高職院校內部治理體系改革實施路徑

[摘要]高職院校內部治理改革是高職院校主動適應國家治理改革要求、主動配合產教融合發展需求而進行的自我革新，其改革成效直接決定了高職院校利益相關者參與院校治理的積極性和主動性，直接影響到院校發展質量和水平。高職院校內部治理體系改革要圍繞治理結構、治理制度、治理方法、治理保障、治理評價五個方面開展系統性改革，形成內部治理改革的質量閉環，提升內部治理改革的質量和成效。

[關鍵詞]高職院校;內部治理體系;治理結構;治理制度;治理方法;治理保障

[作者簡介]孫建（1975- ），男，江蘇如皋人，蘇州工業園區服務外包職業學院，副教授。（江蘇? 蘇州? 215123）

[基金項目]本文系江蘇省教育科學“十三五”規劃2018年度課題“高等職業院校內部治理體系現代化路徑研究”（項目編號：D/2018/03/02，項目主持人：孫建）的階段性成果，并得到了2018年江蘇高校“青藍工程”的資助。

[中圖分類號]G717? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2020）12-0047-06

教育治理是國家治理的重要組成部分，構建具有中國特色、世界水平的現代教育治理體系，實現教育治理能力現代化，是當前我國教育領域深化綜合改革的重要目標和戰略任務。高等職業教育既具有高等教育的特點，又具有職業教育的類型特征，肩負著高等教育和職業教育的雙重使命。高等職業教育治理改革在整個教育治理改革中具有特殊的意義，既是國家治理體系改革的呼應，也是推進教育現代化的重要舉措和推進產教融合的內在要求，同時順應高職院校內部改革的訴求。

高職院校內部治理體系改革是高職院校主動適應國家治理改革要求、主動配合產教融合發展需求而進行的自我革新，其改革成效直接決定了院校利益相關者參與院校治理的積極性和主動性，直接影響到院校發展質量和水平。高等職業院校內部治理體系改革要緊緊圍繞治理結構、治理制度、治理方法、治理保障、治理評價五個方面開展系統性改革，以此形成內部治理改革的質量閉環，提升內部治理的質量和成效。

一、構建開放多元、職權清晰的治理結構

治理結構開放多元保證了治理主體的廣泛參與，職權清晰保證了治理體系的良性運行，二者之間相輔相成，既體現了高職院校利益相關者的共同參與，也體現了治理權力的合理分配，以此形成廣泛參與、相互制約、職權清晰的治理結構。

（一）構建開放多元的治理結構

1.開放。職業教育是直接面向社會、面向市場的一種教育類型，開放是職業教育的本質要求，無論是校企合作、產教融合，還是推動職業院校和行業企業形成命運共同體，都要求職業教育向社會開放。高職院校內部治理結構體系要打破封閉的局面，需從以下方面著手：一是在結構體系中設置政府、行業企業和社會參與的決策咨詢機構，如院校理事會、發展咨詢委員會，通過定期的會議、會商等交流形式為院校發展出謀劃策，為院校內部治理中遇到的問題提供決策咨詢。二是建立行業企業參與的治理質量監督與反饋機構，邀請行業企業技術和管理人員在學校行政部門和二級學院掛職，通過深入參與了解院校內部治理體系中存在的問題，提出建設性意見和建議，促進院校內部治理改進。

2.多元。治理要求從“一元管理”走向“多元治理”，在開放的前提下，高職院校要改變以往自上而下的單向管理結構，形成多元主體共同參與的治理結構。一是明確黨委和行政的職權關系，構建黨委決策、校長負責的決策與執行體系。高職院校要以中共中央辦公廳印發的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》為指導，制訂高職院校具體實施辦法，明確高職院校黨委和行政之間的職權關系。二是積極發揮學術力量的治學功能。以教授為代表的學術力量在傳統的管理中，一直處于被動狀態，逐漸形成“事不關己、高高掛起”的心態。在治理環境下，高職院校要為教授等學術力量作用的發揮構建平臺，如組建學術委員會、專業建設委員會、課程改革委員會等組織，并予以足夠權限，充分發展學術咨詢和決策的作用，切實提升高職院校治學能力和水平。三是積極發揮民主力量的參與作用。高職院校民主力量包括廣大教職工和學生，力量雄厚卻往往容易被忽視。高職院校在治理結構改革中要為民主力量作用的發揮構建平臺，充分發揮教職工代表大會、工會、學生代表大會等各類民主性會議的監督與反饋作用，讓決策能夠真正代表廣大民主力量的利益。

（二）構建職權清晰的治理結構

1.職責清晰。職責清晰是通過對組織內部職責的劃分、明確職責的內容、指定履行職責的對象，做到不同崗位之間的職責不重復、少交叉，并落實到具體的崗位制度中，以解決組織內因職責不明確而造成的做事推諉、效率低下的問題。高職院校內部治理要做到職責清晰，需從以下方面開展工作：一是推行“大部制”改革。圍繞院校發展大局，合理設置和整合內部機構，撤銷可有可無的機構，兼并職責交叉的機構，整合部門職能，減少部門數量，實行合署辦公。二是明確和細化部門職責。在明確一級部門職責的基礎上，采用任務分解的方法，分配和細化下屬各部門的職責，下屬部門和一級部門之間形成“部分之和大于整體”的職責分配關系。三是注重職責的履行監督。設置質量監督部門，監督部門職責履行情況并及時反饋。四是不斷修訂部門職責。在職責履行過程中，根據質量監督部門的反饋，不斷調整崗位職責，使其趨向科學化、合理化。

2.權力清晰。權力清晰要求“權職匹配”“權責匹配”。高職院校要做到權力清晰，需從以下方面開展工作：一是理清內部關系，開展崗位制度建設。這是權力清晰的基礎，如何授權、對誰授權、授予多大的權都需建立在理清內部關系、制定崗位職責的基礎上。二是正確地選人、用人。人的思想道德素質、職業崗位能力、事業心和責任心與所從事的崗位要相稱。三是開展權力的清單制度建設。采用“負面清單”或“正面清單”制度，為權力劃定紅線，把權力關進制度的籠子。四是對權力嚴格監督。權力的監督來自于兩個方面：一方面是上級的監督。上級應該隨時監督下級權力運用情況，發生權力濫用問題，上級應該負有領導責任，與下級共同承擔責任與后果。另一方面是受收下級和群眾的監督。建立權力監督反饋的渠道，讓監督情況能夠及時得到反饋。

二、制定章程引領、激勵約束、運行規范的治理制度

高職院校內部治理制度建設要以院校的章程為核心和引領，形成具有激勵功能和約束機制的現代化制度，并在規范運行中不斷完善。

（一）制定章程引領的治理制度體系

章程在高職院校內部制度體系中處于核心地位，是一切規則制度制定的“根本大法”。這就要求高職院校，一是認真制定切合高職院校治理實際的章程。高職院校要以《高等學校章程制定暫行辦法》為指導，結合自身發展歷史、發展現狀、未來規劃以及肩負的使命，完善內部法人治理結構，建立實現院校自主管理的體制機制。二是以章程為規范，引領高職院校內部治理制度體系建設。高職院校內部制度體系建設要以章程為起點和綱領，按照章程的規定分解和細化各項制度，形成一套符合現代高職院校辦學理念、體現現代治理要求的制度體系。

（二）發揮制度的激勵約束功能

高職院校在建設治理制度時要充分考慮制度激勵約束功能的發揮。一是明確激勵約束的主體。在治理模式下，激勵約束的主體體現出多樣化的特點，包括政治權力、行政權力、學術權力、民主權力等各類權力主體，每個權力主體都擁有激勵約束的權限。二是明確激勵約束的客體。激勵約束的客體即被激勵約束的對象，只要為本權力機構做出貢獻的對象都可以成為被激勵對象;破壞本機構的形象，僭越本機構的權限，都可以成為被約束對象。三是明確激勵約束的方法。整體而言，激勵方法可以分為物質層面的激勵和精神層面的激勵。物質層面的激勵往往比較直接，見效較快，但不能持久;精神層面的激勵見效較慢，但具有持續性。在實際工作中，物質激勵和精神激勵要結合使用。四是明確激勵約束的目標，即對激勵約束客體的行為所達到某種結果的期望。高職院校可以通過設定績效指標明確教職工奮斗目標。激勵約束作為一種制度性的機制，要貫穿在制度體系的始終。

（三）形成運行規范的制度體系

制度建設成效需在實踐運行中進行檢驗，運行規范是制度體系建設的根本要求。一是要求在制度建設時要明確制度實施的主體和客體，注重制度流程的優化，強化制度執行的可操作性。二是做好制度的宣傳工作，通過全員學習制度，讓制度深入人心。三是全體人員要嚴格遵守制度，養成依章辦事的習慣，特別是領導層，要帶頭遵守制度，主動對照制度。四是注重制度的運行反饋。充分發揮質量監督部門的作用，做好制度執行情況的監督與反饋，對制度中存在的缺陷及時修訂;同時，對于制度中尚未明確的事項，要集體決策，并及時將決策結果固化為相應制度。

三、實施共同治理、協商治理、文化善治的治理方法

運用利益相關者理論、協商民主理念以及具有人文情懷的文化治理理念，借鑒國家治理、社會治理、公司治理的方法，在高職院校內部治理中實施共同治理、協商治理和文化善治。

（一）實施共同治理

共同治理是基于利益相關者的治理。高職院校的利益相關者大致可以分為內部利益相關者和外部利益相關者。內部利益相關者包括廣大教職工和學生，外部利益相關者包括政府、行業企業和社會。在高職院校治理過程中，在明確高職院校法人主體地位的基礎上，高職院校的決策需要利益相關者共同參與。外部利益相關者主要發揮咨詢、建議和監督作用。內部利益相關者通過代表大會的形式參與決策：教職工通過教職工代表大會參與涉及教職工切身利益的制度的制定，如人事分配制度、績效考核制度等;學生通過學代會的形式制定涉及學生切身利益的相關制度;專業技術人員如教授等，通過學術委員會、教學工作委員會等各類委員會參與學校相關工作的決策。在決策實施過程中，利益相關者通過委托代理的形式由學校行政人員負責決策的執行，各利益相關者通過質量監督部門、審計部門進行監督和審計。

共同治理對高職院校治理具有以下意義：一是有利于科學決策。各利益相關者代表著不同利益，通過廣泛征求各利益相關者的意見和建議，讓學校決策建立在共同利益的基礎上，有利于決策的科學化。二是有利于民主決策。發揮利益相關者的主人翁意識，主動關心學校的發展，積極提出意見和建議，讓決策建立在民主的基礎上。三是有利于民主監督。各利益相關者在監督學校發展過程、評估學校發展情況的基礎上，提出的合理化建議能夠被積極采納，進一步激發利益相關者參與的積極性，民主監督將更為有效。

（二）實施協商治理

協商治理是指在國家和社會治理過程中，采用協商方式對政治組織之間、政府與公民之間、公民與公民之間的關系進行調適，達成國是商定、政策決定、事務解決、矛盾化解、權利保障和利益實現的活動和機制。高職院校協商治理主要體現在廣大教職工和學生的參與層面。高職院校要鼓勵廣大教師和學生成立各類民主主體，維護廣大群眾利益如教授與教師的協商組織、黨委與行政的協商組織、行政與教師的協商組織、教師和學生的協商組織等。通過公共討論、意愿表達、推理判斷，在承認多元分歧、鼓勵廣泛參與和對話的基礎上，通過尋找“最大公約數”達成共識，提交學校黨政部門，供決策參考。

高職院校協商治理具有以下意義：一是體現了學校的公共服務意識。民主的表達需要建立溝通表達的渠道，學校主動為民意表達建立協商組織平臺，有利于民意表達，體現了學校的公共服務意識以及對廣大教職工和學生的關心和愛護。二是體現了學校“問政于民”的民主決策。協商治理能夠最大程度地反映民意，有利于維護群眾的切身利益。三是有利于增強理解，化解問題，形成共識。當決策是來源于最廣大民意表達的時候，廣大群眾就能夠積極擁護學校的決策，有利于凝心聚力，形成向上的合力。

（三）實施文化善治

文化善治是在治理文化積淀下形成的一種治理形式，自律是其顯著特征，利益相關者發自內心地、習以為常地按照組織的制度體系開展相關治理工作。

為了實現文化善理的目標，高職院校要注重治理文化建設：一是開展精神層面的文化建設。精神層面的文化建設來源于院校辦學實踐，是實踐過程的凝練、總結和升華，主要包括辦學定位、辦學理念、辦學宗旨、校訓、校風、學風等。二是開展制度層面的文化建設。開展以學校章程為核心和引領的各項制度建設，在制度中體現學校精神層面文化的內涵。三是開展物質文化建設。物質層面的文化是學校精神層面和制度層面文化的外在表現形式，如學校VI設計、建設風格、形象宣傳等。精神文化是引領，制度文化是內化，物質文化是外顯，三者之間相輔相成。

四、明確管辦評分離、法人主體地位、社會廣泛參與的治理保障

治理保障是高職院校內部治理體系建設的重要一環，保障能否到位直接影響甚至決定著治理的成效。治理保障主要包括外部保障和內部保障兩個方面，前面所講的內部治理結構、治理制度、治理方法等都屬于內部保障層面，這里主要從高職院校外部層面來研究。

（一）管評辦分離是前提

管辦評分離要求政府管理、學校辦學和社會評價三方分離，改變以往政府既是管理者，又是舉辦者，同時也是辦學成效評價者的大一統局面。實施管辦評分離主要可以解決以下問題：一是解決政府管得太細、統得太死的問題，讓政府從細微的、具體的管理工作中解放出來，從宏觀上把握高等教育的方向和質量，為高等教育健康發展培養適宜的發展環境，當好“掌舵者”的角色。二是解決學校辦學自主性不強的問題。在政府的細微管理下，學校辦學自主權式微，專業建設、人才引進、資金使用，凡此種種都要受到政府的約束，長此以往學校失去辦學的積極性和主動性，缺少創新性和創造性。三是解決評價的單一性問題。以往政府采用統一的標準對高職院校進行評價，評價的指揮棒直接指揮著學校的發展方向，也決定著院校的發展舉措，造成“千校一面”的現狀，學校缺乏個性和活力。管評辦分離改革能夠激發高職院校的辦學活力，滿足師生發展需要以及行業企業和社會的發展需求。

（二）法人主體地位是根本

確立高職院校法人主體地位不僅要從法律層面通過事業單位法人證書確立，更重要的是要擺脫行政依賴和行政束縛，讓高職院校真正擁有人財物等自主權的法人主體地位。一是賦予高職院校人事權，按規定的程序可以自主選人用人，逐步形成人員能進能出、干部能上能下的用人機制，逐步建立形式多樣、自主靈活的分配制度，形成良好的激勵機制和約束機制。二是賦予高職院校獨立的財務權。高職院校要有獨立的財務賬戶，在上級部門宏觀管理下合理使用資金和接受財務審計。賦予高職院校獨立預算和核算權，切實落實高職院校財務自主權，讓高職院校在財務自主的情況下圍繞辦學實際想辦事、能辦事和辦成事。三是賦予高職院校財產權，讓高職院校財產能夠保值增值。高職院校法人主體地位的確立是高職院校治理改革的重要保障，高職院校擁有了法律法規框架下的廣泛自主權，能夠激發辦學活力，按照院校辦學目標開展治理改革。

（三）社會廣泛參與是關鍵

高職院校治理離不開市場參與、公民參與和行業企業參與，社會廣泛參與既是高職院校開放辦學的表現，更是高職院校內部治理水平提升的關鍵，社會參與的程度直接決定了高職院校內部治理的水平。一是高職院校要主動吸納市場主體參與學校治理，吸引教育中介組織和教育評價機構參與學校辦學、參與辦學質量評價，廣泛吸收社會資本開展混合所有制辦學。二是建立公民參與機制。高職院校校務向家長開放，向校友開放，向社區開放，家長、校友和社區居民通過個體訴求的表達、各方主體的信息交互傳遞以及基于信任和責任的合作行動，使學校的教育服務能夠滿足公民需求。三是建立行業企業參與機制，這是職業教育的基本要求。高職院校要進一步開展校企合作，積極推進產教融合，按照行業企業的崗位要求開展人才培養、科學研究和社會服務，并積極傳承傳統文化和現代企業文化。

五、建立評價主體多元、評價指標合理的治理評價體系

治理評價在整個治理體系中處于末端環節，往往被忽視，導致治理體系實際運行過程中出現的問題得不到及時修正，長此以往將嚴重影響治理成效。建立評價主體多元、評價指標合理的治理體系是治理評價體系建設的關鍵內容，也是發揮評價效能的關鍵舉措。

（一）評價主體多元

多元評價主體是高職院校內部治理評價科學性的保障。高職院校內部治理評價主體由三個方面構成：內部主體、外部主體和第三方主體。內部主體主要指廣大教職工和學生，他們是治理的最直接參與者，不同的院校治理水平直接決定了他們的治理參與程度和民意表達的有效性。外部主體主要指政府、行業企業和社會、家長、校友等，他們是院校辦學水平的間接受益者，他們的評價具有較強的客觀性。無論是內部主體，還是外部主體，其評價往往帶有代表自身利益的傾向性，這就需要有社會中介組織參加的第三方以中立的立場、客觀的指標、科學的方法開展評價。綜合三方評價主體的評價結果，治理評價才具有科學性，對高職院校內部治理改革才具有指導性作用。

（二）評價指標合理

評價指標及其賦值直接決定評價結果，合理設計評價指標、合理對指標進行賦值是評價有效性的保障。高職院校要從不同利益相關者的立場，綜合各方意見和建議，合理制定評價指標。一是評價指標體系要具有全面的覆蓋性，涉及院校內部治理的方方面面，既不能遺漏關鍵環節，也不能任意取舍看似不重要的環節，要對指標體系進行梳理、整合和細化。二是注重評價指標體系實施的可操作性。評價指標體系要通過具體的評價過程來實施，過于復雜的指標體系將難以實施，過于主觀的指標體系將帶來人為的主觀因素，過于籠統的指標體系將給評價實施帶來難度。三是注重評價指標的針對性。評價指標直接面向評價對象，要根據不同評價對象的特點設定針對性的評價指標，評價指標要能抓住問題的關鍵。四是注重評價指標的滾動修訂。隨著內部治理體系改革的深入，原有的指標體系將不適應新的發展要求，要及時根據實際情況對指標體系進行滾動修訂。

綜上所述，高職院校內部治理體系改革是一個包含治理結構、治理制度、治理方法、治理保障、治理評價五個方面的系統性改革，環環相扣，任何一環都不可或缺。當然，高職院校內部治理體系改革并不是一朝一夕的事情，而是一個長期的、漸進的改革過程，需要學校上下統一思想，更新理念，摒棄傳統管理中的思維慣性，系統梳理目前高職院校內部管理中存在的問題，特別針對行政管理“科層化”、人事管理“行政化”、學校制度“形式化”、內部管理“封閉化”等問題，嚴格按照現代治理的理念和方法，結合院校實際情況開展改革。高職院校內部治理體系改革要以提升教育質量作為改革的終極目標，以學校章程為核心的制度建設作為改革的抓手，以去行政化和聘用制為主體的用人機制改革作為突破，以績效考核和社會組織參與機制改革作為配套，從而形成高職院校內部治理改革的閉環，提升教育治理改革的質量和成效。

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