基層審計機關服務治理現代化的重點及路徑研究

■嚴其豐

黨的十八屆三中全會明確提出把推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的目標之一，十九屆四中全會進一步明確了推進國家治理體系和治理能力現代化的重要意義和努力方向。基層審計機關既是國家監督體系的重要組成部分，更是國家治理的重要組成部分，更應該從公共管理理論的“治理”高度，通過對各類政府治理行為開展審計，充分發揮審計監督在推進治理現代化建設中的重要作用。

一、“治理現代化”的內涵

上世紀90 年代，美國學者詹姆斯·N·羅西瑙創始治理理論，全球治理委員會認為治理是指由政府或非政府的個人或組織管理具有共同目標的事務的活動總和，從概念而言，主體包含了政府和非政府的個人和組織，換言之，治理不單是政府強制的管理行為，而是政府與非政府部門為了共同的目標而開展的聯合行動，這是治理行政與傳統意義上的管制行政本質上的區別。政府治理主要包括規范社會力量行為的制度供給，引導社會力量對公共產品供給的政策激勵，以及對其治理對象的各種監督、仲裁或懲罰等的外部約束。在治理行政模式下，政府的治理行為更加體現在合法性、公正性、公開性和治理結果的可救濟，總而言之，治理行政是現代服務型政府的治理模式。

中國的國家治理模式經過了幾代人的探索和努力，以毛澤東為代表的第一代領導集體在領導中國革命的進程中就在思考我們應該建立怎樣的國家治理體系，以鄧小平為代表的領導集體明確提出了要健全國家的社會主義制度，解決制度現代化問題，以習近平為核心的新一代黨中央明確了我們要推進國家治理體系和治理能力現代化，建設人民滿意的服務型政府。治理行政模式必然成為我們中國特色社會主義政府治理的選擇。

治理現代化，包括國家治理體系現代化和治理能力現代化兩方面。國家治理體系包括國家經濟、政治、社會等各個方面的體制機制、法律法規等，國家治理能力就是政府運用各類制度管理國家社會運行的能力。現代化的涵義，就是要使得國家治理的各項制度呼應時代的需求，符合現代的理念，切合經濟社會發展的現實，能夠解決經濟社會發展過程中出現的各種問題，使得國家治理行為制度化、科學化、規范化、程序化，實現科學執政、民主執政、依法執政、文明執政，提高政府治理效能。基層審計機關要深刻理解國家治理體系和治理能力現代化的內涵和意義，注重在體制機制、權利運行、風險防范、推動改革等方面發現問題，提出建議，充分發揮在推進治理現代化過程中的審計作用。

二、基層審計機關服務治理現代化的重點內容

區（縣）政府是行使國家治理的基層政府主體，同級的基層審計機關是依法對其進行審計監督的政治和行政部門，推進基層政府治理行政的現代化，是國家治理體系和治理能力現代化的基礎。基層審計機關要積極轉變審計理念，創新審計方法，主動回應時代改革發展需求，從傳統的以財務收支為重點，向以完善制度、規范管理、健全內控、防腐拒變等為重點的現代審計轉型，助推基層政府治理現代化。

1.重點關注體制機制問題，完善國家治理的制度體系。

國家治理體系現代化首先是制度體系的完善和健全，中國特色社會主義進入新時代，時代的發展要求中國特色社會主義的各項制度與時俱進。政府在社會經濟治理過程中遇到的新情況、新問題需要通過建立新的制度加以規范，舊的體制機制也可能因為不適應時代的發展，阻礙經濟社會的向前、向好發展，需要推陳出新。基層審計機關要在推進國家治理體系現代化上有作為，就要求在開展審計項目時，要著重關注阻礙事物發展的體制機制問題，透過問題表象，深挖問題本質，從問題產生的根源上找癥結，從解決問題的根本上找答案，提出破除體制機制障礙的審計意見和建議，促進政府部門出臺和完善相應制度，對缺少制度規范的領域要填補制度空白，對制度設計不合理的要修訂完善，對制度規定不合法、不適宜現實情況的要及早廢止，力求做到審計一點，規范一面，推進政府部門在經濟社會治理各個領域上的制度安排有質有量，能夠不斷地適應發展需求，使社會各主體在各項制度規范下都能夠安居樂業，和諧發展。

2.重點關注權利運行軌跡，規范政府治理的行政行為。

基層政府治理行為的實施，是政府部門行政職責在社會管理中的體現，貫穿著政府部門工作人員公職權利的運用。“公權力姓公，更必須為公”，政府治理的行政行為要防止領導干部為了一己私利，而亂用、濫用公權力，造成社會不公平、不公正，損害黨和政府的公信力。基層政府直接面對和服務人民群眾，其行政治理行為的公正嚴明與否，更直接關系到人民群眾的切身利益保障與否。基層審計機關在規范政府治理行政行為上發揮審計監督職責，要扎實開展好領導干部經濟責任履行情況審計，著重關注領導干部在履職過程中權利運用情況，特別是在涉及公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配和使用過程中有無違反廉潔從政規定的情形，對某一具體行政治理行為，要善于沿著領導干部權利運行軌跡全過程地開展審計監督檢查，發現違法違規行為，嚴肅追責問責，督促領導干部行使好手中的權利，嚴格落實“三個區分開來”要求，保護敢做事、要做事干部的創業熱情，規范實施國家治理行為，使社會各個主體都能公平公正地參與社會治理活動，獲得社會公共服務產品，享受國家治理帶來的福利，確保公權力姓公也為公。

3.重點關注重大風險隱患，揭示國家治理的風險漏洞。

今年以來，隨著新冠疫情的爆發和蔓延，世界政治經濟形勢不容樂觀，我國雖有效控制疫情逐步復工復產，但社會經濟發展仍存在諸多不確定因素，要在危機中尋新機，在困局中謀大局，在復雜多變的政治經濟社會發展背景下，國家治理能力現代化面臨諸多挑戰，能否尋出新機，謀好大局，就要看我們的國家治理能否防范風險，轉危為安，能否凸顯出治理效能。基層審計機關服務治理能力現代化，要在項目實施中，著重關注社會經濟發展中存在的重大風險隱患以及國家治理過程中存在的管理漏洞，重點揭示地方政府在防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大領域存在的問題，助力打贏“三大攻堅戰”。基層審計機關要通過審計監督的視角，發揮“治已病”、“防未病”的常態體檢師作用，對癥下藥開出處方，及時揭示隱患和漏洞，督促政府部門開展調查研究，根據風險漏洞及時修正政策，打上補丁，防患于未然，完善國家治理，促進國家經濟生活健康有序發展。

4.重點關注改革發展態勢，推進國家治理的與時俱進。

十八屆三中全會明確提出全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化，改革涉及到經濟社會方方面面，基層政府落實全面深化改革，就是要全面落實黨中央、國務院以及上級政府的各項重大戰略部署和工作任務，通過出臺和落實政策，推進項目建設等治理行為，推動改革舉措落地。基層政府貫徹執行黨和國家重大方針政策、決策部署情況，反映的就是基層政府治理行為的效能情況。基層審計機關關注改革發展的推進情況，發現改革推進中存在的問題，促進基層政府治理行為順應改革發展趨勢和需求，更好地推動深化改革全面落實。審計要重點審查評價各項政策、決策的實施效果，找出影響政策效用發揮的主客觀原因，重點關注改革發展中出現的新問題、新情況，著力破解阻礙改革發展推進的老大難問題，嚴肅揭露改革發展中領導干部“不作為、慢作為、亂作為”等問題，提出改進政府治理行為的具體建議，當好“改革促進派”，助力改革事業向著正確的方向發展前進。

5.重點關注公開透明情況，維護國家治理的公平公正。

公共管理理論的治理是政府與個人、組織為了共同利益而開展的一系列活動過程，各種主體參與治理過程，就要求治理行為要制度化，程序要公開透明。基層政府治理現代化，基層政府就要建設陽光型政府，要有開放的心態，工作流程要公開透明，政府信息要走向開放。開放、陽光的治理環境才能激勵社會各個主體充分發揮自身優勢，公平地參與社會經濟治理，發揮最大的治理效能。基層審計機關要在審計過程中，重點關注基層政府治理行為的公開透明情況，審查可由社會主體參與的重大社會經濟治理項目是否按規定向全社會公開招投標，參與主體資格設定是否違規設置偏向性條件，審查重大治理決策是否充分開展調研和論證，廣泛征集和聽取民眾意見和建議，審查治理行為是否嚴格按照制度開展，公共決策是否遵循民主集中制原則，決策執行是否存在暗箱操作等情況，審查各類公共政策、執行結果等政府信息是否及時依法公開，通過審計監督，防止因信息不公開而產生權力“尋租”的腐敗問題產生，助力營造公平公正公開的治理環境，激發各個主體參與社會治理的熱情，建設風清氣正的高效政府。

三、基層審計機關服務治理現代化的路徑探究

基層審計機關既是基層政府的行政治理部門，也是監督政府部門治理效能的審計監督部門，推進國家治理體系和治理能力現代化，基層審計機關要不斷加強自身建設，在全面深化改革的道路上乘風破浪，貢獻審計人的一份力量。

1.提高政治站位，強化責任擔當。

2018 年5 月，中央審計委員會組建成立，地方各級審計委員會也相繼組建，審計機關作為黨的政治機關，國家治理的重要行政部門，要把握好政治定位，善于從政治高度發現和解決問題，促進國家治理體系和治理能力現代化。一要始終堅持黨對審計工作的集中統一領導，切實做到“兩個維護”，認真落實黨對新時代審計工作的部署要求，嚴格執行審計重大事項向黨組織請示報告制度，確保審計工作始終圍繞中心、服務大局。二要堅定完成新時代審計工作職責和使命的政治任務，在促進經濟高質量發展，促進全面深化改革，促進權利規范運行，促進反腐倡廉等方面，積極發揮審計工作優勢，彰顯審計干部的責任擔當，在圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，推進國家治理現代化的道路上，充分發揮審計“經濟衛士”、“經濟體檢師”的建設性作用。

2.豐富政策頭腦，確保工作成效。

審計工作開展以被審計事項是否遵循政策、法規規定為原則，審計工作能否發現違規問題，發現的違規問題性質嚴重程度，審計人員所掌握的政策、法規、制度等專業知識儲備是前提和基礎。審計促進治理現代化，就是要促進建立和完善國家治理制度，促進各項制度在治理過程中得以有效施行，首先就要做到肚中有貨，才能心中有尺。一要善于學習各項新政策、新規定。審計要緊盯國家重大政策，國家的重大政策部署到哪里，審計就要跟進到哪里，掌握最新的政策內容和政策目的，是審計發揮推進政策落實的前提條件。二要善于學習被審計單位的制度和規范。了解和掌握被審計單位自身建立的制度或者被審計單位所在行業的行業規范，是評價被審計單位內控是否健全，運行是否規范，管理是否存在漏洞的基礎。三要善于學習審計自身相關制度和規范。掌握審計法、審計準則和審計質量控制規范等法律制度，是依法審計、文明審計的前提，也是確保審計質量、審計成效的前提。

3.鉆研專業技能，提升業務水平。

當代中國已進入新時代，社會步入信息化、網絡化時代，國家治理在推進中國特色社會主義建設中，不斷應用新的科技手段，呈現出新的時代特點，在結果評價上也體現出新的績效導向。審計在監督國家治理上發揮作用，就要牢固樹立“靠業務吃飯”的理念，多方面、多領域學習鉆研專業技能知識，不斷提升適應時代發展的業務技能水平。一是深入學習政治理論知識。掌握和領會政治理論知識，審計工作才能切實提高政治站位，看待審計問題才能有政治敏銳性，解決問題才能有大局觀念、全局思路。二是扎實學習審計專業基礎知識。審計專業基礎知識是審計干部的做好審計工作的看家本領，要在學深、學透上下功夫，在審計業務中方能熟練應用，融會貫通，提高審計工作質量和效能。三是不斷學習計算機信息化知識。“向信息化要資源，向大數據要效率”，掌握和應用大數據分析手段，是科技強審的要求，也是新的時代背景下審計工作轉型升級的必由之路。

4.加強廉潔自律，培養一身正氣。

“打鐵還需自身硬”，審計機關肩負著監督規范國家治理行為的重要職責，在國家反腐倡廉戰線中起著不可忽視的作用，是國家監督體系中的重要組成部分，基層審計機關作為監督機構，廉潔自律的審計良好形象是發揮監督職能的基礎，培養一身正氣的審計隊伍是文明審計的前提。一是要加強廉政教育。加強各類主題教育活動的成果轉化，通過各種形式的廉政教育，提高審計干部的廉潔意識，嚴守底線思維，做到心有所畏，言有所戒，行有所止。二是要落實“三個立”要求。把習總書記對審計工作的“三個立”要求作為審計干部的工作指南，認真踐行“立身、立業、立信”總要求，不斷提升審計干部的自身素養。三是要嚴格審計紀律。審計工作要牢牢遵守“四嚴禁”工作要求和審計“八不準”工作紀律，一以貫之地講作風建設，將廉潔審計、文明審計作為生命線貫穿審計工作的始終。