環(huán)境政策跟蹤審計存在的問題與對策

■夏榕

一、引言

隨著環(huán)境保護和經濟發(fā)展之間矛盾的加劇，國家針對生態(tài)保護提出了一系列新思想新要求。2017 年十九大，習總書記明確污染防治為決勝小康社會的攻堅戰(zhàn)之一；2018 年全國生態(tài)環(huán)境保護大會，強調要優(yōu)先整治大氣、水、土壤和農村人居環(huán)境等突出環(huán)境問題，同年國務院發(fā)布了《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》、《農業(yè)農村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》等文件來統(tǒng)籌和推進生態(tài)保護和環(huán)境治理，目前污染防治攻堅戰(zhàn)已取得階段性成果，我國生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善、治理成效顯著。

但一些地區(qū)和部門仍存在相關政策落實不到位、治理效果不明顯的情況，阻礙了污染防治攻堅戰(zhàn)的進行以及生態(tài)環(huán)境工作的開展。于是審計機關開始積極探索和實施環(huán)境政策跟蹤審計，由于實踐時間不長，審計經驗不算豐富，審計實務中還存在許多問題，針對這種情況，本文提出了一系列應對措施，旨在促進我國環(huán)境政策跟蹤審計機制的健全和完善，推動其更加高效地實施。

二、環(huán)境政策跟蹤審計的重要性

1.從形式維度審計來看，有助于推動機制體制完善。

形式維度的審計是保證中央政令暢通、推動地方政府進行環(huán)境治理和保護的前提，圍繞環(huán)境政策措施的具體部署情況進行。審查地方政府制定配套措施的依據是否適當、制定流程是否合規(guī)；針對人員管理、資金使用、考核辦法、項目管理等是否做出了措施安排，相關規(guī)章制度是否健全；政策措施的可行性論證是否合理，有無切合當地發(fā)展背景和污染現狀等。審計機關對環(huán)境政策措施部署情況進行檢查，能夠發(fā)現政策措施的不適應與不完備，揭示可能存在的政策措施缺少、政策措施不適用等問題，推動相關部門及時進行完善，從源頭保證配套措施的可行性和一致性，為各地環(huán)境政策的貫徹落實奠定基礎。

2.從事實維度審計來看，有助于促進政策貫徹落實。

事實維度的審計是審計機關糾正各級政府環(huán)境政策執(zhí)行偏差、促進政策措施貫徹執(zhí)行的直接途徑，圍繞環(huán)境政策措施執(zhí)行過程的合規(guī)性和真實性進行。審查所制定的地方環(huán)境政策配套措施是否被嚴格執(zhí)行；重大環(huán)境工程項目是否按照規(guī)定、計劃推進和建設；各級政府環(huán)保資金的使用和管理是否合規(guī)和真實等。審計機關通過走訪詢問、實地調查等途徑，監(jiān)督和鑒證地方政府執(zhí)行環(huán)境政策的具體措施和真實情況，發(fā)現實際狀況與國家或地方規(guī)定之間的差距，揭示各級政府環(huán)境治理過程中的違法違規(guī)行為，督促相關部門及時進行調整，能夠糾正各級政府環(huán)境政策執(zhí)行的偏差問題，推動環(huán)境政策措施的實施和落地，為環(huán)境政策發(fā)揮效果提供了重要保障。

3.從價值維度審計來看，有助于提升環(huán)境治理能力。

價值維度的審計是評價政策實施效果、提高各級政府環(huán)境治理能力的重要依據，圍繞環(huán)境政策實施后的各類“產出”進行。審查各項環(huán)境政策措施的目標是否完成，國家污染防治的任務是否實現；重大環(huán)境工程的處理或運營水平是否達標；相關環(huán)境資金的使用和管理是否高效等。審計機關依據事先制定的績效評價方法，對各級政府環(huán)境政策落實效果進行定性或定量的評估，能夠較為直觀地了解各級政府之間的差距，在深入分析原因的基礎上，發(fā)現政策落實過程中的薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地提出整改意見，進而提升被審計單位的環(huán)境治理和保護能力，提高我國政府環(huán)境治理水平和質量。

三、環(huán)境政策跟蹤審計面臨的現實困境

1.工作理念落后，形式維度審計不作為。

國家審計作為國家治理體系中的免疫系統(tǒng)，具備預防、揭示和抵御功能。預防功能要求國家審計及時預警一些傾向性、苗頭性問題，起到提前感知風險、盡快應對風險的作用。具體到環(huán)境政策跟蹤審計中，就是審計機關需要打破常規(guī)思維，在環(huán)境政策制定時而非落實后就介入審計，形成針對環(huán)境政策全過程的跟蹤審計。但就目前的實踐情況來看，審計機關仍秉持著傳統(tǒng)的審計理念，把審計簡單定義為事后的查錯糾弊，雖然也發(fā)現了諸如“未編制保護應急預案”、“環(huán)境項目前期調研或工作不充分”、“資金籌措方案不完善”等前期部署階段的問題，但由于審計機關介入時間的滯后，使得有瑕疵的環(huán)境政策措施未能及時得到修改和完善，這種形式維度審計的不作為嚴重影響了預防功能的發(fā)揮。

2.審計任務繁重，事實維度審計不全面。

環(huán)境政策跟蹤審計兼?zhèn)湔邔徲嫛h(huán)境審計和跟蹤審計的要點，要求審計人員以環(huán)境政策措施、重大環(huán)境項目、環(huán)境專項資金和環(huán)境治理效果為切入點，開展形式、事實和價值維度的全面審計，具有綜合性、專業(yè)性和復雜性的特征，加之審計時間跨度較長，涉及的相關部門較多，因此審計內容較為繁多、審計難度較大，需要耗費大量的審計資源。此外，由于審計全覆蓋的不斷推進，審計機關全年審計項目多、任務緊，導致審計資源和審計需求的矛盾進一步加劇。實務中審計機關往往以重點抽查的方式開展環(huán)境政策跟蹤審計，不能涵蓋所有審計對象和內容，難以做到面面俱到和應審盡審，使得審計范圍受到限制。

3.評價體系缺失，價值維度審計不深入。

隨著績效審計思想的不斷深入人心，在環(huán)境政策跟蹤審計的實踐中，審計機關越來越重視價值維度的審計和評價。適宜的評價標準是開展價值維度審計的前提，也是衡量和評估被審計單位環(huán)境管理活動效益的標尺，但迄今為止，規(guī)范可行的績效評價體系尚未形成，導致我國環(huán)境政策跟蹤審計在價值維度上的評價比較淺顯，不夠深入。一方面相關公告中的描述比較含糊，僅僅指明“保護區(qū)保護不到位”、“污染物未有效清理”等，評價尺度的缺失使得政策實際效果難以明確界定；另一方面價值維度的內涵還不夠豐富和全面，評價時只考慮了環(huán)境政策的直接效果，如相關任務指標的達成情況，未將生態(tài)效益和社會效益等長期因素考慮在內。

四、完善環(huán)境政策跟蹤審計的應對措施

1.轉變審計工作思維，推動審計關口前移。

形式維度審計需求與介入時間的不匹配，嚴重影響了政府審計從環(huán)境政策源頭堵住漏洞的效果，因此由事后、事中審計向事前審計發(fā)展，是實現環(huán)境政策全過程跟蹤審計的必然趨勢。審計機關應該首先加強對審計人員的教育，使他們樹立起科學的審計工作理念，正確的認識到事前審計的重要性，從而摒棄一些落后的、不適用的老套路；此外，光有意識上的轉變還遠遠不夠，審計機關還需要結合對全年審計項目的考量，制定出完善的審計工作計劃，合理規(guī)劃和安排審計時間，對于一些重大的環(huán)境政策，可以將審計介入時間提前至環(huán)境政策措施的部署階段，從而將審計關口前移落到實處。

2.改良審計方法技術，提高審計工作效率。

一方面應該加快探索3S 技術和大數據技術在環(huán)境政策審計的應用，如利用數據挖掘來揭示數據之間的隱蔽關聯(lián)，利用衛(wèi)星遙感技術來獲取自然資源稟賦變化情況的信息等，從而提高審計分析的效率和效果；另一方面審計機關應當定期對人員進行培訓，向他們普及并使他們熟練運用一些新的審計方法和技術，打造一批高素質的政府審計人才，促使他們在合理時間內高質量地完成環(huán)境政策跟蹤審計工作。

3.科學推進兩統(tǒng)籌，優(yōu)化審計資源配置。

首先，應該加強不同級別審計機關之間的合作，通過建立溝通機制和搭建數據共享平臺，實現全年審計工作的合理安排，使得審計人員和資源得到合理的分配，加快形成“全國審計一盤棋”的態(tài)勢。其次，應該推動審計項目的統(tǒng)籌執(zhí)行，如開展環(huán)境審計、專項資金審計時關注相關環(huán)境政策的落實情況，且項目之間實現數據互通，審計成果共享，從而節(jié)約審計資源，提高審計質量和效率。

4.豐富效果評估內涵，完善績效評價標準。

缺少績效評價標準，就無法全面掌握被審計單位的績效情況，也就無法明確評價其績效優(yōu)劣，更談不上分析績效低下的原因、提出針對性的審計建議、督促被審計單位整改。為了提高環(huán)境政策執(zhí)行效果評價的質量，審計機關有必要進一步拓寬環(huán)境政策效果評價的廣度和深度，并加快制定和頒布政策績效評價標準體系，為審計人員執(zhí)行工作提供指導和依據。而且在構建效果評價指標時，除了關注重大環(huán)境工程的運營效益和環(huán)境政策的直接效果之外，審計機關還應該將相關環(huán)境資金的使用效益、環(huán)境政策產生的社會效益等納入評價范圍之內，如評價當地生態(tài)狀況改善程度、公眾滿意度等。

五、結論和啟示

在打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，構建生態(tài)文明的進程中，環(huán)境政策跟蹤審計憑借著促進各級政府貫徹落實環(huán)境政策的獨特優(yōu)勢，成為了我國審計機關的一項重點工作。但目前我國環(huán)境政策跟蹤審計的開展還存在一些問題，筆者認為可以通過轉變審計理念、改良審計方法、推進兩統(tǒng)籌和完善審計評價體系等途徑推動其有序開展，從而在暢通中央環(huán)境政策以及建設美麗中國中發(fā)揮國家審計的應有作為。