新形勢下改進基層人民銀行同級審計工作的思考

■黃麗華

一、引言

基層人民銀行同級審計是對本單位職能部門的內部控制、業務經營活動、履行崗位職責等方面進行的監督和評價，是人民銀行內部審計的一種重要形式。在全面從嚴治黨、從嚴管理的新形勢下，基層人民銀行黨委更加重視風險隱患排查工作，對重大資金使用、重要崗位負責人履職及重要業務活動等方面開展了一系列同級審計，對于控制和防范內部風險，完善內控制度，提高履職效能等方面起到了較好的促進作用。但從同級審計工作效果來看，還存在諸多影響同級審計職能發揮的問題，同級審計工作質量還有待進一步提高。

二、當前同級審計存在的問題

1.有效監督動力不足，審計環境尚需培育。

一是存在畏難情緒。同級審計對象是同事甚至是領導，少數內審人員在審計中顧慮重重，不敢深究細查，擔心動真碰硬失去群眾基礎，得票率低，影響個人前途。因此，為完成任務，抓幾個“不痛不癢”的問題來完成任務。如人民銀行某縣支行開展同級部門負責人離任審計，只反映2 個會計憑證未蓋章的問題。

二是存在認知偏差。當前基層人民銀行大部分職能部門能認識到同級審計對防風險、促履職的重要性，但仍有少數部門和人員認為內審就是挑毛病，擔心審計結果會影響部門考核名次和個人業績等，或多或少有抵觸的情緒。一方面工作配合度不高。提供審計資料不夠及時，對審計人員的檢查和詢問應付了事，不主動將規章制度、業務操作規程等提供給審計人員參考，想方設法掩飾風險隱患，影響同級審計工作效率。另一方面對書面確認審計發現的問題顧慮較多。審計發現問題被審計部門一般口頭都予以承認，但對書面事實確認抵觸較大，擔心被追責、問責，強調客觀理由，認為是內部審計，口頭指出就可以，沒必要書面確認來較真。

2.審計理念更新不強，人員素質亟待提高。

一是審計理念稍滯后。同級審計區別于“上審下”，體現在“金融衛士”和咨詢服務作用。要求內審人員的審計理念要從“查問題”向“防風險”轉變，大部分內審人員還不接受績效、風險導向審計理念。在同級審計實踐中，重查輕防，較少運用風險導向、內部治理的理念來分析、評價履職效果，沒有能夠發揮內審增加組織價值的應有作用。

二是業務素質待提升。部分內審人員業務政策和理論水平難以跟上形勢的發展，知識結構較為單一，加之缺乏系統培訓，相應的專業知識更新慢。尤其是新業務的規章制度晚于業務部門知曉，往往是開展同級審計前惡補有關規章制度。在審計中，底氣不足，力不從心，難以發現深層次、隱蔽性的問題，同級審計深度不夠。

三是人員隊伍仍不足。基層人民銀行審計人員與日益增加的審計任務不匹配。某中心支行審計人員占全行職工比例不到4%，被監督部門18 個。2020 年，上級行委托的同級審計項目2 個，本單位黨委委托的同級審計項目7 個，另協助上級行參與審計項目及對轄內縣支行開展離任審計，各類大小審計項目共計十余項。在人員力量不足的情況下，內審部門安排審計資源方面也是優先“上審下”項目。如2020 年，人民銀行某中心支行的預算管理同級審計只安排了2 名內審部門人員來完成。由于人手不夠，就很難在規定的時間內將問題查深查透，存在流于形式的現象，同級審計的效果相比較“上審下”差距較大。

3.審計報告精準不夠，監督力度仍需加大。

一是反映問題避重就輕。同級審計中發現的問題要經過多次與被審計部門溝通反饋，雙方“討價還價”后，涉及本行利益時往往大事化小、小事化了，只反映一些操作上的小問題，已查證事實保留率不高。如上級行安排的專項業務同級審計項目，審計報告要經分管業務部門的行領導、行長審查簽字后再上報，行領導擔心本行的問題與全省系統內其他地市中支的問題數量、嚴重性是不是均衡，會不會影響被審計部門在上級行的業務考核成績等，基于保護本單位利益思想、護短心里或者其他因素考慮，審計報告只反映些無足輕重的問題。

二是信息披露不夠充分。政府財政監督部門、審計部門對人民銀行開展審計，通常要調閱內部審計報告，有些外部審計就是通過內部審計報告發現了一些問題線索。因此，領導審閱審計報告時，提防被外部審計發現問題線索，不想過多披露存在的問題，尤其是敏感性問題。審計報告未能如實反映、客觀評價，導致同級審計效果大打折扣。

三是審計建議操作性不強。審計建議是用來解決問題的，由于同級審計報告反映的問題不夠深入，審計建議大多就事論事，對審計發現的問題深入挖掘不夠，沒有對問題產生的原因進行深層次分析，導致所提建議空泛抽象，缺乏針對性，空話、套話多，或者過于原則化、籠統化。在一些同級審計報告中還出現了“通用建議”。如提高認識、加強隊伍建設、嚴格執行各項規章制度等等，這樣的建議根本無法落實。

4.審計整改成效不佳，成果運用有待深化。

一是發現的問題整改難。按照《中國人民銀行內審操作流程》的規定，同級審計下達“內審意見書”，相比較“上審下”下達的“內審結論和處理決定”，權威性不夠，對查出的問題沒有處罰權，也不具備約束被審計部門主動整改。后續整改管理上，內審部門只是將被審計部門的《整改報告》收集入檔，對問題是否整改到位、整改效果不再深究和督查，一定程度上導致被審計部門不重視問題整改，屢查屢犯。審計發現的問題問責處理盡管有明文規定，但在具體實踐過程中，紀委、人事等部門礙于同事、熟人的關系，追責、問責顧慮仍然較多，有的問責還會牽涉到分管領導，更是不愿動真碰硬深究下去。

二是制度建設不夠完善。《中國人民銀行內審工作制度》、《中國人民銀行內審操作程序》是人民銀行內審人員開展工作的“總綱”，這兩個制度都沒有對“同級審計”進行專門規定或者對“同級審計”操作程序進行明確。同級審計的對象、方式、內容等無制度規定，從而導致內審人員的監督行為存在隨意性。如審計通知書還未出來，就進場開展項目，現場座談會、意見反饋會等未按規定程序進行，項目完成時間拖延，未在規定時間內出具整改意見書，對整改情況未進行跟進等，影響了同級審計的權威性。

三、改進工作的對策及建議

1.理順機制體制，優化同級審計的工作環境。

一是建立“一把手”負責制。要使同級審計職能有效發揮，就要真正落實領導責任制。“一把手”是內審部門的主管領導，在實施一些重要同級審計項目時，要親自參加。如進場見面會、意見反饋會、整改督促會等。專題聽取同級審計工作匯報，在思想行動上重視和支持內審部門獨立開展工作，為其大膽、有效履職創造條件，把同級監督作為服務本級黨委的重要方式，切實履行好同級監督職責。

二是強化部門間協調溝通。內審部門應加強與被審計部門溝通與交流，在開展同級審計前要及時將同級審計的文件精神、審計目的、內容向審計對象傳達，爭取部門負責人、分管領導的理解和支持。

三是完善內審干部考核機制。對內審干部考核、提拔，要考慮其工作的特殊性，不能以得票率“一刀切”，提高行領導投票的權重，降低被審計部門投票的權重。對堅持原則、敢于擔當的審計人員要在業績考核、先進推薦和干部選拔任用中予以適當傾斜，提高內審干部工作積極性。

2.優化資源配置，增強審計隊伍整體力量。

一是培養職業操守。新形勢下，內審干部要持之以恒地增強理想信念、黨紀法規和職業道德學習，增強責任感和使命感，要有敢于動真碰硬、敢于擔當的精神，不為關系、權利、人情、利益所左右。堅守審計職業操守，堅持獨立、客觀和公正，切實維護好同級審計的權威和公信力。

二是加強業務培訓。通過對審計知識、技巧和方法的培訓，提高內審人員的工作能力。內審人員要定期抽出一定時間到業務部門跟班學習。平時采取“以審代訓”、遠程培訓等方式學習新業務知識。與當地高校、審計協會、會計協會聯合開展理論研究，學習審計前沿理論，拓寬同級審計視野和思路。

三是實行輪崗交流。一方面，對長期從事內審工作的干部，達到一定工作年限要實行輪崗交流，經驗豐富的內審干部交流出去，能促進業務部門內控和風險意識提升，也較好解決了長期在內審部門工作產生的“疲勞癥”。另一方面，將業務部門經驗豐富，具有較強的發現問題、溝通協調、文字綜合能力，身體健康，能勝任內審工作要求的干部調入內審部門，提升內審隊伍專業化水平。

四是更新思想理念。內審干部要適應新形勢發展的需要，完善和發展審計理念，將內控、風險、績效、治理等理念貫穿同級審計實踐，既要發現問題也要關注風險和績效。如開展金融扶貧和金融支持小微企業的同級審計調查，要從合規性向風險、績效上轉變，重點對金融政策執行效果進行監督和評價。

3.堅持唯真求實，認真把好同級審計報告質量關。

一是審計建議切合實際，具有建設性。新形勢下，要求內審部門要當好領導的參謀助手，為領導決策建言獻策。因此，審計人員要在審計建議上下工夫，對審計發現的問題，要認真梳理和深入分析，與業務部門一道找準問題的癥結，從如何完善機制、防范風險上提出審計建議，切實履行好評價、咨詢職責，為本級黨委科學決策提供參考。

二是審計報告客觀公正，以獨立超脫的地位反映審計事項的真實情況。審計人員對審計事項要嚴肅認真，不隱瞞、不夸大、不回避、不遺漏審計發現的問題。行領導審閱審計報告時，政治站位要高，要摒棄保護主義的思想，實事求是地反映審計事項，對重大違規、重要內控缺陷、體制機制問題要如實、全面反映。

三是開展同級審計報告展評活動。上級行審計部門對其部署的同級審計項目，每年組織一次審計報告展評，對評選出的優秀審計報告進行點評，推動內審人員在展評中學習，在點評中提高；本行黨委委托的同級審計項目，由黨委班子成員點評，從發現問題、防范風險、為本級黨委提出建設性管理建議來評價審計報告質量，有效提升同級監督質效。

4.注重督促整改，推進同級審計成果轉化。

一是建立整改督導機制。把督促整改作為內審部門、紀檢監察部門、組織人事部門日常監督的重要政治責任和工作任務，建立信息共享、結果共用、問題整改問責共同落實整改機制。強化審計成果在組織人事工作中的運用，把整改落實情況作為干部考核、任免、獎懲和相關決策的重要依據。及時跟進、督促業務部門整改。發現整改不到位，敷衍整改、整改不力、虛假整改的，應及時提出問責建議，按照相關工作程序移交有關部門嚴肅追責問責，典型案例公開曝光，增強震懾作用。

二是完善同級審計制度體系。一方面制定同級審計相關制度。結合實際，制定同級審計制度規定，對同級審計對象、內容、方式和手段以及同級審計的組織實施、審計報告的質量等作出規定。按照《中國人民銀行內審操作程序》的要求，制定《內部同級審計操作程序》，明確同級審計項目申報、人員調配、問題磋商、交流反饋等內容，使同級審計工作有法可依，操作規范。另一方面對《中國人民銀行內審操作程序》進行修訂。同級審計結論按照風險程度和違規事實輕重或者根據工作性質下發審計結論，可發“處理決定”、“整改意見通知”等。

三是探索同級審計新方式。建立與異地同級人民銀行“交叉審計”制度。發揮人民銀行條塊管理體制優勢，上級行安排的同級審計項目，由上級行牽頭組織地市中支之間開展“交叉審計”，統一制定審計方案、統一調度人員、統一處理口徑、統一匯總審計情況。通過“交叉審計”，有效解決同級審計人員力量不足、“熟人社會”、審計報告質量不高、整改問責難、成果運用不充分等問題，提升同級審計監督質效。