城市流浪乞討人員救助管理制度研究

摘 ?要：2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》頒布，舊的“收容遣送制度”同時被廢除。新制度實施以來，有效解決了城市生活無著人員的流浪乞討問題，為維護城市社會治安，有力地促進了社會的和諧與穩定，得到了廣大群眾的一致擁護。但由于新制度在出臺時比較倉促，實際運行中發現了一些存在的欠缺和不足，導致仍有大批的流浪乞討人員在外流浪。流浪乞討人員存在的原因有個人和家庭的主觀原因，也有制度、經濟、文化、社會方面的客觀原因。本文以城市流浪乞討人員的救助意愿為起點展開，分別從政策自身的規制能力、政策實施困境及政策過程中的互動三個方面對城市流浪乞討人員救助政策作出解釋，從而得出在完善救助制度本身的同時，應將救助制度與社會治安制度相結合，與構建完善的社會保障制度相協調，將社會救助作為社會保障制度的一個部分來實施，并在此基礎上有針對性地提出措施和政策建議。

關鍵詞：城市;流浪乞討人員;救助制度

一、研究背景

早在1961年，中國就建立了收容遣送制度，1982年制度化。其主要目的是“解救、教育、安置城市乞丐”和“維護城市社會秩序和安定團結”，其中，“維護”城市社會秩序和安定團結是其主要功能。2003年“孫志剛案”的發生，引起了社會各界對收容遣送制度的廣泛批評。2003年6月18日，國務院迅速廢止《城市流浪乞討人員遣返管理辦法》，取而代之的是《城市生活中流浪乞討人員救助管理辦法》，血的教訓催生了城市流浪乞討人員救助制度的重大變革。新的救助管理辦法的頒布，體現了我國政府職能從強制遣返的控制性管理向援助性的服務性管理轉變，體現了政府尊重和保護人權的努力，贏得了無數贊譽。

中國街頭乞丐長期生活在社會底層，是最特殊的弱勢群體。在這個群體中，有一種特殊的生活方式、行為規范、價值體系、身份和歸屬感。很容易出現理想不良、道德淪喪、精神頹廢等，以及貧困和犯罪在群體中的蔓延。這也對社會穩定構成嚴重威脅。通過本次調查研究，我們可以對他們的群體有更深的了解。在我國，民政部社會福利司建立了多個地方救助管理站，依據《無城市生活流浪乞討人員管理辦法》，對城市流浪乞討人員進行管理。主要救助對象是因解決食宿困難、無親友可依靠、不享受城市最低生活保障和農村五保供養而乞討生活的人員。然而，由于救援管理目標的模糊性、管理體制的障礙性、相關政策法規的缺乏，這一群體的生存和發展一直沒有得到足夠的重視。針對相關問題，提出完善流浪乞討現象對社會的危害和影響。近年來，城市乞討現象、乞丐群體化、職業化、乞丐管理現象、乞丐群體的復雜性、犯罪化等方面都有了新的變化和發展，乞丐群體的年齡結構向低齡化發展，乞討方式呈現出智能多樣化。這些都對社會發展造成了很大的負面影響，影響了改革開放以來中國樹立的良好國際形象，削弱了公眾的同情，也引起了對群體的關注和救助。通過調查研究，我們對乞討現象有了更清晰的認識。提高他們辨別和分析的能力。

流浪乞討現象在各個城市普遍存在，是社會發展和城市化進程中不可忽視的問題。流浪乞討人員的救助在一定程度上反映了社會的文明程度和發展程度。2003年以前，我國對流浪乞討人員實行強制收容遣送救助制度。2003年“孫志剛事件”發生后，為完善社會救助體系，國務院頒布實施了《無城市生活流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》）及其實施細則。《救助管理辦法》規定，縣級以上人民政府應當根據需要設立流浪乞討人員救助站，實行“自愿救助，“無償援助”作為基本原則，保護他們的基本生活權益，維護他們的人格尊嚴。新的流浪乞討人員救助制度取代了收容遣送制度，更加人性化。在流浪乞討人員的救助管理中也發揮了積極作用。然而，隨著社會形勢的變化，現行的救助體系難以應對日益復雜的流浪乞討情況。突出表現為制度缺失、制度和觀念落后、職能不清、救助主體不清。因此，城市街頭乞討人員的社會救助問題也越來越受到政府、學者和社會各界的關注。

二、研究目的

通過對我國流浪乞討人員社會救助現狀的研究，找出了我國現行流浪乞討人員救助制度存在的問題，提出了解決相關問題的對策，并為政府更好地幫助街頭乞丐逐步減少街頭乞討現象，維護弱勢群體利益，促進社會和居民參與社會救助和慈善事業提供建議，最終促進城市形象的改善和城市文明的進步。

本研究旨在了解民眾對流浪乞討者的態度，提出可行性建議，并提出解決流浪乞討者問題的可行措施。首先，研究具有現實意義。流浪乞討者的存在引發了諸多社會問題，不僅影響了城市面貌，也帶來了犯罪問題。同時，也削弱了公眾的同情，嚴重影響了社會的和諧。政府還提出，要加快建設以改善民生為重點的社會，加強流動人口和管理，弘揚人道主義精神，完善社會救助體系。因此，研究人們對流浪乞討人員的態度，分析其產生的原因，探索流浪乞討人員的救助管理，是完善社會救助體系和社會保障體系的需要，也是構建和諧社會的需要。二是研究具有理論意義。目前，對流浪乞討人員的研究主要體現在兩個方面：一是制度研究，主要比較“收容遣送制度”和“救助管理辦法”，從立法上分析現行制度存在的問題，社會保障等方面探索新的救助制度;二是在實踐領域研究，部分學者、記者、救助管理者，調查流浪乞討者的基本構成和生存狀況，分析乞討原因、乞討方式、乞討特點。但從研究公眾對流浪乞討者的態度出發，提出解決這類社會問題的對策，探索流浪乞討者救助管理模式，有助于豐富流浪乞討者救助管理的相關理論研究。

三、研究過程

城市乞討現象日趨嚴重，已成為城市治理中的一大難題。我國雖然經歷了從強制“收容遣送制度”到自愿“救助管理制度”的制度變遷，但流浪乞討人員激增與現行制度運行中“救助站”相對失靈的矛盾依然存在。因此，如何利用“救助站”的救助管理功能，有效遏制流浪乞討人員的快速增長，是一個值得研究的問題。

解救乞討人員的主要問題和原因是臨時救助措施。只能解決乞丐暫時的生活困難。自愿援助和無償援助是救援管理工作。必須遵循的原則是，無家可歸的乞丐的最終目標是返回家鄉和家庭。目前，在救援管理實踐中還存在一些困難和問題，主要表現在以下幾個方面：

1.專業乞丐不愿進站接受救助和勸說救援。

從日常救助的角度看，很多流浪乞討者長期以來都把乞討作為一種賺錢的方式，有著豐富的乞討經驗。他們知道在哪個季節去哪里賺錢。這些職業乞丐害怕得到幫助。在電視臺破壞了財務狀況之后。一方面，我國現行法律法規沒有明確規定乞討是違法行為，不能以強制手段制止。另一方面，現行《救助管理辦法》規定并要求救助必須堅持自愿救助的原則，不能實行強制救助。對符合救助條件的，提供符合衛生條件的食品，提供必要的住宿，并提供返鄉憑證。這些人的目的不是回家，而是要錢。在每天積極的街道救援檢查中，我們說服了這些人員，但他們都表示不愿意去救援站接受援助。

2.對涉嫌精神病、智障的乞討人員，救助管理難度較大。

這些人由于自身精神障礙或智力殘疾，大多無法提供姓名、家庭登記等個人基本信息，也無法及時聯系親屬接送回國，造成搶救周期長，搶救管理存在重大安全隱患。一是我縣精神病人康復醫院，流浪乞討精神病人難以救治和安置;二是救助管理站不為被救助人提供住宿、洗浴和洗浴條件，只能聯系酒店進行救助，造成管理不方便，不能保證人身安全;三是沒有專門的救援服務車輛，護送人員只能返回客車，客車沒有安全防護和隔離措施，救援人員和其他人員在救援過程中往往容易坐在同一個車座上護衛。精神疾病侵襲他人。

3.一些家庭缺乏監護權，難以治理。

個別家庭對精神病、危重病家庭不履行家庭監護責任和義務。他們故意讓自己迷失方向，拋棄社會。在被護送回家后，這些家庭仍然會被家人遺棄，再次乞討。這種惡性循環難以有效遏制，流浪乞討現象難以治理。比如，老店鎮的何文友今天經常被送回家，明天又會出來。

（一）加強救助管理的措施與建議

要解決城區流浪乞討現象，杜絕或減少流浪乞討行為，就必須在完善救助管理設施建設上下功夫，通過強化組織領導，健全工作機制，加強集中救助，強化宣傳治理，加強責任追究等措施，逐步形成政府主導、部門聯動，社會參與的工作新局面。

1.加強設施建設，提升救助能力。

加強救助管理基礎設施建設，是全縣做好救助管理工作的前提，是集中救助街頭乞討人員的基本保證。一是要加大救助管理站基礎設施建設，努力完善救助功能，改善救助管理工作環境和條件，滿足基本食宿服務需求。二是提高精神病人治療能力，著力解決治療難問題，為定點醫院開展精神病人治療提供條件。三是解決救援服務專用車問題，確保穿梭服務安全運行。未成年人、精神病人、無能力返鄉的智障人的家庭，往往得不到及時的接待，造成長期滯留和幫助。護送他們回老家是營救管理的基本要求，也是實現他們早日返鄉的重要途徑。這些人員的組成很復雜。有些是精神病，甚至更具傳染性。普通車輛沒有防護措施，不能保證安全管理。要配備專用車輛，確保主動上街救援車輛和接送返鄉車輛的安全。

2.強化組織領導，健全工作機制。

縣鄉政府要成立領導小組，加強對轄區內救援管理工作的組織領導，召開救援管理工作聯絡會，明確部門職責，細化救援管理措施，及時研究解決救援管理中的難題，加強救援工作。監督管理。建立縣鄉聯動救助機制，落實屬地管理責任，逐步形成以縣救助管理站為基礎，鄉（鎮）救助點、村（社區）救助咨詢指導點為補充的工作網絡，實現流浪乞討。救助管理工作全面覆蓋，流浪乞討人員得到及時救助。

3.加強集中救助，整治流浪乞討行為。

針對城區街頭乞討人員的現狀，在重大節日、重大事件和惡劣天氣的特定時段，要開展集中救助工作，經鑒定后將護送人員送回家。公安、城管、村（社區）救助咨詢指導點要加強轄區街頭乞討人員的說服教育，引導他們到鄉（鎮）救助點或救助管理站接受救助。對于流浪乞討人員返鄉，村（社區）救助咨詢指導點要加強關愛，依法保護返鄉人員權益，幫助他們落實社會救助政策，確保他們的基本生活得到保障，防止他們再次外出。對危及他人人身、財產安全的精神病人，公安機關將強制送至政府指定醫院。衛生部門配合搶救工作。獲救人員情況穩定后，衛生部門將通知救助站進行篩查。救助條件由救助管理站進行救助;不符合救助條件的，公安機關應當尋找并聯系其家屬或者單位，通知家屬接收或者押解回原籍。

4.結合社會治安制度

將救助與治安管理相結合，可以為救助制度的實施創造良好的外部法律環境。法國乞丐的犯罪行為屬于社會秩序和社會保障法律制度調整范圍的，可以依據《中華人民共和國刑事訴訟法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律，《中華人民共和國集會游行法》的有關規定。違反城市管理、衛生、交通法規的，可以依照有關行政法規和部門規章的規定處理。但應注意的是，行政機關在執法過程中的自由裁量權。自由裁量權是行政機關在執法過程中，根據情況，在法律、法規允許的原則和范圍內作出的靈活判斷。長期以來，人們對無家可歸的乞丐抱有偏見，一旦他們觸犯法律，往往會受到重罰。而由于他們的弱勢地位，面對不公平的待遇，他們往往別無選擇，只能接受。

5.加強宣傳治理，營造良好救助氛圍。

進一步加強救助管理工作的宣傳，宣傳救助乞討人員的先進事跡，揭露脅迫、利用未成年人、殘疾人、老年人乞討的丑惡現象，抨擊以乞討為業，一無所獲，虐待老年人、未成年人違法違紀行為，逐步讓群眾了解救助管理的作用和作用，使群眾在面對街頭乞討時，受到勸導和教育，引導群眾到救助機構接受救助。不要隨意乞討人們捐贈財物，避免欺騙、強迫乞討等職業乞討行為，一定程度上消除了乞丐賴以生存的土壤和空間，為治理創造了良好的社會環境。

6.加強責任追究，落實救助責任。

建立救助工作通報和問責機制，將流浪乞討人員救助管理工作納入政府和部門考核，紀檢機關要加強對個別不作為部門的監督，落實問責。對不負責任的義務家庭，要督促教育、幫助，督促家庭妥善照顧;對故意遺棄子女、老人的家庭，司法機關要加大對違法行為的查處力度。總之，要解決我縣流浪乞討人員的現狀，必須完善救助設施，加強組織領導，完善工作機制，實行部門聯動等辦法，逐步形成“政府主導、部門聯動、社會協作，“公眾參與”管理模式，有效減少或消除流浪乞討，有助于構建和諧社會。

四、小結

我國城市街頭乞討人員救助管理體制的演進是一個復雜的過程。從強制控制到自救，反映了當代社會文明的進步。通過對現行《救助管理辦法》的分析，可以發現，救助管理制度除了為乞討者提供物質幫助和保障基本人權外，還可以促進社會發展。但由于城市乞丐救助對象的特殊性，需要通過立法對其進行進一步保護。在進行立法保護的同時，社會各界應盡自己的力量幫助這些弱勢群體。《救災管理辦法》和《實施細則》在實際操作中還有許多地方需要完善。在進一步完善教輔管理制度的同時，還必須盡快制定與現代社會相適應的社會保障制度。只有將救助制度與社會保障制度相結合，才能從根本上防止流浪乞討的發生。

因此，我們需要更深入地研究城市街頭乞丐這一特殊群體的救助管理及相關配套法律，以及街頭乞丐背后更為嚴重的社會問題。由于現行的政策法規仍存在弊端，救援管理體制仍需進一步完善。完善的途徑應該是在社會認知程度和救助管理制度本身的同時，將救助制度與社會保障制度相協調，將救助管理制度作為和諧社會發展的重要組成部分加以實施。總之，城市街道乞討人員救助管理制度實施時間不長，還處于完善階段。要在積累實際工作經驗的基礎上，建立服務弱勢群體、制度完善、管理人性化的救助管理體系。更強大的社會條件。

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作者簡介：李子揚（1997.3-），女，漢族，遼寧沈陽人，沈陽師范大學社會學學院，19級在讀研究生，碩士學位，專業：社會工作，研究方向：社會工作。