淺談國家公園發展的時代意義和建設方法

蘇艷 張景輝

摘要 國家公園作為有效利用自然資源且受到保護的可持續發展理念，近些年在世界范圍內受到推崇與認可。隨著生態文明制度日趨完善以及對國家公園發展的初步探索，國家公園發展對生態文明建設等方面均有重要影響。通過強調國家公園時代意義，結合國家公園建設現狀，提出相關建設方法與建議，以促進國家公園健康發展，實現其對生態環境格局的積極作用。

關鍵詞 風景園林;國家公園;時代意義;

中圖分類號：F592.7 文獻標識碼：A 文章編號：2095-3305（2020）04-0-02

DOI：10.19383/j.cnki.nyzhyj.2020.04.038

國家公園體制具有自然保護價值，也是在國土空間之下實行的一種保護管理制度。自1872年世界上第一個國家公園—美國黃石公園建立以來，經過近150年發展之后，國家公園已在全球200多個國家和地區建立，并達到一定數量和規模[1]。與此同時，關于國家公園的研究也成為了學術界熱點，主要涉及資源保護、環境承載力、發展歷程及價值評價等多方面，意在將國家公園作為國家生態環境管理體系核心，以實現生態保護最終目的。

由于各國歷史、政治經濟制度、國情等不同，國家公園在各國建設有著不同內涵、標準、功能定位與管理方式。中國于建國初期，成立了首個自然保護區—鼎湖山國家級自然保護區，由此開始了關于保護地的探索之路，2013年提出建立國家公園體制。2019年6月，在《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中，提出建成中國特色以國家公園為主體的自然保護地體系總體目標。可見，中國國家公園發展與建設并不是對于國外保護自然資源方式的簡單引用，而是對國家公園所帶動的生態觀念、管理機制等革新，其發展與建設也需要結合實際并采取恰當方法[2]。

1 國家公園發展的時代意義

1.1 國家公園是經濟發展的推動力

國家公園代表著一個由各類型保護地而組成的體系，除最大限度發揮其保護功能外，還能將生態效益與經濟效益有效結合，成為推動經濟發展重要動力。國家公園的經濟價值主要體現在保護區內自然資源有效轉化與利用，通過對自然環境承載力、生態資源功能評價等，結合地區社會經濟、人文歷史、生態安全情況，開發自然資源的直接經濟價值與衍生價值，可以提升人民幸福感和社會發展水平[3]。國家公園還可通過多種行業、多種途徑實現其生態服務功能向經濟開發功能轉化，使環境資源項目惠及更多貧困和弱勢群體，這其中自然保護地、生態旅游、傳統農業景觀與產業發展是主要代表。人類既可從產業項目中完成資源開發與利用，獲取直接經濟效益，也可從自然環境中獲得教育、文化繼承、游憩與娛樂等非物質效益，并通過自然環境給予精神服務，在保護地開展相關活動間接創造經濟價值[4]。

1.2 國家公園是保護地制度的繼承與創新

國家公園是一種重要自然保護地類型，也是對過去很多年所討論的自然保護地資源的一種整合。關于自然保護地建設，由鼎湖山國家級保護區開始，之后迅速發展，形成將自然保護區為核心、以森林公園、地質公園、風景名勝區、觀光農業園為主要組成，重點實現生物多樣性保護的保護地體系，成為國家生態安全發展基本骨架[5]。國家公園發展與進步，標志著中國對于過去很多年的保護地研究有了一個初步結果，也是結合實際對于生態保護方面做出創新，必將使中國在自然保護地體系上的建設更加豐富，彰顯自然和文化核心特質，顯著增強國家生態保護格局。

1.3 國家公園是公眾利益與意志的代表

從社會形態方面講，國家公園屬于公共產品，即國家公園設立目的是保護具有特殊生態價值、文化價值、人文價值的地區，使其免受較多自然與人為干擾，且能提供觀賞、服務、傳遞精神文明等功能，滿足公眾了解國家歷史、遺產文化需求。因此，國家公園并非為某地方、某少數人設立，而是為全體公眾設立，與公眾意志和利益緊密相連，公益性也是其主要屬性之一[6]。國家公園發展不僅能為現代人造福，也能為子孫后代留下更多自然生態資源、傳遞更多民族精神。

2 國家公園建設的現狀與問題

國家公園經歷了從無到有共一百多年發展，形式也從單一國家公園演變為由多類型保護地組成的國家公園體系。當前，中國已設立神農架國家公園、三江源國家公園、祁連山國家公園等共10個國家公園體制改革試點，對國家公園發展摸索也逐漸清晰。中國有數量眾多的歷史文化街區、風景名勝區、森林公園、濕地公園等風景區及自然文化遺產，為國家公園建設打下較好基礎。但在發展過程中，也存在著很多較明顯的問題，對建成統一國家公園體系有著一定阻礙：（1）經驗照搬情況較多，中國在國情、歷史、人文等多個方面都與發達國家有所不同，在國家公園基礎設施建設、體制管理等方面也較為落后，因此對走中國特色國家公園體系建設還欠缺經驗。（2）由于在保護地建設過程中牽涉到多方利益，國家公園發展和保護面臨著巨大壓力，環境破壞、資源浪費等問題近些年也時有發生，保護地和風景區也普遍存在不達標現象。（3）國家公園為履職盡責，保護生態系統完整性與真實性，常需跨越多個地區協調與解決相關事務，這其中還會受到地方性法規限制，影響行政效率。同時，關于國家公園立法方面也未形成堅實依據，給國家公園統一體系建設造成阻礙[7]。

3 國家公園的建設方法

3.1 提供立法保障，完善法律制度

作為自然保護地體系最重要組成部分，國家公園應擁有單獨法律保證。要深入基層調查，掌握民意，找到國家公園立法切入點，全方位聽取意見與建議，以科學的數據為國家公園立法工作提供有力支撐。同時，注意統籌國家公園法與其他自然保護法之間的關系，合理確定法律邊界，理清邏輯關系，使國家公園法、自然保護地法和其他法律法規形成相互支撐、相互聯系、相輔相成的完善法律體系[8]。立法過程應符合程序，確保其他立法機構、有關專家、基層組織等有途徑、有機會參與到國家公園立法實踐，規范與國家公園所有利益相關者權利與義務，使《國家公園法》及相關地方性法律法規更具針對性、操作性，能為國家公園發展提供最大保障。

3.2 建立統一的國家公園體系和管理機制

統一的國家公園體系與管理機制包括管理機構、管理體制、管理方法等方面統一，以最大實現國家公園主導性，這是國家公園體系最終管理體系。

（1）明確國家公園準入條件，制定相關設立標準和布局要求，制定國家公園發展規劃、建設目標，在國家層面對國家公園總體規劃繪制藍圖。（2）加快建立以國家為主導的管理機制，明確主導部門，避免出現“多門管理、治理混亂、管而不力”等問題，使管控更有效率、覆蓋更加全面，資源更加共享[9]。（3）建立以社區為重點公共參與機制，社區共管可落實到每位公民，推動社區發展與生態保護協調，是保護管理成效重要因素，也可解決過去保護地建設面臨的難題。國家公園發展需要創新社區管理機制，使其融入保護區建設、管理、運營等多方面，讓社區共享國家公園周邊生態資源，引導社區居民參與宣傳與保護。

3.3 完善社會保障，引導公眾自發保護

公眾是自然生態環境保護主力軍，也是處理人與自然和諧共生的基礎。要從多方面引導鼓勵公眾對于國家公園建設自發保護。（1）健全生態補償機制，提高政府在醫療、教育、文化、養老方面公共服務能力，健全生態管理崗位，提高崗位管理公平性與合理性，提高生態補償資金績效，讓公眾投入生態保護、國家公園治理中時無后顧之憂。（2）發展與國家公園結合的生態旅游業，充分依托國家公園中各種類型保護地資源，按照國家公園管理理念，主要發展生態體驗模式旅游業，合法合規開發旅游資源，為生態環境可持續保護提供重要保障，成為新經濟增長點[10]。（3）完善道路、通信、水利等基礎設施建設，政府要予以高度重視，實現公共服務均等化，使公眾自發與國家公園體系建設聯系，在日常生活中實現生態生產生活良性循環，通過生態保護工作能夠實現富裕文明的生活目標。

4 結語

國家公園發展在推動經濟發展、維護公眾利益方面有著重要意義，中國對國家公園體系建設應采取更多適宜性方法，并與國家經濟發展框架整合，充分發揮國家公園作為生態資源對社會發展的促進作用，最終實現具有中國特色國家公園體系的科學管理、永續利用。從國家可持續發展長遠目標出發，國家公園發展應是一項長期不懈的事業。

參考文獻

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[10] 田俊量.三江源國家公園的理念和探索[J].林業建設，2018（5）：189-196.

責任編輯：黃艷飛