“一帶一路”國際投資協同治理體制研究

蔡冬青 季沛瑤

摘要：“一帶一路”下的國際投資主體多元，要協調多元主體的利益，建立國際投資協同治理體制就成為必然選擇。作為“一帶一路”倡議的提出者以及主導者，中國有責任和義務成為“一帶一路”國際投資協同治理體制的頂層設計者，并引導和吸引廣大發展中國家積極加入“帶路”投資治理，同時對發達國家參與全球投資治理持開放包容的態度。“一帶一路”國際投資協同治理體制應當與開放包容的倡議基本原則一致，充分考慮跨國政策網絡的影響，謹慎面對發達國家逆全球化政策的影響，積極主動融入國際投資體制的變革中去。為此，“一帶一路”國際投資協同治理體制的構建需要中國作為頂層設計者進行整體協調，進一步建設并且設立一批超主權的國際組織，保持與世界主要經濟組織的密切聯系，并建立一個全新的獨立于政府組織之外的投資爭議解決機構。

關鍵詞：“一帶一路”;國際投資治理;協同治理

中圖分類號：F114? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）09-0022-04

Research on “Belt And Road”International Investment Cooperative Governance System

Cai Dongqing; Ji Peiyao

（School of Economics， Nanjing University of Posts and Telecommunications 210046）

Abstract： “One Belt And One Road” under the international investment subject diversification， to coordinate the interests of the multi-subject， the establishment of international investment collaborative governance system is an inevitable choice.As “area” initiative participant and elites， China has the responsibility and obligation to become“area” at the top of international investment cooperation governance system designers， and guide and attract the vast developing countries actively join the “lead” investment management， and investment in developed countries in the global governance open inclusive attitude.The “One Belt And One Road” international investment collaborative governance system should be consistent with the basic principles of open and inclusive initiatives， take full account of the impact of transnational policy networks， prudently face the impact of anti-globalization policies of developed countries， and actively integrate into the reform of international investment system.To this end，“One Belt And One Road” international investment the construction of a collaborative management system needs China as a top designer for the overall coordination， further construction and set up a group of super-sovereign international organization， keep in close contact with the world's major economic organizations， and establish a new independent organizations outside of government investment dispute settlement body.

Key words： “One Belt And One Road”;International investment governance;Collaborative governance

一、引言

習近平總書記提出“一帶一路”倡議已經過去六個年頭，這期間“一帶一路”倡議逐漸從理念轉化為行動，從愿景轉變為現實，國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》標志著“一帶一路”倡議已經進入全面實施階段。而“一帶一路”倡議的全面實施面臨著一個無法回避的現實——國際投資體制的改革。早在2015年聯合國貿發會議組織《世界投資報告》即將“改革國際投資體制”作為年度報告主題，指出當前國際投資領域缺少一套統一的國際規則，而近幾年國際投資協定的密集重簽為國際投資體制的改革提供了良好機遇。而與國際投資體制劇烈變革相伴隨的是“一帶一路”沿線國際投資的穩步增長，根據《中國對外投資發展報告》的統計，截至2019年我國企業在“一帶一路”沿線對56個國家非金融類直接投資超過萬億美元，根據德勤中國發布的《一帶一路國家投資指數報告》，“一帶一路”倡議實施以來沿線國家的投資吸引力整體上漲，這將促進“一帶一路”沿線的國際投資進一步擴張。然而投資規模的擴張伴隨著總體投資風險的提高，而世界投資體制變革之際，并未形成統一協調的全球新一代投資體制，“一帶一路”倡議需要彌補國際投資治理體制的這一空缺。“一帶一路”倡議下的國際投資主體包括來自發展中國家和發達國家的公共部門、私人部門以及非盈利部門，具有多元化的特征，而投資主體的多元決定了治理主體的多元，同時，“一帶一路”國際投資治理也無可避免地受到跨國政策網絡的影響，這就決定了傳統投資治理中以國際組織為單一主體的治理體制難以勝任，本文將引入的協同治理體制下的治理主體包括公共部門、私人部門以及非盈利部門，可以建立多部門共同參與的、以共識為導向的、以商議為主要手段的國際投資治理安排，投資治理的多元主體地位平等，各主體具有做出集體決策的實質權力。本文將協同治理理論引入“一帶一路”國際投資治理的復雜實踐中，嘗試設計并實施一套可持續的多主體協同治理體制，旨在防范國際投資體制的變革對 “一帶一路”倡議的實施帶來的風險，充分把握全球產業政策變革帶來的機遇，使得“一帶一路”偉大構想融入并引領新一代國際投資體制。

二、“一帶一路”國際投資的多元治理主體需要協同治理體制

當前全球治理體系中，貿易與金融均已形成全球性的協調組織，貿易領域的世界貿易組織、金融領域的世界貨幣基金組織均在各自領域承擔著全球治理的協調作用，但并未形成協調全球投資尤其是跨國投資活動的投資協調組織，甚至當前還缺乏一個典型的全球投資協議，導致這一現狀的原因在于當前世界范圍跨國投資主體多元，而投資治理的主體也是多元的，多元化的治理主體亟需協同治理體制的協調。

（一）中國是一帶一路國際投資治理的主導者

中國已經承諾作為全球發展的主要貢獻者，必然要為全球發展注入新動力，“一帶一路”是中國體現大國責任擔當和推動解決全球發展問題的重要載體。中國在全球治理體系和國際秩序變革中提出的共商共建共享的基本原則也體現了中國的全球責任擔當，也更加符合世界最大多數國家和人民的利益訴求。同時，中國在“帶路”沿線的投資地位也決定了我國的主導地位。“一帶一路”倡議實施以來，中國對沿線國家的直接投資平穩增長。根據《世界投資報告》的統計，2013-2018年，中國企業對“帶路”沿線國家直接投資超過900億美元，在沿線國家完成對外承包工程營業額超過4 000億美元。2018年，中國企業對沿線國家實現非金融類直接投資156億美元，同比增長8.9%，占同期總額的13.0%;沿線國家對外承包工程完成營業額893億美元，占同期總額的53.0%。同時，國際上對中國在國際治理中承擔更多責任的呼聲也在增強，“中國責任論”已經替代“中國威脅論”成為中國當前國際地位的主要認定。

（二）帶路沿線發展中國家需要深度參與國際投資治理

第二次世界大戰結束以來，以美國為首的西方發達國家一直主導著國際經濟秩序，并對主要國際經濟組織起著主導作用。發展中國家需要建立國際政治經濟新秩序的呼聲無法得到有效的回應，全球治理資源的配置權和國際組織的話語權長期被西方發達國家掌控。2008年國際金融危機的爆發宣告了新自由主義發展模式的徹底失敗，全球治理需要重新變革，將廣大發展中國家納入治理主體的“一帶一路”倡議的提出正當其時。而事實上，將廣大發展中國家納入國際投資治理主體并非中國的一廂情愿，也符合廣大發展中國家的發展需要，“一帶一路”基本宗旨是幫助發展中國家獲得額外資源、發展經驗和技術進步。中國最近三十年的成功經驗足以證明廣大發展中國家通過參與全球分工，最大限度地發揮各自的增長潛力，分享全球化的成果，才可以保證自身的長足發展。“一帶一路”正是發展中國家參與到中國主導的國際投資新秩序的歷史機遇。

（三）發達國家將由主導者轉變為參與者

2019年3月，意大利成為第一個與中國簽署“一帶一路”合作備忘錄的G7成員國，也是第一個加入“一帶一路”的發達國家，隨后德國、法國、英國、新西蘭等發達經濟體也紛紛表示出對“一帶一路”倡議的濃厚興趣。發達國家對作為發展中國家中國提出的戰略倡議作出積極回應，一是因為2008年全球金融危機后，以美國為主的主要世界主要經濟體積極推行逆全球化措施，這顯然不符合大多數發達經濟體的利益訴求，而“一帶一路”倡議是對逆全球化的有效抑制;二是因為發達國家自身大多深陷債務危機的泥淖，缺少投入全球治理所需的強大資金，難以對全球治理所需的軟硬件基礎設施作出有效的回應，只有依靠中國在“一帶一路”中的大規模投入才能有效改善這些發達國家既有的國際投資項目。可見當前除美國外，世界主要經濟體均有著強烈的全球治理需求，但缺乏全球治理的擔當，發達國家尤其如此，而積極參與到中國提出的“一帶一路”是最優選擇。

（四）新建跨國金融機構是國際投資治理主體的有效補充

在“一帶一路”倡議實施過程中，中國主導或參與組建了多個新的多邊金融機構，包括亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）、絲路基金、金磚銀行等，這些跨國金融機構成為調集國際資金并參與國際投資治理的有效主體。其中亞投行已經穩定地融合了大部分成員國的資金，亞投行的成員國同時包括絕大部分歐盟成員，也包括除了美國和日本外的幾乎全部發達國家。而實際上日本針對“一帶一路”的態度已經發生了積極的轉變，2019年5月的“一帶一路”國際合作高峰論壇日本自民黨干事長二階俊博就曾率團出席。可見“一帶一路”國際機構不僅是全面協調各成員國的重要平臺，也是傳遞“一帶一路”先進的投資理念、吸引世界各國積極參與其中的重要平臺。亞投行等新建國際金融機構與既有國際經濟組織的典型區別在于，其更加關注發展中國家的經濟發展模式，期望全面解決后發國家在發展中遇到的實際問題，通過基礎設施投資促進經濟可持續發展、實現共同繁榮。

三、跨國政策網絡與“一帶一路”國際投資治理的互相影響

“一帶一路”倡議與所有傳統國際政治經濟合作框架的本質區別在于，該倡議不是以條約或協議為基礎的，它被定義為一個開放而靈活的框架，習近平總書記提出該倡議之初就指出“一帶一路”倡議應該是一個開放包容的地區合作平臺，需要充分考慮到各方的立場、利益和便利度。這樣一個開放靈活的合作平臺自然需要綜合考慮跨國政策網絡中的各國和各地區的復雜政策體系。

（一）中國的開放政策決定了“一帶一路”倡議的互惠包容機制

2019年3月15日，《中華人民共和國外商投資法》的出臺，標志著中國的對外開放由要素開放向制度開放全面轉變，也標志著中國作為負責任大國，在國際投資的全球治理中積極主動的承擔著更多責任。隨后，中國配合“外資法”推動出臺《營商環境條例》，建立健全外商投資信息報告等制度，這些都是中國努力打造法制化開放環境的政策措施。其次，中國也在著力推出穩外資政策措施。2019年國務院公布了《關于進一步做好利用外資工作的意見》，用以對外資在中國的穩定發展提供政策保護。與此同時，中國也在堅持引進來和走出去并重的對外開放原則，在“一帶一路”倡議的總體指引下，中國對外投資由單一的數量擴張向質量提升轉變，中國對外投資發展趨于理性，中國企業對參與國際競爭的方式更加平穩、健康和有序。中國高質量利用外資和對外投資政策體系，保障了中國高質量的對外開放，而高質量的對外開放保證了中國所主導的“一帶一路”國際投資治理體制的包容和互惠。

（二）發展中國家的外資政策更加適應“一帶一路”的治理理念

2008年全球金融危機以及歐洲債務危機以來，世界主要發展中國家和發達國家的外資政策發生了逆轉，廣大發展中國家由對外資的限制轉變為將投資便利化作為發展本國產業的戰略措施之一。根據《世界投資報告2018》的統計，發展中國家的投資促進措施已經成為本國產業政策的主要內容之一，而其中的措施之一就是在特定行業放松了對外國投資的準入限制，主要包括運輸、能源和制造等相關產業，而這其中亞洲的發展中國家更加活躍。同時，許多國家以簡化行政手續、提供激勵措施和設立新的經濟特區來鼓勵外資進入本國，總體而言，投資便利化已經成為發展中國家對海外投資和吸引外資的主要態度。這顯然更加符合“一帶一路”國際投資治理的大趨勢。

（三）發達國家的新一代產業政策將是“一帶一路”投資治理的挑戰

隨著全球產業分工的深化，發達國家面臨著不斷上升的去工業化和制造業空心化，同時，以中國為代表的新興市場國家加入到高技術產業等高端制造業的競爭中，全球在高端制造業的產業競爭不斷加劇，近年來發達國家為了應對這種劇烈變化，紛紛加大了產業政策的力度。根據聯合國貿發會議組織的統計，發達國家在2015年以來制定執行的與產業政策相關的投資政策占到現有投資政策的80%以上，大部分都是與制造業，或與制造業相關的服務業政策有關，這是全球新一代產業政策。與之相關聯的投資政策表現為：激勵措施和業績要求、外資審查審批等措施、投資便利化和投資促進措施。這些投資措施除第三條外，均與“一帶一路”的基本原則相左，并不是與中國所提倡的共享、共治的治理理念一致。然而正如本文第一部分所分析，除美國作為堅定的逆全球化者之外，大部分發達國家仍然對全球治理有著內在的需求，因此，“一帶一路”投資治理應當積極尋求他們的參與。

（四）國際投資體制變革是“一帶一路”國際投資協同治理的機遇

根據聯合國貿發會議組織的統計，當前全球投資領域缺乏一個普遍有效的國際規則，當前的國際投資規則有3 240多個雙邊、多邊協議，而這些協定彼此的一致性和連續性較為匱乏，甚至這些協定到目前為止只能覆蓋全球三分之二的投資總額，全球范圍有近三分之一的國際投資不受任何國際規則的限制，同時又有很多國際投資被動接受超過兩個投資協定的約束，這樣的國際投資體制亟需變革。而當前世界主要發達經濟體均受制于自身經濟發展困境，無暇顧及全球治理體制的構建，甚至美國從全球治理體制的逐步退出，其他發達國家在全球治理中也逐步缺位，為“一帶一路”引領全球新一代投資治理機制提供了良好機遇。而相對于以零散的雙邊、多邊投資協定為主要形式的國際投資體制，以共商、共建、共享為基本原則的“一帶一路”協同治理體制顯然更加符合當前全球主要國家恢復投資信心、改善投資治理的實際需要。

四、“一帶一路”國際投資協同治理機制的構建

協同治理理論是當今公共治理領域中去官僚化、分權化和服務外包化的整體趨勢中逐漸形成的，該理論認為公共事務不僅僅是政府機構的職責，將政府機構與私人機構、非盈利組織放在同一框架中，成為公共治理的伙伴，形成治理網絡（Gray）。在這個網絡中，各組織為著共同的目標交互影響、協同配合，共擔責任和風險（Himmelman）。同時，這一網絡中的各組織通過持續溝通形成跨組織關系，主導者不是通過公權力對弱勢組織進行控制（Gray）。本文認為這種治理體制與“一帶一路”倡議的治理理念高度契合。在“一帶一路”國際投資治理中構建協同治理體制符合“一帶一路”倡議的治理理念，也符合各治理主體的共同訴求，是一種前所未有的治理模式，構建并實施一套有效而可持續的協同治理模式，可以極大地促進“一帶一路”投資治理的最終成功。具體而言，為了構建“一帶一路”國際投資協同治理體制，需要采取以下策略：

（一）中國需要主動承擔協同治理體制的組織者和頂層設計者

在協同治理體制中，并沒有一個組織可以利用強權力去凌駕于其他組織之上，但這并不代表在跨組織系統中不需要一個主導者。任何協同治理體制的設立，第一步就是選定這個體制的組織者和頂層設計者。根據前文的分析可以發現，中國應當成為“一帶一路”國際投資治理的主導者。而作為治理體制的頂層設計者，中國需要首先設立一個中央機構來協調中國與“一帶一路”治理體制的相關決策，中國新近成立的國際發展合作署得到了國際貨幣基金組織總裁克里斯蒂娜·拉加德的認可，這一組織可以提高中國與“一帶一路”相關決策的透明度、清晰度和可預測性，成為協調中國政府、其他國家政府、投資企業以及其他國際組織的有效中介。同時，作為頂層設計者，中國有責任和義務將“一帶一路”的合作理念宣傳和貫徹到位，充分借助“一帶一路”國際合作高峰論壇、中巴經濟走廊等正式、非正式的平臺，積極促進“一帶一路”投資的便利化和透明化。

（二）超主權的國際組織設立迫不及待

作為一個開放、包容的合作平臺，“一帶一路”并不是以正式國際合作協議為主要合作形式，倡議本身也不是一個實體組織，但是在倡議的投資合作中切需要設立與投資相關的實體組織。亞洲基礎設施投資銀行（亞投行）是與“一帶一路”國際投資關系最為密切的實體，與現有主要國際經濟組織的典型區別在于，亞投行中發展中國家占有大部分股份，在其中的話語權占主導。而亞投行是“一帶一路”國際投資領域的投融資平臺，倡議下的國際投資爭議尚缺乏一個普遍接受的仲裁機構，根據國際慣例，這項工作可以通過新建或改革現有私人實體仲裁機構實現。最近成立的中國國際商事法院可以成為“一帶一路”國際投資領域商事仲裁的補充。而“帶路”沿線的其他商事仲裁組織也應該成為領域內投資爭議解決的核心機構，我們所要做的是建立起不同仲裁機構所需要共同遵循的投資規則。

（三）與非國家實體的緊密接觸必不可少

“一帶一路”國際投資協同治理體制的構建是要“融入”而非替代全球投資治理機制，因此該機制的建立需要與世界主要投資治理機構保持密切接觸，保證在機制的建立和運轉中與全球投資治理機制的基本原則相一致。最近設立在北京的“中國—國際貨幣基金組織能力發展中心”就是一個極為有益的嘗試，該中心的設立可以保證“一帶一路”投資機制與國際貨幣基金組織在組織能力建設中的合作，并且有效保證“帶路”投資機制的國際合法性。與之相適應的，“一帶一路”國際投資治理是一個跨區域、跨部門以及多產業的合作機制，該機制需要與國際貨幣基金組織之外的眾多非國家實體保持密切聯系，并且在條件許可的條件下建立常設機構，比如與國際能源組織合作設立“國際能源憲章—中國電力委員會聯合研究中心”“一帶一路”國際科學組織聯盟、“一帶一路”新聞合作聯盟、“海上絲綢之路”港口合作聯盟等。

（四）亟需設立投資爭議仲裁機構

當前“一帶一路”倡議下的國際投資爭端解決并沒有獨立的爭端解決機制，當前倡議下的雙邊、多邊投資協議主要選擇的仍然是ICSID（解決投資爭端國際中心），該中心長期以來為全球投資爭議解決做出了卓越貢獻，但其在爭端解決中過分保護投資者利益以及爭端解決的不透明性長期被國際社會詬病，且該中心并未設置在“一帶一路”沿線中，也就是說“一帶一路”倡議下的投資爭端長期以來均需要在沿線之外得以解決，這顯然不符合“一帶一路”國際投資治理的實際需要。因此，“一帶一路”國際投資協同治理體制需要設立獨立的投資仲裁機構，需要“帶路”成員國家簽訂“‘一帶一路國際投資爭端解決機構公約”，并且在“公約”的指導下建立非政府的投資爭議仲裁機構，訓練和雇傭私人個體作為仲裁員。

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[責任編輯：金永紅]