關(guān)于農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究

文/王穎芮 鄭海林

每個(gè)人都有老的時(shí)候，如何度過自己的晚年是每個(gè)人必須思考的問題，農(nóng)民工更不例外。按人們通常的認(rèn)知講，農(nóng)民工指的是戶籍仍在農(nóng)村，在本地從事非農(nóng)業(yè)或外出就業(yè)6個(gè)月及以上的勞動(dòng)者。農(nóng)民工是我國城鄉(xiāng)二元體制產(chǎn)生的特殊群體，他們不是純粹的農(nóng)民，他們中很多人并沒有從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)歷，也不具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技能，甚至有些人的農(nóng)田早已不屬于他們；他們也不是純粹的城鎮(zhèn)居民，他們雖然在城市工作，在城市生活，但是他們的戶籍卻在農(nóng)村[1]。部分農(nóng)民工可能一開始就在城市發(fā)展，但是他們?nèi)谌氩涣顺鞘校芏嗟胤降恼甙阉麄儚谋镜厝说年?duì)列中排除，最終造成很多農(nóng)民工農(nóng)村回不去，城市呆不下、融不進(jìn)的尷尬境地。因此，政府建立的為保障退休勞動(dòng)者老年正常生活的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)十分重要，對同是工人的農(nóng)民工而言尤其重要，但農(nóng)民工參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)卻出現(xiàn)了一些問題，需要我們持續(xù)、進(jìn)一步研究[2]。

一、農(nóng)民工現(xiàn)狀與特點(diǎn)

研究農(nóng)民工參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問題需要對當(dāng)前農(nóng)民工的現(xiàn)狀進(jìn)行了解，這樣才能比較準(zhǔn)確地、客觀地明白農(nóng)民工存在的問題，就當(dāng)前而言，農(nóng)民工存在五個(gè)明顯的特點(diǎn)。

（一）基數(shù)大并且不斷增加，且日益高齡化

表1 五年來農(nóng)民工年齡構(gòu)成（%）

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，2014年～2018年農(nóng)民工的數(shù)量分別是27395萬、27747萬、28171萬、28652萬、28836萬；增速分別為1.9%、1.3%、1.5%、1.7%、0.8%。2014年高齡農(nóng)民工（50歲以上）的占比為17.1%，2015年為 17.9%，2016年為19.1%，2017年為 21.3%，2018年為22.4%（見表1）。

（二）參保人數(shù)少、比例低

根據(jù)研究顯示，2012年農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)占農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的17.47%，但到了2014年則降為16.7%，之后參保比例逐年上升。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部官網(wǎng)《2017年度人力資源與社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的數(shù)據(jù)顯示，2016年全國參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工數(shù)量為5940萬，占當(dāng)時(shí)農(nóng)民工總數(shù)的21.09%，2017年參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為6202萬，占農(nóng)民工總數(shù)的21.65%，其他年份見表2。

表2 農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)情況（萬人）

（三）農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老模式發(fā)生巨大變革

由于改革開放帶來的思維、觀念與現(xiàn)實(shí)的變化使家庭的責(zé)任觀念逐漸淡化，傳統(tǒng)的文化、價(jià)值觀念對人們的內(nèi)在約束逐漸弱化，養(yǎng)老保險(xiǎn)對農(nóng)民工的重要程度、需求程度快速提升。首先，我國20世紀(jì)到21世紀(jì)初在全國范圍內(nèi)強(qiáng)勢推行計(jì)劃生育政策使農(nóng)村家庭的子女?dāng)?shù)量大幅減少[3]。因子女的兄弟姐妹減少，這部分人長大組成家庭后將面對獨(dú)自或者較少的兄弟姐妹共同贍養(yǎng)老人的問題，這對老去的農(nóng)民工而言，無疑將面對養(yǎng)老物質(zhì)資源、精神慰藉減少、質(zhì)量不高的問題。其次，城市化快速發(fā)展使部分農(nóng)民成為無地之人，當(dāng)有地的農(nóng)民年老體弱不得不回到農(nóng)村后，仍然能夠通過耕種少量土地獲取一些生活來源，但那些無地的農(nóng)民工的生活得不到保障。他們將失去土地的支撐作用，如果他們沒有參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，那他們的生活質(zhì)量將受到較為嚴(yán)峻的考驗(yàn)[4]。

（四）農(nóng)民工流動(dòng)性極高

由于改革開放政策優(yōu)先從東南沿海開始，我國出現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題。東部與中部之間、東部與西部之間、中部與西部之間、城市與農(nóng)村之間存在巨大的差異。西部、中部、東部三者的基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，人均收入更高，就業(yè)機(jī)會(huì)更多，社會(huì)發(fā)展程度更高。這種社會(huì)發(fā)達(dá)程度的差異形成了一個(gè)推拉力，促使大量農(nóng)民從中西部流向東部，從鄉(xiāng)村流向城市[5]。由于知識(shí)水平有限，缺乏職業(yè)技能，他們的工作極其不穩(wěn)定。很多人并沒有跟單位建立穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，常常是干完一項(xiàng)工作就換一個(gè)單位，更有甚者沒有干完一項(xiàng)工程就換一個(gè)地方。尤其是在每次春節(jié)前后，大量的農(nóng)民工大包小包地?cái)y帶生活、工作用品回到家鄉(xiāng)、走出家鄉(xiāng)，因?yàn)榇藭r(shí)是農(nóng)民工換工作、換地方的高峰期。

（五）文化程度低、就業(yè)質(zhì)量差、收入水平低

調(diào)查報(bào)告還顯示，農(nóng)民工教育程度較低，初中及以下的農(nóng)民工占絕大多數(shù)，占比高達(dá)72.5%。高中文化程度的只有16.6%，大專及以上文化程度的占比10.9%；因有限的知識(shí)水平使他們從事二、三產(chǎn)業(yè)中就業(yè)環(huán)境差，收入水平低，工作強(qiáng)度高的職業(yè)[6]。根據(jù)《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，2018年從事第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工占比為50.5%，其中，從事住宿與餐飲業(yè)的農(nóng)民工占比6.7%；從事修理、居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)的農(nóng)民工比重為12.2%；從事第二產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工占比為49.1%；從事建筑業(yè)的農(nóng)民工占比為18.6%；從事制造業(yè)的占比為27.9%。調(diào)查報(bào)告同時(shí)顯示，農(nóng)民工收入與全國人均收入差距較大，因?yàn)檗r(nóng)民工的弱勢地位，使他們的工作存在著很強(qiáng)的替代性，這就導(dǎo)致他們很多人沒有“五險(xiǎn)一金”和其他福利。

二、農(nóng)民工參保現(xiàn)狀

（一）斷保率高

2010年國家出臺(tái)的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》從法律上終結(jié)了農(nóng)民工退保的行為，然而禁止農(nóng)民工退保并沒有解決農(nóng)民工社保方面存在的問題，只是換了一種形式來繼續(xù)反映農(nóng)民工的現(xiàn)狀，這個(gè)形式就是斷保或者從一開始就不參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，而是把繳納的費(fèi)用轉(zhuǎn)化成工資。從當(dāng)年的數(shù)據(jù)可以驗(yàn)證這個(gè)問題。2011年人社部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示“當(dāng)年開具城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)憑證，進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)的人中，只有20%的人成功進(jìn)行了轉(zhuǎn)移接續(xù)”，也就是說另外80%的人中斷了保險(xiǎn)，沒有續(xù)保。到2013年則累計(jì)有3800萬人中斷了基本城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)，占繳費(fèi)人數(shù)的11%，這其中農(nóng)民工數(shù)量并不少[7]。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)問題嚴(yán)重

雖然我國目前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶中的個(gè)人資金已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，但是農(nóng)民工流動(dòng)性極其高，常在不同城市、地區(qū)間流動(dòng)，他們對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的靈活性有極高的要求，這使我國仍然面臨農(nóng)民工退保或斷保的問題。

統(tǒng)籌賬戶資金不能完全跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，個(gè)人賬戶雖然能夠轉(zhuǎn)移，但是個(gè)人賬戶的資金較少。我國職工養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低、制度分割嚴(yán)重，不同的地區(qū)、不同制度、政策有明顯的差異，且很多手續(xù)十分繁瑣、復(fù)雜。這對于文化程度不高、政策了解程度較低的農(nóng)民工來說是一個(gè)大難題。以四川成都為例，要想將城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入成都必須有成都戶口。同樣湖北轉(zhuǎn)西安則需要A是戶口在湖北或A之前在湖北參保，當(dāng)A提出申請希望將社保轉(zhuǎn)入西安后，湖北社保機(jī)構(gòu)可以以想轉(zhuǎn)入西安的人沒有西安戶口為由拒絕為其辦理轉(zhuǎn)移手續(xù)[8]。

（三）高齡農(nóng)民工增多，制度跟進(jìn)明顯滯后

改革開放已經(jīng)四十余年，早期進(jìn)城謀生的第一代農(nóng)民工年齡逐漸增長。根據(jù)2017年的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年農(nóng)民工的總數(shù)為28652萬人，他們的平均年齡為39.7歲，這個(gè)年齡對農(nóng)民工來說是一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)[9]。按照國家規(guī)定，職工想要在退休后領(lǐng)取基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金，至少要繳費(fèi)15年。同時(shí)，國家規(guī)定的正常退休年齡為男60歲，女55歲。而農(nóng)民工很多從未繳費(fèi)（沒有繳費(fèi)的占80%左右），如果他們再不繳費(fèi)或者續(xù)費(fèi)，他們就再也沒有參加、領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)會(huì)，他們只能被迫選擇養(yǎng)老金水平更低的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，這對農(nóng)民工來說是不公平的。

在農(nóng)民工中，2017年年齡大于50歲的農(nóng)民工所占比例為21.3%，人數(shù)為6102.9萬人，2018年這個(gè)比例提升至22.4%。由于很多農(nóng)民工從事體力勞動(dòng)，而這種勞動(dòng)方式對勞動(dòng)者的體力和年齡有較嚴(yán)格的要求，所以雇主主要雇用50歲以下的農(nóng)民工，50歲以上的農(nóng)民工就業(yè)范圍被極度壓縮，就業(yè)機(jī)會(huì)明顯減少，他們要么回到農(nóng)村，要么以更低的工資要求換取工作，直到完全無法工作，這也加劇了高齡農(nóng)民工的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。

雖然農(nóng)民工存在著上述緊迫問題，但是國家很難在短期內(nèi)做出制度改革，一項(xiàng)制度從試點(diǎn)到普遍落實(shí)推進(jìn)需要較長的時(shí)間。

三、造成農(nóng)民工參保難的原因分析

（一）制度缺乏靈活性

城鎮(zhèn)職工跟農(nóng)民工不一樣，城鎮(zhèn)職工的工作較規(guī)范穩(wěn)定，而農(nóng)民工常常在短時(shí)間內(nèi)有轉(zhuǎn)城、回鄉(xiāng)等情況，很多人在一個(gè)地方工作的時(shí)間極其短。根據(jù)《2017農(nóng)民工監(jiān)測報(bào)告》中的數(shù)據(jù)顯示，中部地區(qū)農(nóng)民工跨省流動(dòng)比例為61.3%，中部地區(qū)內(nèi)農(nóng)民工流動(dòng)比例為51%；因此，農(nóng)民工對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的靈活性具有更高的要求。但是我國當(dāng)前的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最初是為了解決城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老問題而建立，并不具有很強(qiáng)的靈活性，從原農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度規(guī)定可以驗(yàn)證這個(gè)問題。農(nóng)民工原養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定：“農(nóng)民工必須在一個(gè)地區(qū)累計(jì)繳費(fèi)年限達(dá)到15年，才能領(lǐng)取完整的、足額的養(yǎng)老金——包括社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人繳納。如果不能繳納15年，那么只能領(lǐng)走個(gè)人賬戶中的資金，社會(huì)統(tǒng)籌部分是不能領(lǐng)取的，只能留在當(dāng)?shù)亍薄榱烁淖冞@種狀況，2010年國家出臺(tái)了不能退保的規(guī)定，但是由于轉(zhuǎn)移接續(xù)困難、統(tǒng)籌層次低和農(nóng)民工工作的自身特點(diǎn)，農(nóng)民工只能被迫斷保。我國每年數(shù)以千萬計(jì)的退保、斷保就是我國職工養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏靈活性的寫照。

（二）農(nóng)民工收入低與高費(fèi)率的矛盾

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2017年調(diào)查結(jié)果可知，2017年城鎮(zhèn)居民的人均月消費(fèi)為2037元，但是農(nóng)民工所處的階層——農(nóng)村居民的人均月消費(fèi)只有912.9元。2017年全國人均消費(fèi)支出為18322元，外出務(wù)工農(nóng)民工人均可支配收入為27338元，留在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的農(nóng)民工可支配收入為19754元，農(nóng)民工如果不節(jié)約，他們幾乎沒有儲(chǔ)蓄。如果按照當(dāng)時(shí)的繳費(fèi)規(guī)定（個(gè)人繳納8%）計(jì)算，外出務(wù)工農(nóng)民工每月應(yīng)該繳納的保險(xiǎn)費(fèi)為304.4元，留在當(dāng)?shù)貏?wù)工的農(nóng)民工應(yīng)該繳納的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)應(yīng)該是253.84元，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)已經(jīng)達(dá)到了外出務(wù)工農(nóng)民工可支配收入的13.36%，達(dá)到了留在當(dāng)?shù)貏?wù)工農(nóng)民工可支配收入的15.42%，兩者都高于國際上常用的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)——養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的臨界線不得超過繳費(fèi)主體的家庭人均純收入的10%。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，40%的農(nóng)民工覺得不值得，擔(dān)心付出與收獲不平等，而沒有參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的物價(jià)水平，農(nóng)民工的工資剛好能維持其高額的生活水平與日常的家庭開銷。為了能夠進(jìn)行儲(chǔ)蓄，大部分農(nóng)民工不得不舍棄基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

（三）農(nóng)民工參保意識(shí)低，參保觀念不強(qiáng)

首先，農(nóng)民工出身農(nóng)村，從小在農(nóng)村長大，文化素質(zhì)較低，幾乎很少能夠了解到職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，加之眼界不開闊、接受新事物的能力低，對保險(xiǎn)難以產(chǎn)生正確的認(rèn)識(shí)。他們認(rèn)識(shí)不到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、意外的偶發(fā)性；意識(shí)不到社會(huì)保障在抵御風(fēng)險(xiǎn)方面的重要作用，再加上中國人本身對保險(xiǎn)的一種天生的不信任感，影響了他們參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的動(dòng)力與欲望。

其次，農(nóng)民工法律意識(shí)極其缺乏，權(quán)益的保護(hù)意識(shí)缺乏。有些雇主投機(jī)取巧，并不與農(nóng)民工建立嚴(yán)格的、法律意義上的雇傭與被雇傭關(guān)系，僅進(jìn)行口頭約定，不簽訂合同，很多農(nóng)民工并不覺得這有什么問題，因?yàn)樗麄兏揪蜎]有這方面的意識(shí)，也不知道自己能夠干多久，更有甚者他們害怕簽訂合同，他們對合同知之甚少，害怕簽了合同可能就有賠償違約金的風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為合同是賣身契，是約束自己的憑證。

（四）繳費(fèi)收益太低

國家規(guī)定正常情況下個(gè)人要累計(jì)繳費(fèi)滿15年才能按月領(lǐng)取個(gè)人繳納總額的一百三十九分之一，而通常個(gè)人賬戶資金是相對較少的，預(yù)期收益并不大。以2017年為標(biāo)準(zhǔn)，外出務(wù)工農(nóng)民工人均月繳費(fèi)金額為304元，留在當(dāng)?shù)貏?wù)工的農(nóng)民工每月繳費(fèi)金額為253元。如果忽略繳費(fèi)的增長以及領(lǐng)取時(shí)的增長幅度，繳費(fèi)滿15年的話，外出務(wù)工農(nóng)民工總共需繳費(fèi)54792萬元，退休后每月可以領(lǐng)取的資金為394元；留在本地的農(nóng)民工繳費(fèi)滿15年則總共繳納45691元，到期每月可以領(lǐng)取328元。即使個(gè)人賬戶按照正常投資計(jì)算收益，物價(jià)上漲、購買力變化、通貨膨脹的因素在這15年里變化是不可以忽略的。根據(jù)調(diào)查，約有55%的人認(rèn)為其不能滿足未來養(yǎng)老對資金的需要。

（五）相關(guān)部門不重視

目前，我國仍然是一個(gè)發(fā)展中國家，個(gè)人產(chǎn)出仍然較低，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)是社會(huì)發(fā)展的中心工作。同樣，政府機(jī)關(guān)工作人員考核的標(biāo)準(zhǔn)中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占有重要地位，促使部分行政機(jī)關(guān)過度重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)而忽視了社會(huì)保障事業(yè)的建設(shè)。根據(jù)張莉莉（2018）的研究可知，有80%的有關(guān)部門并沒有強(qiáng)制用人單位繳納社會(huì)保險(xiǎn)。

（六）雇主、雇用單位和相關(guān)組織不重視

市場經(jīng)濟(jì)下，雇主、相關(guān)組織、單位都是以賺取經(jīng)濟(jì)利潤為目的，賺取利潤降低成本的一個(gè)有效途徑就是減少工資支出，農(nóng)民工順理成章地成為他們“靈活處理”的最佳群體。如果遇到檢舉、查處也多是置之不理，或被迫為農(nóng)民工參保，更有甚者把矛盾推向社會(huì)或政府。

（七）農(nóng)民工就業(yè)層次不高

通常來說制造業(yè)由于投入大、固定成本高，常以工廠為單位進(jìn)行生產(chǎn)，因而生產(chǎn)更具有組織性，管理也比較規(guī)范。在制造業(yè)中的農(nóng)民工組織化程度也更強(qiáng)，更容易聯(lián)合起來維護(hù)自己的基本養(yǎng)老權(quán)益。建筑行業(yè)、批發(fā)和零售行業(yè)、交通運(yùn)輸行業(yè)和郵政行業(yè)、住宿行業(yè)和餐飲行業(yè)、其他服務(wù)行業(yè)由于投入少、固定成本低、用工靈活等原因，組織形式比較松散、規(guī)范程度低，是否為農(nóng)民工參保更多取決于雇主的自覺性，這在降低參保率的同時(shí)也提高了社保監(jiān)督、管理的難度。事業(yè)單位、國有企業(yè)、國家機(jī)關(guān)由于直接受到國家監(jiān)管，用工極其規(guī)范，此外他們要么由財(cái)政直接撥款，要么實(shí)力雄厚，他們更有能力、意愿為農(nóng)民工繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。根據(jù)調(diào)查顯示，電力業(yè)、水熱供應(yīng)行業(yè)、科教業(yè)、金融業(yè)、公共管理業(yè)和社會(huì)組織的參保率處于第一梯隊(duì)，幾乎達(dá)到60%，但是農(nóng)民工在這些行業(yè)的就業(yè)比例并不高，他們只占農(nóng)民工總比例的6.32%。參保比例較高的行業(yè)是采礦和制造業(yè)，他們的參保率在30%以上，這兩個(gè)行業(yè)占群體總就業(yè)人數(shù)的比例之和為19.19%。

表3 分行業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率（%）

（八）政策了解、認(rèn)可度不高

根據(jù)研究得出,政策認(rèn)知和政策認(rèn)可度對農(nóng)民工參保有著顯著的正向影響（胡芳肖、李艷梅、王育寶，2019），但是我國農(nóng)民工對政策的認(rèn)知明顯不足。農(nóng)民工身處社會(huì)的底層，他們?nèi)狈α私馍蠈诱邉?dòng)向的機(jī)會(huì)，也缺乏了解政策的動(dòng)力，更多的是被迫地接受。根據(jù)調(diào)查顯示，農(nóng)民工對企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策比較清楚和非常清楚的比例約為7%，從未聽說過和了解程度不高的農(nóng)民工比例達(dá)到了60.1%。這個(gè)現(xiàn)象不僅出現(xiàn)在農(nóng)民工身上，而是社會(huì)的普遍現(xiàn)象。幾乎有61.12%的人根本不清楚自己退休后可以領(lǐng)取多少錢，那些知道自己退休后領(lǐng)取多少錢的人雖然占比達(dá)到了38.88%，但是他們只是簡單的按照國家發(fā)布的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行查詢，對于養(yǎng)老金的繳費(fèi)率、發(fā)放數(shù)量、發(fā)放比例、計(jì)算法則完全沒有概念。

（九）農(nóng)民工市民化傾向不足

根據(jù)研究顯示，農(nóng)民工的市民化傾向?qū)ζ淅U納養(yǎng)老保險(xiǎn)與否有著顯著影響，市民化傾向越高，他們參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的可能性越高、期望越強(qiáng)。因?yàn)槭忻窕瘍A向越高，農(nóng)民工就越愿意在晚年時(shí)留在城市居住、養(yǎng)老，而城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平明顯沒有職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)高，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)更能解決其城鎮(zhèn)生活的資金問題，因而他們對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求更大，參保的可能性更高。但研究顯示，我國農(nóng)民工市民化傾向并不強(qiáng)烈，正在進(jìn)行市民化努力以及已經(jīng)成功進(jìn)行市民化的農(nóng)民工并不多。

導(dǎo)致農(nóng)民工市民化傾向、市民化努力程度不高的原因是多方面的。首先是房價(jià)。我國當(dāng)前社會(huì)的高房價(jià)對社會(huì)所有群體都產(chǎn)生了重大影響，農(nóng)民工首當(dāng)其沖。農(nóng)民工已經(jīng)在城鎮(zhèn)買房的比例為18.5%，這比參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例還要低。其次是農(nóng)民工文化與市民文化異質(zhì)性。農(nóng)民工的文化觀念、生活方式、心理特征等跟城市居民越像，其留在城市生活的可能性越高，而由于多種原因，他們?nèi)谌氤鞘械慕Y(jié)果并不理想，他們的文化特點(diǎn)跟城市文化還是有較大差異，使得他們對城市的認(rèn)同感不高，城市人也把他們當(dāng)“外地仔”。另外，受小農(nóng)經(jīng)濟(jì)自古以來的安土重遷、落葉歸根的傳統(tǒng)思想影響，這種思想對農(nóng)民工有很大的影響力。最后是制度的因素。戶籍制度、落戶政策以及城市公共服務(wù)的均等化不足影響了他們的市民化傾向。

四、應(yīng)對策略

（一）促進(jìn)東中西協(xié)調(diào)發(fā)展，大力促進(jìn)農(nóng)村各方面的發(fā)展

農(nóng)民工產(chǎn)生的一個(gè)重要原因就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、東中西部發(fā)展不平衡、農(nóng)村太落后，農(nóng)民工只能通過流動(dòng)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的地方才能獲得更多的生產(chǎn)生活資料，滿足更高的生存、發(fā)展需要。要想破解這個(gè)問題最好的方式就是促進(jìn)中西部經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為落后地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)注入發(fā)展的動(dòng)力。

（二）完善制度設(shè)計(jì)

注重頂層設(shè)計(jì)，明晰社會(huì)保障制度的宏觀框架，發(fā)展方向、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略。爭取實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一盤棋、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，破除地方政府利益爭奪等問題。如果不能實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，也要解決養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移接續(xù)難的問題。簡化手續(xù)，提高待遇，提高轉(zhuǎn)移接續(xù)的成功率，避免轉(zhuǎn)移接續(xù)后資金貶值。

解決城鄉(xiāng)分割的制度問題，取消農(nóng)村、城市的居民劃分標(biāo)準(zhǔn)；逐步放寬城市落戶限制；同時(shí)，解決農(nóng)民工與城市居民在城市公共服務(wù)與福利、住房、子女教育等方面的差異，提高農(nóng)民工市民化意愿。

增加財(cái)政傾斜力度。農(nóng)民工收入水平低，生活壓力比較大，有的人難以承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)，對此政府要加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的力度，提高財(cái)政補(bǔ)貼的水平，減輕企業(yè)、個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。在補(bǔ)貼中應(yīng)該重點(diǎn)加強(qiáng)對個(gè)人賬號(hào)的補(bǔ)貼，農(nóng)民工收入少、個(gè)人賬號(hào)積累少，這是他們不參保與斷保的重要因素，補(bǔ)貼個(gè)人賬戶可以使他們在巨大的個(gè)人賬戶資金的誘惑下堅(jiān)持繳費(fèi)。

加強(qiáng)對企業(yè)的監(jiān)督、稽查。加大對企業(yè)用工的監(jiān)督，尤其是上文提到的低參保率行業(yè)、產(chǎn)業(yè)。在加大監(jiān)督力度的同時(shí)還要加強(qiáng)懲處力度，嚴(yán)厲打擊攜款跑路行為，建立強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制，對拒不繳納保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)強(qiáng)制執(zhí)行，并且要求他們強(qiáng)制學(xué)習(xí)。

（三）提高農(nóng)民工應(yīng)對問題的能力

提高農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)。國家不僅要使他們了解政策，更要提高農(nóng)民工保護(hù)合法權(quán)利的意識(shí)，明白自己的合法權(quán)益應(yīng)受到法律保護(hù)，神圣不可侵犯。提高他們與違法違紀(jì)行為作斗爭的能力，讓他們掌握了解舉報(bào)途徑、舉報(bào)方式。

加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)、中西部地區(qū)教育、農(nóng)民工教育的力度。農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)問題、市場競爭力低下只是其長期存在問題的一個(gè)表現(xiàn)，追根究底其教育的缺乏是一個(gè)極其重要的原因。國家要想徹底解決農(nóng)民工問題、阻斷代際傳遞就要發(fā)展教育，尤其是中西部、農(nóng)村地區(qū)教育的發(fā)展。

提升農(nóng)民工的職業(yè)技能水平。國家要加強(qiáng)對農(nóng)民工職業(yè)技能的培訓(xùn)，這個(gè)雖然有一定難度，但并非不可能，國家可以將職業(yè)培訓(xùn)與扶貧政策相結(jié)合，也可以充分利用村民自治組織開展培訓(xùn)，在技能培訓(xùn)時(shí)要注重改變其思想觀念，不斷提高他們自我發(fā)展的欲望。