預算績效管理實施中存在的問題思考

李二靜

摘 要：黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，各地區各部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，財稅體制改革加快推進，預算管理制度持續完善，財政資金使用績效不斷提升，對我國經濟社會發展發揮了重要支持作用。但也要看到，現行預算績效管理仍然存在一些突出問題，主要是：績效理念尚未牢固樹立，一些地方和部門存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識;績效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財政資金，一些領域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題較為突出，克扣挪用、截留私分、虛報冒領的問題時有發生;績效激勵約束作用不強，績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤機制尚未建立。

關鍵詞：預算;績效管理;問題

中圖分類號：F23 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.32.043

1 績效評價存在的問題

1.1 項目績效目標不夠明確，項目計劃完成情況難以衡量

項目績效目標不明確，不切合實際情況，難以發揮績效目標對項目實施的指導監督作用。項目績效目標不明確主要表現在以下幾個方面：一是項目的總體目標為實施項目完成內容，未設置預期產出效益和效果。二是績效指標未設置質量指標、數量指標、成本指標、社會效益指標等。三是跨年度實施的項目，未設置分年度目標。四是設置的量化指標與現實情況不符。如審核了161個項目實施單位填報的161份績效目標表，其中：15個項目的總體目標為實施項目完成內容，未設置預期產出效益和效果;34個項目的績效指標未設置質量指標、成本指標、社會效益指標等;16個項目跨年度實施的項目，未設置年度階段性考核指標;11個項目設置的量化指標與現實不符，如某單位績效目標申報表-社會效益指標欄顯示“滿足群眾參觀需求，指標值為40萬人次 ”，經現場核查，尚未對社會進行開放。項目績效目標不明確，不切合實際情況，難以發揮績效目標對項目實施的指導監督作用。

1.2 預算管理水平不高，影響項目績效評價

一是部分預算編制不科學，預算額度測算無依據，導致已完工驗收合格項目資金結余率較高，如項目預算金額為80.00萬元，已完工項目工程結算金額45.00萬元，資金結余35.00萬元，資金結余占預算金額的比例為43.75%。二是預算約束力不強，資金使用績效待提升。部門預算編制不夠扎實，預算執行中調整變動的，未經人大部門批準，預算支出缺少剛性約束。如預算批復項目實施數量為32個，涉及資金5，000.00萬元，實際預算執行實施數量為27個，調整項目實施數量5個未經人大部門批準。

1.3 項目實施進度緩慢，無法發揮績效作用

項目實施單位績效目標申報表顯示完成率為95%，實際核查時發現個別項目未開工，甚至招投標、政府采購程序仍未啟動。項目實施進度緩慢的原因為：一是項目實施單位前期準備不足，開工率較低。如個別工程類項目涉及土地及建筑拆遷，項目實施單位對前期工作難度估計不夠，資金下達后進行緩慢。二是地方財政評審和政府采購需要一定周期，部分工程量小的項目還存在流標現象。如工程類項目財政評審日期為2019年9月19日，經過公開招標等程序，業主方與施工單位簽訂合同日期為2019年12月10日，地方財政評審和政府采購需要一定周期，導致項目開工較晚。三是個別項目的實施受季節性影響，遇到不可預見的因素只能順延。如部分文物保護工程受季節影響較大，冬季氣溫較低及夏季雨季無法施工，客觀上影響了項目實施進度。

1.4 預算執行率較低，財政資金使用率不高

預算執行率較低的原因：一是資金下達時間較晚，預算資金下達到項目實施單位一般為四、五月份，再經歷招標、政府采購審批等流程，往往具體執行時已經到了年末，因項目當年未實施完畢，導致無法支付工程款。二是已完工驗收項目未支付工程款。由于支付工程款審批流程繁瑣，需經財政主管股、采購辦、監督委、財政局、主管項目縣長、主管財政縣長、縣長等簽字審核后才可以支付工程款。

1.5 項目管理不夠規范，監督機制有待加強

一是政策宣講不到位，部分市縣執行不規范。現場核查中部分單位反映不清楚專項資金該用于哪些方面，是只要用于項目建設內容就行，還是需要按照項目申報書中的預算范圍使用。二是部分單位或項目資質不符合申報要求，項目審核把關力度有待加強。專項資金項目申報通知和評審辦法中規定了較為細致的申報條件和審核流程，實際工作中也能夠按照文件規定完成多個環節的審核認定。但評價中發現有些受扶持單位或項目不符合申報要求。如項目申報通知要求已完成投資額需要達到總投資的三分之二，評價中發現個別單位項目申報時已完成投資額不足總投資的三分之二，不符合申報要求。

1.6 項目未及時驗收、已驗收項目不夠嚴謹

項目完工后，業主方未在項目完工后3個月內及時組織專家進行驗收。如某單位工程維修項目于2019年1月8日完工，截至2019年12月31日，仍未進行驗收;個別已驗收項目經項目實施單位、監理單位、施工單位等單位共同驗收，驗收報告僅有相關單位的蓋章，缺少驗收人簽字。此外，驗收內容記錄不夠詳細，缺少項目的開工時間、完工時間、驗收時間等基本信息，無法形成有效的問責機制。

1.7 管理制度的缺失，后續管理能力不足

項目實施單位未針對本單位實際情況建立相關制度，實際實施中參照國家及省級相關制度執行，制度缺失不易于項目單位進行科學化管理。對項目實施后的運營管理，包括人員配置、資金投入及持續維護等未有明確規劃及相關保障措施。同時長效機制的缺失，不利于項目的后續運營管理，也不利于項目的可持續發展。

2 完善預算績效管理相關問題的思考

2.1 完善績效目標，提高績效目標填報質量

建議在項目申報前，對項目實施單位申報項目人員和管理人員進行申報材料規范化、合理化培訓，在項目補助資金申報時，對申報材料的填報進行詳細的指導和說明，特別是需要對項目投資額、質量、經濟效益等重要績效目標以及項目進度安排等做出詳細講解，引導項目實施單位申報補助資金項目時對目標任務的合理性、可行性進行充分論證，把目標細化量化為具體的指標。從而達到科學合理的申報實施項目。另一方面，重視對項目申請文件及材料的審核，督促項目績效目標的制定，把績效目標的合理性作為審核項目補助資金申報的一個重要內容。

2.2 加強預算管理

一要規范項目預算編制，切實做到編制的項目預算依法依規有據可依，嚴格執行預算編制的相關規定，提高項目預算的準確率。二要強化預算約束，相關部門要及時撥付資金，嚴格按照專項資金的管理制度、辦法使用，不擠占挪用專項資金。三要嚴格預算執行。各級管理部門要和財政部門加強溝通，通報項目實施進度，根據相關規定及時提供報賬資料，盡快撥付項目資金，提高預算執行率。

2.3 加快推進項目實施

一要高度重視，各級管理部門應會同有關單位，定期召開項目監理、施工單位碰頭會，詳細了解項目進展情況，有效推進項目進展，深入施工現場進行督查指導，協調解決施工過程中遇到的突出問題和實際困難。二要加強考核。建議主管部門對進度緩慢項目的單位進行通報并提出具體工作要求，切實推進項目進度。三要強化動態監控。建立整體項目進展及資金撥付情況月報制度，動態掌握項目建設、資金撥付、資金結存情況，提出有針對性的改進措施。

2.4 增強預算績效管理理念

相關管理部門要應盡快跟上形勢要求，通過加強學習實踐，增強對預算績效管理的理解，以績效目標編制為起點，以績效過程監測為手段，以績效評價結果應用為保障，促進保護資金使用效益提升。根據資金使用方向和內容，分門別類，科學合理制定績效目標，讓績效目標和部門職責相一致、和資金預算量相匹配，指向明確，能夠量化。

2.5 督促相關單位建立健全相關制度，提高其運營管理能力

建議建立健全符合本單位實際情況的相關業務管理制度及資金管理制度，明確項目申報、實施、驗收等業務流程，以及資金申請、支出審批及專項資金管理等，并嚴格執行。提高實施單位項目管理能力，保障文保項目順利進行。同時，督促項目實施單位建立完善項目的后續運營維護制度，包括人員配置、資金投入及持續維護，相關宣傳措施等，促進項目的可持續發展。

2.6 加強專項資金項目的監督與管理，實施監督考核機制

專項資金項目屬地業務主管部門應加強對資金使用單位實施項目的服務與指導，使項目實施單位熟悉項目管理制度、實施程序和資金管理等要求，幫助項目實施單位規范內部管理;各級業務主管部門應加強對項目的監督管理，落實監管責任，及時發現和解決項目實施過程出現的問題，按規定做好對專項資金項目的檢查、督導、整改、考核驗收等，確保專項資金安全有效地使用，發揮專項資金的預期使用效果;對于未按計劃時間和建設內容實施的項目，要求屬地主管部門督促項目實施單位限期提出項目實施方案或調整意見，如需調整的項目應及時按原申報審批口徑報批;主管部門應當建立監督考核機制，對監管機制的執行情況實行獎懲，并與項目的申報數量及補助金額掛鉤，鼓勵、促進市、縣部門嚴格執行監管機制，推動項目管理規范化發展。

2.7 健全問責機制，激勵擔當作為

全面貫徹習近平總書記“堅持有責必問、問責必嚴，把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，形成法規制度執行強大推動力”的精神，健全工作目標責任制，使每個崗位都職責和分工清晰、每項工作都程序和目標清晰、每項獎懲都認定和執行清晰。這還需著力構建結構完善、運轉協調、執行有力、權責明晰的問責機制和環環相扣的問責程序，使“健全責任分解、檢查監督、倒查追究的完整鏈條”的要求得到落實，防止問責不力或問責泛化、簡單化，真正做到有錯必糾、有責必問，精準問責、有效問責。

3 結束語

全面實施預算績效管理是黨中央、國務院做出的重大決策，建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施結果，為經濟社會發展提供有力保障。要將績效管理覆蓋所有財政資金，貫穿預算編制、執行全過程，增強“花錢必問效、無效必問責”的預算績效理念，提高政策規劃和預算編制的精準性，強化預算支出責任。

參考文獻

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