穩定——中觀解釋

鮑姆加納特和瓊斯指出，政策場域作為決策者對公共問題作出決策的政治場所，隨著更多主體的參與，廣泛討論和質疑的產生，政策場域會產生相應的變化。

（1）政策場域各參與主體的長期穩定。糧食儲備作為國家政策，根據《中央儲備糧管理條例》規定：國家發改委對中央儲備糧管理進行指導和協調;國家糧食行政管理部門負責中央儲備糧的行政管理;財政部負責安排中央儲備糧的貸款利息、管理費用等財政補貼;中國儲備糧管理總公司具體負責中央儲備糧的經營管理;中國農業發展銀行負責及時、足額安排中央儲備糧所需貸款。各地地方儲備糧管理基本沿襲中央儲備糧的分工體系，即糧食局作為行政管理，財政局負責成本核算，地方儲備糧公司是執行主體。國家法律法規的安排導致了糧食儲備這一國家政策的政策場域幾十年保持了高度的穩定，但同時政策場域的穩定也約束了糧食儲備走向市場經濟。這樣的分工安排使得各參與主體更關注儲備任務的完成，對儲備成本的降低缺乏相應的動力。

（2）長期穩定的政策場域對新參與者的排斥。另一方面，政策場域的穩定使得外來參與主體對場域內部的正式性規則和非正式性規則缺乏認知與適應，導致即使更多主體想要參與，也會因為自身對規則的不適應性而被排斥。筆者作為M區儲備糧管理公司代表曾與金融保險企業有過關于儲備糧輪換虧損保險方案的溝通，金融保險企業提出的方案是以每年地方儲備糧輪換虧損作為保險標的進行投保，這一方案不可行性之處在于每年地方儲備糧輪換虧損由地方財政部門承擔，以此為保險標的意味著金融保險企業與地方財政部門實際上在進行“零和游戲”，這違背了地方財政部門負責成本核算的規定。

政策場域的長期穩定即導致參與主體各自分工長期穩定，即使制度安排的分工不合理導致成本高企，除非到了成本難以維系的程度，否則政策穩定的慣性會導致政策一直持續。另一方面穩定政策場域所產生的規則直接或間接地排斥更多的參與者使得新生事物難以被運用。

（三）正面穩定的政策圖景與被忽視的負面政策圖景——宏觀解釋

糧食儲備作為國家安全的基本政策，無論是計劃經濟還是市場經濟下，在中國行政決策者和民眾面前呈現出持續性的正面政策圖景，特別是在中國廣袤的地域上，頻發的災害、社會經濟的快速發展和各地方自行承擔成本的碎片化使得糧食儲備高額的成本被一定程度地忽視了。

（1）計劃經濟下的備戰備荒職能。從1949年建國至1979年改革開放之前地三十年，在計劃經濟年代，中國主要發展焦點在于國家獨立和主權安全，在二戰煙霧剛散去地背景下，無論是美蘇冷戰還是中蘇交惡，糧食儲備作為國家非戰時的應急物資是國家安全的重要保障，加之當時經濟不發達，農業生產力水平有限，糧食儲備備戰備荒的職能突顯，公共政策的政策成本并沒有相關部門或專家予以重視。

（2）市場經濟下的農業保障職能。改革開放后，中國經濟逐步轉向市場經濟建設，國家主要發展方向也轉向經濟建設。隨著糧食統一購銷政策的取消，糧農種糧的出路與國家糧食安全之間的矛盾逐漸顯現。隨著科技技術與農業生產力的發展，以稻谷為例，改革開放后稻谷種植畝產至少從300公斤上升至500公斤。由于農業種植的周期性，在每年9月至來年2月，農產品因成熟后收割集中上市而出現周期性的供給過剩，既要保證糧農種糧銷售順利，又要維護國家糧食安全，糧食儲備起到了階段性供需矛盾的緩沖作用。

（3）地方糧食儲備成本碎片化。2000年中央儲備糧公司成立后，中央儲備和地方儲備正式分開，國家糧食儲備垂直管理體制正式設立。中央儲備糧管理總公司作為央企，實行盈虧自負的市場化管理模式，中央糧食儲備品種眾多包括稻谷、小麥、棉花、油脂等，能夠實現盈虧平衡。而地方儲備糧實行省、市、區三級管理體制，儲備品種由國家糧食部門確定，以儲備任務完成為硬指標，不考慮所儲糧食品種是否能實現自負盈虧。加之國有企業近二十年的持續改革，大多數地方糧食部門與三產企業實行政企分開，地方糧食企業作為獨立法人，實現市場化運作，自負盈虧。在這樣的條件下，地方糧食企業特別是區、縣以下的小規模企業必然出現造血能力缺乏導致的依靠地方財政補貼運行的情況。而地方儲備碎片化的體制又導致沒有部門去統計地方儲備糧輪換虧損的實際情況。地方儲備糧輪換導致的虧損因儲備體制的碎片化而分散在各地方財政中。

五、地方儲備糧輪換運用金融工具的路徑探討——儲備與輪換分離

地方儲備糧輪換運用金融工具的關鍵在于利用糧食市場價格信息價值而盡可能使得金融工具在可控的條件下得以使用。在目前地方儲備糧管理體制下，由于各地方省、市、區糧食企業主體眾多，放開政策限制讓數以千記的市場主體參與期貨交易，即便只是套期保值對于行政管理部門來說也難以實行有效監督。故問題解決之道在于統籌規劃、減少市場主體。改革現行地方儲備糧管理體制，實行儲備與輪換相分離，即市、區糧食企業僅作為省級糧食儲備的代儲點，承擔儲備功能，輪換功能由省級糧食公司統一承擔，再由省級糧食公司委托國有或省級金融企業進行套期保值交易，而自身僅作為遠期結算方不作為市場主體不參與期貨交易。在這樣的路徑下，財政部門應當重新認定地方儲備糧成本，擺脫儲備糧成本等于保管費、輪換價差和銀行利息之和的固有模式，真正實現市場化運作機制。

參考文獻：

[1]何浦明.基于農產品期貨市場的糧食安全問題研究[D].湖北：華中農業大學，2009.

[2]呂鳴.運用金融工具解決糧食輪換難題[J].中國商界，2010，（11）.

[3]Baumgartner and Bryan D.Jones.Agendas and instability in American politics[M]，Second Edition. Chicago： University of Chicago Press，2009.

[4]李文釗.認知、制度與政策圖景：間斷-均衡理論的三重解釋[J].南京社會科學，2018，（5）.

[5]李文釗.向行為公共政策理論跨越：間斷一均衡理論的演進邏輯和趨勢[J].江蘇行政學院學報，2018，（1）.

作者簡介：喬山（1993-），男，上海人，上海交通大學國際與公共事務學院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。