政府性投資項目竣工決算審查中的問題及對策

■劉曉武

一、引言

政府性投資項目以建設投資大、工程規模大、建設周期長為人們所熟知，在市政、交通、能源、改善群眾生產生活等方面發揮著巨大的作用，竣工決算是建設過程的最后一個重要環節，是正確核定新增資產價值、反映竣工項目建設成果和辦理資產交接的依據。但在實際建設過程中，“重預算輕決算”現象普遍存在，很多建設項目已竣工驗收甚或部分已投入使用遲遲未辦理竣工決算，會計賬務處理混亂，工程竣工決算資料不齊全、會計基礎工作不規范，加大了成本控制的難度，甚至滋生腐敗。因此，加強對政府性投資項目竣工決算的管理，實現經濟效益和社會效益的最大化，刻不容緩。

二、主要問題

1.建設單位對竣工決算重視不夠、組織不力，主管部門監督協調不到位。

按照基建工作程序，不辦理立項和概算，建設項目無法啟動；不進行項目預算、招投標，無法建設施工；沒有施工建設階段，不能形成工程實體。這些步驟和程序為大家所熟知，因為不管那個環節缺失，整個建設工作就會陷入停滯。但項目建設完成，部分建設單位往往認為竣工決算是一項附屬工作，部分單位把主要精力放在籌建項目運行工作上，沒有組織工程部門、財務部門收集竣工決算資料，及時辦理項目竣工結算。

按照規定，項目主管部門負責組建建設單位，審核和撥付建設資金，監督建設資金的使用，督促建設工作的實施。在項目估算概算預算、開工、部分驗收、整體驗收各個階段，建設單位都要向主管部門進行匯報，有時主管部門也參與其中，但主管部門卻沒有擔負起指導建設工作、監督建設單位的責任，及時協調住建、財政、發改等部門開展驗收工作，組織竣工決算，經常使協調監督檢查流于形式。

2.已經交工，甚至已投入使用的項目，未及時辦理竣工決算，新費用不斷產生，導致工程成本加大。

在實際審查過程中，我們發現政府性投資項目竣工決算時間普遍滯后，有些項目已完工投入使用好幾年，依然未辦理竣工決算，人員費用、辦公經費等建設單位管理費支出持續增加，甚至用建設資金列支一些非建設性質的支出，違反了專款專用的原則，使建設資金成了行政事業經費的補充，增加了建設成本，降低了資金效益。

3.決算超過概算限額。

按照建設項目設計內容由概括到具體、由粗略到詳細，依次分為投資估算-項目概算-項目預算三個階段，依照限額設計的原則，預算小于概算，概算小于估算。概算作為設計最高限額，一般不得突破，即使變更，對于一個項目來說也只能變更一次且要報原審批機關重新審批。但在辦理竣工決算過程中發現，由于部分單位領導的面子工程、政績工程等工程觀作祟，建設前底子不清，目的不明，建設中簽證變更甚至設計變更眾多，導致工程竣工決算超概算很多，甚至超概100%以上，造成工期的拖延和財政資金的巨大浪費。

4.成本歸集分配不合理。

根據《國有建設單位會計制度》（1995 年10 月4日），建設投資共分為建筑安裝工程投資、設備投資、待攤投資、其他投資四個科目，要準確界定各個科目的核算范圍，嚴格把握其核算條件，合理確定工程成本各部分的內容，正確區分直接計入還是分攤進入工程成本，做到不漏記不重記，不多計不少計，使成本符合客觀實際、真實正確。部分建設單位在竣工決算時，對待攤投資不予分配，沒有按合規合理的標準分配計入工程成本，在決算表中直接列示待攤投資金額，這樣做，如何確定各個建設項目的真實成本？

5.會計基礎工作不規范，需補充財務資料較多，影響竣工決算進度。

部分建設單位財務制度不健全、會計核算不準確，在票據收集、整理、審核中無章可循、漏洞較多；會計賬務處理時依據不充分，缺少反映經濟行為最直接的原始交易憑證；賬務設置不合理，明明是基建賬，卻設成事業或企業賬，不利于建設成本的管理和核算。這些都使得項目竣工決算時，大量的經濟業務需要補充入賬資料，許多資料又難以補充，影響了項目竣工決算的進度。

三、問題原因分析

產生這些問題的原因很多，大致看來，一方面是客觀原因，另一方面是主觀原因。

客觀原因是由于政府性投資項目本身的特點導致的，主要有：（1）竣工決算屬于事后監督審查，位于項目建設過程的最末環節，實體工程已建成，未移交或已移交使用，審查時間相對滯后，往往影響不到項目的完工交付使用，容易被忽視。（2）對于政府性投資項目，由于其規模大（動輒幾個億的投資）、時間長（有時達3～5 年），頭緒繁多；專業性強，涉及不同的專業領域，管理協調難度大；建設單位人事更迭頻繁，因此工程資料和財務支出原始資料的收集、整理、審核、移交工作量也相應增大。（3）在市場經濟體制下，一般經濟組織的投資活動都追求高收益高回報，使自身利益的最大化，在前期立項，中間建設，后期運營等各個環節，都要受到成本效益原則的約束，竣工驗收——竣工決算——交付資產——項目運營，環環相扣，否則就會導致成本增加，項目受損。政府投資項目大多數集中在基礎建設、公共服務等為社會發展服務，非盈利的公益性項目上，受成本效益原則的約束較弱，更注重的是社會效益和效果。

問題產生最主要的原因還是建設單位的主觀原因，主要有：（1）對竣工決算的重要性認識不夠。必須認識到，竣工決算是確定新增資產價值，反映項目建設成果及辦理固定資產移交的一個重要環節；必須嚴格按照工程建設相關規定，把項目竣工決算作為工程建設的一個重要環節和整個建設工程一起籌劃考慮，嚴格按照規定的時間節點完成各項工作任務，確保竣工決算按期進行。（2） 政府性投資項目投資大、風險大、影響大，建設管理和建設程序更加嚴格，要求業務技術方面的精英人才去組織管理。實際情況是，建設單位在工程、財務方面的專家技術人才較少，管理水平較弱。在審查中我們發現，建設項目的財務人員，尤其是出納崗位，大部分沒有財務工作經歷；專業財務人員中從事行政事業單位會計、企業會計的人員居多，對基本建設財務會計比較生疏，會計處理不規范、記賬不合理的現象時有發生。（3）未嚴格執行基建財務管理的相關規定，未嚴格執行建設項目各項程序和規范。嚴格執行國家對建設項目及基建財務管理的各項規定，就能最大限度的避免建設中的各項疏漏，發揮竣工決算的監督控制職能。

四、處理對策

1.加強組織領導，全面落實基建各方主體責任。

建設單位、建設單位主管部門、建設行政主管機關、發改、財政等各部門既各司其職、又相互協作，按建設程序規定和財經法紀要求，協調處理各項矛盾、及時督促建設單位夯實各項工作任務，做好檔案整理、資料準備等基礎工作，按時辦理工程竣工決算。

2.嚴格執行基建項目建設程序，把各種問題消滅在盟芽狀態。

政府性投資項目要嚴格執行建設項目法人責任制、工程監理制、工程招投標制、合同管理制等制度，按“編報項目建議書——編報可研——初步設計——技術設計——施工圖設計——建設準備——施工安裝——生產準備——竣工驗收”的程序組織整個建設過程，按基建程序要求的各個時間結點完成規定的工作，依法規做事，按制度管人，及時處理各類矛盾和問題，把竣工決算作為建設工程的重要環節，同整個工程建設同規劃同執行，按期完成。對于決算超概算的問題，按規定建設單位要重新修正概算報原審批機關，以經批準的新概算作為控制工程成本的依據。

3.嚴格執行基建財務管理相關規定，嚴肅國家財經紀律。

除熟悉國家財經法紀及行政企、事業單位財務管理規定外，建設單位要嚴格執行《國有建設單位會計制度》（1995 年4 月財政部發布）、《基本建設財務規則》（財政部令第81 號）、《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》（財建［2016］503 號）等相關制度及規定，尤其是關于項目投資組成、建設成本管理、項目成本的歸集與分配等方面規定，竣工財務決算管理等，保障項目成本真實準確。

4.加強對基建財務人員的業務知識培訓，提高其工作技能。

針對財務人員基建財務、會計生疏的實際，建設單位應聯系財政部門或基建財會培訓機構，定期對財務人員進行培訓，使他們能熟悉各項核算規則并依法依規處理各項會計業務。強化各項會計基礎工作，夯實基礎、責任落實到人，把好各項原始資料的取得、交接關，嚴格資料的審核保管責任，為項目竣工決算打下良好的基礎。

5.強化對工程成本的核算，強化建設工程成本管理。

項目成本包括建設前期成本，如項目建議書、立項、設計等支出，還包括建設成本，如工程費、建設管理費等，竣工決算時還會出現預留費用。能明確費用對象的支出直接計入“建筑安裝工程投資”、“設備投資”、“其他投資”科目，不能明確費用對象或用于幾個單位工程的支出需通過“待攤投資”科目進行歸集，期末按一定的標準分配計入各個單位工程的成本。要注意建設前期各項費用的取費基數、費率；建設單位管理費核算的要求，分段計算的費率；建設單位業務招待費的費率等要求。總之，計入建設成本的各項支出必須有充分的依據，這樣才能全面正確地核算項目建設成本。