求解基層財政困局

文/ 特約記者 尚前名 本刊記者 李承明

上半年我國主要的經濟數據已經公布，從數據上面來看，相比去年同期均有不同程度下浮。據財政部公布上半年我國財政收支的數據來看，收入小于支出，大約存在2萬億元的收支缺口。

近日，陜西省財政廳副廳長、新聞發言人劉紅春在新聞發布會介紹，上半年，陜西省地方財政收入完成1107.69億元，占年度收入預算的47.01%，較上年同期減少195.42億元，下降15%。受新冠肺炎疫情影響稅基減少，以及為支持疫情防控保供、企業紓困和復工復產采取減免稅、緩稅等措施，上半年陜西省財政支出完成2894.14億元，占調整預算的51%，較上年同期減少201.81億元，下降6.52%。

這并非個例。今年上半年，全國31個省（自治區、直轄市）中，只有西藏自治區一般公共預算收入同比實現了正增長。財政部預計，今年地方財政將減收8000億～9000億元。

一邊是財政收入大幅下降，一邊是大量剛性支出無法縮減。隨著一攬子減免稅費政策逐漸落地，對一些財政脆弱的地方而言，或將迎來一輪新考驗。

中鐵一局建安公司工人在西安地鐵5號線和平車輛段工作

基層財政困難重重

“短收因素多，稅收增長有限，剛性支出又不能少，收支矛盾非常突出。”談及當地財政壓力，某市一位負責人在接受記者采訪時發出了這樣的感嘆。

該市是典型的財政窮市。突如其來的疫情，讓本就捉襟見肘的財政運行更是雪上加霜。“政府債務不能違約，‘三保’（保基本民生、保工資、保運轉）支出、脫貧攻堅、鄉村振興、重點項目建設……每項資金需求都不能少。”采訪中，上述某市財政局副局長向記者表示，再加上疫情帶來的計劃外支出，今年“任務重、壓力大”。

記者采訪的一個人口大縣。按原計劃，今年該縣財政收入將增長10%。實際今年前4個月，全縣財政收入不增反降，相比去年同期下降20.8%，減收2.3億元。“與上年同期相比，上級轉移支付也少了6.1億元。”采訪中，該縣財政局負責人告訴記者，由于該縣是國貧縣，自身財力有限，所以基本支出，比如工資發放等，近年來主要依靠上級轉移支付。

例如，去年該縣財政收入28.6億元，一般公共預算支出98.4億元，其中人員工資21.17億元。該財政局負責人坦言，財政收入和上級轉移支付雙雙減少，讓該縣的“三保”支出面臨較大保障困難。

采訪中，記者了解到，今年上半年，不少地方財政收支矛盾比較突出，尤其是部分地方財政薄弱的地區，最基本的“三保”也比較吃力；有些地方“三保”能夠支撐，但經濟建設、改善民生支出力不從心。

從全國一般公共支出項目上看，一季度除債務付息、衛生健康支出正增長外，教育、科技、文化、社保和就業、節能環保、城鄉社區、農林水、交通運輸等“八大”支出均為負增長。

對一些地方而言，最困難的時刻可能還未到來。

今年政府工作報告明確新增減稅降費約5000億元，并且對于前期出臺6月前到期的減稅降費政策，執行期限全部延長至今年年底，小微企業、個體工商戶所得稅繳納一律延緩到2021年。預計全年為企業新增減負超過2.5萬億元。

“隨著一攬子減免稅費政策的逐漸落地，對本已十分脆弱的某些地方財政而言，不只是雪上加霜那么簡單。”長期從事財政研究的地方財政研究院研究員王振宇認為，基層財政將迎來一輪新考驗。

河北省邯鄲市峰峰礦區經濟開發區產業園一項目建設工地內，工人在施工作業

剛性支出漸漸增加

統計顯示，2019年財政收入/支出低于50%的省份有23個，主要集中在西部和東北，僅8個省市財政自給率高于50%，主要是上海87.6%、北京82.7%、廣東73.1%、浙江70.1%、江蘇70%、天津68.7%、山東60.8%和福建59.9%。

從收入端來看，相較于一些大中城市，不少地方經濟實力相對薄弱，地方財源和稅基不足。從支出端來看，各類剛性需求壓力近年有所增加。

王振宇將基層的剛性支出總結為三類：

——顯性剛性支出。這些支出涵蓋在基層國家保障范圍目錄之中，包括人員經費、公用經費、民生支出和其他必要支出等。

——隱性剛性支出。這些支出通常游離于基層國標體系之外，屬于基層剛性支出中的隱性甚至“灰色”部分。如地方政府隱性債務還本付息、隱性財政供養人員、隱性津補貼福利、隱性招商引資政策“兌現”等。

——臨時應急剛性支出。大都屬于自上而下項目的指令與基層配套、上級強問責。如救災、防疫、環保等，階段性、應急性、政治性特性鮮明，是不折不扣的剛性支出。

“上述這些情形并非存在于所有基層剛性支出的全過程，但任何一個偶發事項都會對本已十分脆弱的地方財政支付能力產生重要影響。”王振宇表示。

采訪中，記者就了解到，某地級市違反“誰的財政事權誰承擔支出責任”原則，項目本應由市級財政配套資金，卻變成由縣財政配套，以致市級政府“欠”縣級政府數十億元巨額“欠款”。在財稅短收的情況下，負擔驟增讓縣級政府很頭疼。

“現在市里欠我們總共下來將近30億元，市里的項目，答應的是‘我們干活，市里出錢’，后來連錢帶活都由我們包。”該縣縣委書記說。

凡此種種，結果便是，盡管中央財政每年會給地方轉移支付和稅收返還，但一些地方的可用財力依然不足。按照2018年的數據測算，地方可支配收入與支出之比為85.2%，仍有14.8%的支出需要其他手段彌補。2019年，地方財政收入總量為194458.87億元，而同期地方一般公共預算支出203758.87億元，地方財政缺口9300億元。

這就給了地方“廣開財源”的沖動和借口，并由此帶來諸多后遺癥。

比如，一些地方頻頻舉債，導致地方政府債務尤其是隱性債務風險增加；一些地方過度依賴土地出讓收入，日積月累，逐漸發展成為難以根治的“土地財政”；一些地方為了保住自己的稅收大戶，在淘汰落后產能政策上打馬虎眼，給供給側結構性改革造成掣肘；一些地方為了穩住就業、吸引投資，只能以土地優惠、稅收優惠等公共資源吸引投資者進入本已過熱的投資領域，導致產能過度擴張，產業結構調整升級阻力重重……

轉移支付與開源節流

“地方財政困難問題由來已久，疫情只是讓矛盾更加突出。”中國社會科學院財經戰略研究院副院長楊志勇對記者談到，短期內，可以通過中央財政加大支持力度維持地方正常運轉，但長遠來看，地方財政的可持續運行要更多有賴于相關改革的加速推進。

“一方面要想方設法進一步提升地方財政的造血能力，另一方面要加速推進央地財政事權劃分改革，讓地方的財力和事權更加匹配。不能‘既要馬兒跑得快，又要馬兒不吃草’。”楊志勇說。

在不少財稅專家看來，疫情讓中央和地方財政關系迎來了進一步調整優化的窗口期。

不久前，國務院辦公廳印發了《公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，從基本公共文化服務、文化藝術創作扶持、文化遺產保護傳承、文化交流、能力建設等方面劃分公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任。

根據該《方案》，地方文化文物系統所屬博物館、紀念館、公共圖書館、美術館、文化館（站）、全國愛國主義教育示范基地免費開放，所需經費由中央與地方財政分檔按比例分擔，其中：第一檔中央財政分擔80%；第二檔中央財政分擔60%；第三檔中央財政分擔50%；第四檔中央財政分擔30%；第五檔中央財政分擔10%。

而在此之前，我國在基本公共服務、醫療衛生、教育、交通運輸、生態環境等領域也都出臺了類似的財政事權和支出責任劃分改革方案。

專家們表示，雖然相關領域改革的具體效果還有待進一步觀察，但隨著制度安排的逐步完善，在未來再應對類似“黑天鵝”事件時，中央和地方就能更加從容不迫。

為緩解基層財政壓力，今年中央安排財政赤字規模比去年增加1萬億元，同時發行1萬億元抗疫特別國債，并將這2萬億元全部直達市縣基層。

有分析認為，對地方而言這無疑是一場“及時雨”。但以新增的1萬億元財政赤字為例，我國有2856個縣級行政區劃單位，平均到每個縣級財政能夠新增的可用財力僅為3.5億元。這意味著財政赤字增加的規模只能解燃眉之急。

基層“三保”之策

基層“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）關系到政府履職盡責和人民群眾切身利益，是維護經濟運行秩序和社會大局穩定的“壓艙石”。今年受新冠肺炎疫情和減稅降費政策影響，各級財政收入下行壓力增大。面對嚴峻形勢，中央、陜西明確要求，牢固樹立過緊日子、苦日子的思想，在壓減一般性支出的前提下，足額保障“三保”支出，堅決做到節用裕民、儉以養德，把錢用在刀刃上，切實兜牢“三保”底線。

為緩解基層“三保”壓力，財政部把保基層“三保”作為今年預算安排的重中之重，通過采取新增赤字、發行抗疫特別國債、大力壓減中央本級支出等措施，加大對地方的財力支持。

今年中央對地方轉移支付達到83915億元，比上年增加9500億元、增長12.8%，增量和增幅都是近年來最高的，并重點向中西部和困難地區傾斜。其中，專門安排特殊轉移支付6050億元，支持地方財政應對疫情影響彌補減收增支和縣級“三保”缺口；正常轉移支付中的均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金增幅均達10%，老少邊窮地區轉移支付增幅達12.4%。

劉紅春在新聞發布會上表示，陜西各級政府要牢固樹立過緊日子思想，進一步壓縮非剛性、非重點支出，以政府過緊日子換取市場主體和群眾過好日子；管好用好中央直達資金，加強對市縣“三保”和政府債務的監控預警，堅決防范基層財政風險，確保“六穩”“六保”各項工作落實到位。

而基層政府也將“三保”工作作為當前財政工作的重中之重。為此，陜西楊凌示范區將優化控制好預算作為前提，將支持“三保”作為今年預算安排的重中之重，建立了覆蓋各項收支的全口徑預算編制體系，統籌財政資源，重點用于落實“三保”支出任務。楊凌示范區財政局工作人員張瑜清向記者列舉了一組數據：“示范區全年地方可用財力19.02億元，僅‘三保’預算支出就安排了11.3億元，占全年地方可用財力的59.4%。”同時，為積極落實中央和陜西決策部署，楊凌示范區還調整優化了資金投向，將厲行節約的要求落實落細，按照壓減一般性支出15%，非重點項目18%，“三公”經費只減不增的要求來編制預算，確保人員工資、機構運轉、基本民生得到有力保障。