論WTO 框架下綠箱補(bǔ)貼措施的前景

康振華

（山西大同大學(xué)外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，山西 大同 037009）

根據(jù)世貿(mào)組織的規(guī)定，綠箱補(bǔ)貼只能造成最小程度的生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲。綠箱補(bǔ)貼通常包括從一般服務(wù)（如農(nóng)業(yè)研究、蟲(chóng)害控制或咨詢服務(wù)）到國(guó)內(nèi)糧食援助、脫鉤收入支持、救災(zāi)、投資援助和環(huán)境方案等各種支持。相比之下，黃箱支付被認(rèn)為是扭曲貿(mào)易的行為，而且作為烏拉圭回合協(xié)議的一部分，黃箱被設(shè)定了上限并加以削減。[1]

1987 年9 月，在埃斯特角部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議后不久，美國(guó)首次提出將生產(chǎn)和貿(mào)易中性補(bǔ)貼排除在削減承諾之外，一個(gè)月后得到歐盟的響應(yīng)。當(dāng)時(shí)，受益于以往保護(hù)主義政策的發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)團(tuán)體強(qiáng)烈反對(duì)在農(nóng)業(yè)問(wèn)題上做出任何具體妥協(xié)。在這種充滿政治色彩的環(huán)境下，這項(xiàng)建議提供了一種調(diào)整機(jī)制，可以抵消農(nóng)民可能遭受的潛在損失；同時(shí)，在消除對(duì)回合談判反對(duì)意見(jiàn)方面也發(fā)揮了重要作用。作為將農(nóng)業(yè)納入WTO 規(guī)則并承諾在未來(lái)減少扭曲貿(mào)易支持的交換條件，補(bǔ)貼國(guó)家將被允許保留不超過(guò)最小程度扭曲貿(mào)易的支持措施，以實(shí)現(xiàn)各種公共政策目標(biāo)。在這個(gè)充滿爭(zhēng)議的領(lǐng)域，這一脆弱的共識(shí)一直是整個(gè)世貿(mào)組織改革進(jìn)程所依賴的關(guān)鍵。

自烏拉圭回合結(jié)束以來(lái)，傳統(tǒng)的提供農(nóng)業(yè)支持的國(guó)家確實(shí)減少了扭曲貿(mào)易的支持（盡管沒(méi)有其貿(mào)易伙伴所希望的那么多）。然而，這一舉措往往伴隨著相應(yīng)比例的綠箱補(bǔ)貼的增加，促使一些分析者開(kāi)始談?wù)摗跋渥愚D(zhuǎn)變”現(xiàn)象。雖然《WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)議》（AoA）旨在鼓勵(lì)政府將支持從更多扭曲貿(mào)易的措施轉(zhuǎn)向那些從貿(mào)易和生產(chǎn)“脫鉤”的措施，但一些分析者開(kāi)始對(duì)某些綠箱措施實(shí)際上在多大程度上減少扭曲貿(mào)易產(chǎn)生了質(zhì)疑。

與此同時(shí)，在中國(guó)及印度等一些新興經(jīng)濟(jì)體中，綠箱支持一直在穩(wěn)步增長(zhǎng)——其中大多數(shù)國(guó)家使用其他類型措施的可能性很小。因此，到目前為止，綠箱支付仍然占全球農(nóng)業(yè)支持的最大份額。由于越來(lái)越多的補(bǔ)貼被打上“綠箱”的標(biāo)簽，維持烏拉圭回合中實(shí)現(xiàn)的脆弱平衡越來(lái)越取決于世貿(mào)組織成員是否有能力通過(guò)確保此類措施不會(huì)造成超過(guò)最小限度的貿(mào)易扭曲來(lái)維護(hù)綠箱類別的完整性。從可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)看，了解這些措施的影響需要引起足夠的重視。[2]

一、綠箱補(bǔ)貼談判進(jìn)程

《2004 年7 月WTO 框架文件》（WT/L/579）第16 段規(guī)定了多哈回合中有關(guān)綠箱補(bǔ)貼工作的直接談判任務(wù)：“綠箱標(biāo)準(zhǔn)將得到審查和澄清，以確保綠箱措施不產(chǎn)生或最多只有最低限度的貿(mào)易扭曲效應(yīng)或?qū)ιa(chǎn)的影響”。

在2005 年12 月的香港部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，部長(zhǎng)們補(bǔ)充說(shuō)，這次審查應(yīng)確保發(fā)展中國(guó)家的方案也能有效地納入準(zhǔn)則，“綠箱標(biāo)準(zhǔn)將根據(jù)框架第16 段進(jìn)行審查，特別是確保有效涵蓋發(fā)展中國(guó)家成員的方案，這些方案造成的貿(mào)易扭曲不超過(guò)最小程度”。

在多哈談判的頭幾年里，為“審查”綠箱標(biāo)準(zhǔn)所作的努力使人們普遍認(rèn)為，到2008 年7 月的小型部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議之前，這一領(lǐng)域的談判文本已“穩(wěn)定”下來(lái)。當(dāng)時(shí)，貿(mào)易談判最接近達(dá)成協(xié)議，但隨后破裂。盡管歐盟和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)受到高度保護(hù)的十國(guó)集團(tuán)最初曾尋求擴(kuò)大這方面措施的范圍，但凱恩斯集團(tuán)（Cairns group）的農(nóng)業(yè)出口商卻在推動(dòng)更嚴(yán)格的紀(jì)律和更嚴(yán)格的措施。與此同時(shí)，非洲集團(tuán)和其他發(fā)展中國(guó)家尋求擴(kuò)大發(fā)展中國(guó)家的靈活性。由于前兩套要求實(shí)際上相互抵消，該草案在很大程度上反映了發(fā)展中國(guó)家要求本國(guó)的較少扭曲貿(mào)易的農(nóng)業(yè)支持計(jì)劃具有更大的靈活性。出口國(guó)還有意識(shí)地決定，將其努力重點(diǎn)放在降低支持（根據(jù)世貿(mào)組織的規(guī)則，這種支持被認(rèn)為扭曲了貿(mào)易）的最高限額上。

然而，自2007 年至2008 年以來(lái)，在巴厘島部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議之前，幾乎沒(méi)有就授權(quán)審查進(jìn)行過(guò)積極的討論。在巴厘島部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，成員國(guó)同意了從這一進(jìn)程中產(chǎn)生的一些發(fā)展中國(guó)家的提案。在部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議的準(zhǔn)備階段，以印度為首的33 國(guó)集團(tuán)聯(lián)盟從2008 年的草案中挑出兩項(xiàng)具體的“綠箱”提議，納入“巴厘島一攬子計(jì)劃”。第一項(xiàng)相對(duì)沒(méi)有爭(zhēng)議，其中包括主要用于發(fā)展中國(guó)家的一系列支持政策（例如土地恢復(fù)、干旱管理、農(nóng)村就業(yè)和農(nóng)民安置方案），作為世貿(mào)組織“綠箱”下的一般政府服務(wù)。第二項(xiàng)爭(zhēng)議性較大，提議放松WTO 現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)定，使各國(guó)政府能夠更靈活地從低收入和資源貧乏的生產(chǎn)商那里以管制價(jià)格購(gòu)買食品，作為其糧食儲(chǔ)備計(jì)劃的一部分。根據(jù)世貿(mào)組織現(xiàn)行規(guī)則，只要滿足某些條件，包括以市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買糧食，政府在建立糧食庫(kù)存和安全儲(chǔ)備時(shí)所發(fā)生的開(kāi)支就被視為綠箱措施。如果庫(kù)存是以政府規(guī)定的管制價(jià)格收購(gòu)和發(fā)行的，則該管制價(jià)格與烏拉圭回合結(jié)束時(shí)確定的固定外部參考價(jià)格之間的差額必須作為貿(mào)易扭曲補(bǔ)貼或黃箱支付加以說(shuō)明，因此受世貿(mào)組織限制。

然而，近年來(lái)，與固定參考價(jià)格相比，管制價(jià)格大幅上漲，一些國(guó)家被認(rèn)為有可能突破其黃箱上限。印度尤其擔(dān)心在通過(guò)《國(guó)家糧食安全法》（National Food Security Act）之后會(huì)出現(xiàn)這種情況。人們普遍預(yù)期，《國(guó)家糧食安全法》的通過(guò)將擴(kuò)大在公共分配制度（Public Distribution System）下提供補(bǔ)貼糧食的范圍。為了解決這一問(wèn)題，印度建議取消將管制價(jià)格和固定參考價(jià)格之間的差額作為黃箱補(bǔ)貼的義務(wù)。相反，印度提出，此類價(jià)格支持計(jì)劃應(yīng)被視為與綠箱兼容，不受任何限制。

盡管該提議已反映在2008 年的談判文本草案中，并被視為“穩(wěn)定”的更廣泛的補(bǔ)貼和市場(chǎng)準(zhǔn)入改革一攬子計(jì)劃的一部分，但一旦脫離這一背景，該提案就變得極具爭(zhēng)議。事實(shí)上，在達(dá)成一項(xiàng)“和平條款”之前，對(duì)G-33 提案的分歧將整個(gè)巴厘島談判推向崩潰的邊緣。這就要求各國(guó)在挑戰(zhàn)發(fā)展中國(guó)家的糧食儲(chǔ)備方案時(shí)“適當(dāng)克制”，條件是希望利用這種靈活性的國(guó)家分享關(guān)于這些計(jì)劃所提供支持的性質(zhì)和規(guī)模的更多信息。

然而，在巴厘島會(huì)議6 個(gè)月后，印度表示其不愿支持在其他問(wèn)題上取得進(jìn)展（例如《貿(mào)易便利化協(xié)定修正案議定書(shū)》），除非有證據(jù)表明，其在巴厘島提出的問(wèn)題得到永久解決方面取得了進(jìn)展。由于其他世貿(mào)組織成員不愿意接受印度提出的修訂時(shí)間表的建議，印度在2014 年7 月31 日拒絕支持通過(guò)新的貿(mào)易便利化協(xié)議，導(dǎo)致其他國(guó)家的談判代表警告說(shuō)，談判后巴厘島問(wèn)題的國(guó)家之間相互信任因此會(huì)受到影響。因此，未來(lái)有關(guān)綠箱支持規(guī)則的命運(yùn)，很可能取決于世貿(mào)組織談判中這些相關(guān)討論的進(jìn)展程度。[3]

二、各國(guó)的綠箱補(bǔ)貼情況

巴厘島會(huì)議之后，為達(dá)成共識(shí)要求貿(mào)易談判代表和政策制定者不僅要理解其他世貿(mào)組織成員正在使用的不斷演變的政策工具，還要理解這些工具旨在幫助實(shí)現(xiàn)的基本目標(biāo)及其潛在影響[4]。然而，由于在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則方面缺乏新的全球共識(shí)，自2001年多哈回合談判啟動(dòng)以來(lái)，國(guó)家層面的政策發(fā)生了重大變化，而且方向也有所不同。

圖1 和圖2 顯示了歐盟、美國(guó)、中國(guó)和印度國(guó)內(nèi)支持支出的演變，包括絕對(duì)支出和占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值的比重。總體而言，歐盟和美國(guó)的綠箱支出最大：自2000 年以來(lái)，這兩個(gè)成員國(guó)的支持都在穩(wěn)步增長(zhǎng)。盡管這種趨勢(shì)伴隨著歐盟對(duì)扭曲貿(mào)易的支持不斷減少，但美國(guó)的情況似乎并非如此。自2003 年以來(lái)，中國(guó)的綠箱支出一直在快速增長(zhǎng)，2008 年達(dá)到近860 億美元，與美國(guó)的860 億美元和歐盟890 億美元相當(dāng)。中國(guó)的大部分支持都是綠箱，與此相反，印度在6.2 條款下大量使用投入和投資補(bǔ)貼。按占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比例計(jì)算，印度和中國(guó)的綠箱支出都遵循一個(gè)相當(dāng)平穩(wěn)的趨勢(shì)，分別約占生產(chǎn)總值的5%和10%，而歐盟的這一比例要高出許多，為20%，美國(guó)為35%。

圖1 國(guó)內(nèi)支持支出（單位：百萬(wàn)美元）

圖2 國(guó)內(nèi)支持支出占生產(chǎn)總值的比重（單位：%）

綠箱支出的構(gòu)成在世貿(mào)組織成員國(guó)之間也存在很大差異，因此，其各自補(bǔ)貼方案扭曲貿(mào)易的程度也不同。雖然有些方案仍然相對(duì)沒(méi)有爭(zhēng)議，但另一些方案卻招致了很多批評(píng)：包括脫鉤收入支付，定期發(fā)放的災(zāi)害援助——這可能鼓勵(lì)在邊緣土地上繼續(xù)生產(chǎn)。歐盟、美國(guó)、中國(guó)和印度，不同的WTO 成員國(guó)擁有不同的方法和政策工具。

總體而言，如圖3 所示，歐盟的支持主要集中在直接支付上，基本上是通過(guò)脫鉤收入支持，而美國(guó)則優(yōu)先考慮國(guó)內(nèi)糧食援助，尤其是通過(guò)其食品券計(jì)劃（占美國(guó)綠箱支出的大部分）。另一方面，中國(guó)更加重視基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)、推廣服務(wù)、研究和病蟲(chóng)害控制，而印度則把公共儲(chǔ)備放在糧食安全的優(yōu)先位置。在使用各種綠箱政策工具方面的這些差異，在很大程度上反映了對(duì)農(nóng)業(yè)支持的不同，以及在任何改革過(guò)程中都不容易被忽視的更大的社會(huì)偏好或要求。[5]

圖3 綠箱補(bǔ)貼措施的組成

在歐盟，環(huán)保組織不遺余力地推動(dòng)改革共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）——該政策為“公共產(chǎn)品提供公共資金”。新的CAP 要求農(nóng)民尊重額外的環(huán)境要求，以此作為獲得支持的條件（環(huán)保人士譴責(zé)最終結(jié)果的某些方面是在“洗綠”）。雖然歐盟在轉(zhuǎn)向貿(mào)易扭曲程度較低的農(nóng)業(yè)支持方面取得了成功，但該法案仍提出了幾個(gè)問(wèn)題，即如何設(shè)計(jì)農(nóng)業(yè)政策使其與更廣泛的公共政策目標(biāo)相關(guān)聯(lián)。資金是建立在環(huán)境目標(biāo)的基礎(chǔ)上，還是反過(guò)來(lái)？對(duì)“公共產(chǎn)品”的支持與生產(chǎn)者的成本成比例嗎？直接支付將成為歐洲的一個(gè)永久措施，還是一種臨時(shí)調(diào)整工具？盡管在新CAP 下有擴(kuò)大耦合支持的余地，但尋求扭轉(zhuǎn)歷次改革所確立的“脫鉤”方向的支持者只取得了部分成功，[6]尤其是因?yàn)闅W盟成員國(guó)在2008 年經(jīng)濟(jì)放緩和歐元區(qū)危機(jī)之后面臨財(cái)政壓力。

在美國(guó)，2014年新出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)法》（Agriculture Act）取消了對(duì)生產(chǎn)者的直接支付——在高價(jià)格將農(nóng)業(yè)收入推升至新的水平之際，許多人認(rèn)為這在政治上是不合理的。取而代之的是，美國(guó)政府推出了針對(duì)價(jià)格和收入的補(bǔ)貼保險(xiǎn)計(jì)劃，這項(xiàng)計(jì)劃基本上是建立在前反周期支付模式和前一項(xiàng)農(nóng)業(yè)法案（Farm Bill）下建立的ACRE 收入計(jì)劃的基礎(chǔ)上的。由于新計(jì)劃很可能將被列為黃箱，而直接支付是綠箱，美國(guó)政府正逐漸偏離在世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)定》烏拉圭回合結(jié)束時(shí)將支持與生產(chǎn)脫鉤的大方向。與此同時(shí)，需要幫助購(gòu)買食品的美國(guó)民眾數(shù)量的增加，推動(dòng)了“食品券”支出的穩(wěn)步上升。“食品券”支出被稱為綠箱中的國(guó)內(nèi)食品援助。因此，近年來(lái)被歸為綠箱的農(nóng)業(yè)支持的總體份額有所增長(zhǎng)。當(dāng)前扭曲貿(mào)易的支出與世貿(mào)組織上限之間的巨大差距意味著這類支出有很大上升可能性。

中國(guó)快速增長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)支持計(jì)劃似乎在一定程度上是為了糾正歷史上農(nóng)業(yè)投資不足所引發(fā)的問(wèn)題——與許多發(fā)展中國(guó)家一樣，直到最近，中國(guó)農(nóng)業(yè)一直傾向于征稅而非補(bǔ)貼。政府的支持似乎也旨在縮小城鄉(xiāng)收入之間不斷擴(kuò)大的巨大差距：城市和農(nóng)村的平均收入都在增長(zhǎng)，但城市居民的收入增長(zhǎng)速度一直比農(nóng)村居民快得多。從絕對(duì)數(shù)字來(lái)看，中國(guó)的農(nóng)業(yè)支持現(xiàn)在已經(jīng)接近歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平，但幾乎都被歸類為綠箱，在貿(mào)易扭曲的最低限度類別中有少量的支持——中國(guó)允許高達(dá)生產(chǎn)價(jià)值的8.5%，但在實(shí)踐中這一數(shù)字要低得多。更為重要的是，中國(guó)的人均支持水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界其他地區(qū)的水平。到目前為止，中國(guó)的農(nóng)業(yè)支持主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施等“一般服務(wù)”的支付上，一些支持還以基于歷史生產(chǎn)水平的脫鉤支付的形式提供。由于提供這類支持的具體安排因各省而異，實(shí)際脫鉤的程度似乎也不同，不同行政區(qū)域的支持與一種或多種主要作物的生產(chǎn)有關(guān)。

印度的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持近年來(lái)也急劇增加，特別強(qiáng)調(diào)投入和投資補(bǔ)貼（為肥料、灌溉、電力和種子的支付提供保證）。盡管這類投入補(bǔ)貼會(huì)被視為扭曲貿(mào)易，但世貿(mào)組織的規(guī)定免除了這些支付的限制，條件是這些補(bǔ)貼要提供給“低收入或資源貧乏的生產(chǎn)者”。在該國(guó)的總體政策框架中，以管制價(jià)格采購(gòu)糧食很重要：如上所述，由于擔(dān)心破壞扭曲貿(mào)易最低限度支持的風(fēng)險(xiǎn)，印度呼吁發(fā)展中國(guó)家在施行有助于為糧食安全目的的公共持股措施時(shí)，獲得更大的靈活性。印度認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家需要這種靈活性來(lái)支持低收入和資源貧乏的生產(chǎn)者，同時(shí)向貧困消費(fèi)者提供糧食援助，世貿(mào)組織規(guī)則不應(yīng)妨礙其成員國(guó)實(shí)現(xiàn)糧食安全的能力。然而，發(fā)達(dá)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為這樣一項(xiàng)建議會(huì)影響綠箱的基本要求，造成最低限度的貿(mào)易扭曲；通過(guò)這類計(jì)劃建立的過(guò)剩糧食庫(kù)存最終可能被拋售到全球市場(chǎng)，影響其他國(guó)家的生產(chǎn)商，并破壞其他國(guó)家的糧食安全。

三、綠箱補(bǔ)貼的前進(jìn)路徑

綠箱補(bǔ)貼可以為改革農(nóng)業(yè)政策提供激勵(lì)，并推動(dòng)向農(nóng)民施行脫鉤支付的方向轉(zhuǎn)變。然而，由于綠箱措施已成為農(nóng)業(yè)支持的主要形式，保持這一類別的完整性是必不可少的。2008 年《模式》草案載有若干建議，旨在根據(jù)迄今的經(jīng)驗(yàn)加強(qiáng)或改進(jìn)現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)。例如，其中一項(xiàng)建議認(rèn)為，某些支付的基礎(chǔ)應(yīng)該是“固定不變的歷史基準(zhǔn)期”。二十國(guó)集團(tuán)2005 年提出的另一項(xiàng)建議是，確保綠箱補(bǔ)貼針對(duì)收入、土地所有權(quán)和生產(chǎn)水平較低的農(nóng)場(chǎng)。

然而，一項(xiàng)補(bǔ)貼措施對(duì)貿(mào)易和生產(chǎn)的影響是否超過(guò)最小程度，這是很難事先評(píng)估的。研究表明，隨著世界上一些地區(qū)綠箱支出的迅速增加，即使是最明顯的脫鉤政策也會(huì)對(duì)貿(mào)易產(chǎn)生一定的影響，一美元的小貿(mào)易影響如果乘上大量美元，其影響也會(huì)成倍增加。[7]

因此，從長(zhǎng)期來(lái)看，應(yīng)該設(shè)想一些替代辦法來(lái)解決這些問(wèn)題。正如Tangermann（2013）所建議的，第一步是區(qū)分綠箱所涵蓋的不同類別的政策。一方面，某些措施旨在糾正市場(chǎng)缺陷和確保公共產(chǎn)品的提供，如生物多樣性保護(hù)、流域管理或減緩氣候變化。基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、市場(chǎng)信息、農(nóng)業(yè)研發(fā)、推廣服務(wù)以及人力資本投資等措施也屬于這一類。這些措施本質(zhì)上是持續(xù)的市場(chǎng)失靈為政府干預(yù)提供了依據(jù)。[8]即使這些政策仍然可能造成一些有限的生產(chǎn)和貿(mào)易影響，但只要這些市場(chǎng)失靈仍然存在，而且這些措施符合現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)，就沒(méi)有理由將其限制在綠箱之下。

另一方面，主要旨在向農(nóng)民提供收入支持的措施需要某種形式的限制。盡管這些措施可能在促進(jìn)改革方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，因?yàn)樗鼈兛梢匝a(bǔ)償由于削減了更多扭曲貿(mào)易的措施而造成的收入負(fù)影響，但這些措施不應(yīng)該長(zhǎng)期提供，并且應(yīng)該有時(shí)間限制。因此，它們也應(yīng)區(qū)別于一般的社會(huì)保護(hù)制度。盡管收入支持仍可為農(nóng)民提供必要的“喘息”空間，以適應(yīng)政策環(huán)境的變化，但限制此類支出將緩解人們對(duì)“箱子轉(zhuǎn)變”的擔(dān)憂，并使財(cái)政收入高的政府與財(cái)政收入低的政府之間實(shí)現(xiàn)更大的平等。

然而，在短期內(nèi)，WTO 談判可能更愿意在繼續(xù)解決貿(mào)易體系在當(dāng)今瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)和政策環(huán)境中所需處理的日益增多的新問(wèn)題之前，迅速結(jié)束多哈回合尚未完成的事務(wù)。在這種情況下，對(duì)綠箱標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行更深入的改革很可能成為后續(xù)多邊貿(mào)易談判的一個(gè)議題。盡管如此，圍繞公眾持股的爭(zhēng)議表明，即使在這種情況下，有關(guān)綠箱的討論也可能成為最終多哈協(xié)議的一部分。

現(xiàn)階段，已經(jīng)提出了一些關(guān)于公眾持股的永久解決方案。這些措施大多集中在調(diào)整計(jì)算價(jià)格支持的方式上。但是，如果要修改綠箱類別，使其能夠以管制價(jià)格購(gòu)買糧食，成員們就必須調(diào)和價(jià)格支持與必須產(chǎn)生不扭曲貿(mào)易或至少造成最小貿(mào)易扭曲的矛盾。Diaz-Bonilla（2013）提出了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的一種方法：以印度的大米為例，雖然管制價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1986-1988 年的外部參考價(jià)格，但始終低于世界市場(chǎng)價(jià)格（見(jiàn)圖4）。

圖4 2000-12 年印度大米最低支持價(jià)格和國(guó)際價(jià)格（單位：美元/噸）

這意味著，在純粹的經(jīng)濟(jì)條件下，即使從WTO法律的角度來(lái)看，管制價(jià)格被視為一種扭曲貿(mào)易的補(bǔ)貼，也不會(huì)造成貿(mào)易扭曲。因此，Diaz-Bonilla建議，如果管制價(jià)格等于或低于市場(chǎng)價(jià)格，則不應(yīng)將其視為提供價(jià)格支持，因此可以將其視為與綠箱兼容。Matthews（2014）也提出了類似的觀點(diǎn)。

最后，無(wú)論多哈回合談判會(huì)發(fā)生什么，要求各成員國(guó)提供更多關(guān)于綠箱所涵蓋措施執(zhí)行情況的細(xì)節(jié)，以提高透明度和幫助監(jiān)測(cè)政策發(fā)展是很有必要的，這樣可以更有效地評(píng)估潛在的貿(mào)易影響，并在必要時(shí)對(duì)其綠箱地位提出挑戰(zhàn)。

四、結(jié)論

有一種風(fēng)險(xiǎn)是，如果多邊貿(mào)易體系在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面沒(méi)有取得進(jìn)展，改革問(wèn)題將再次被拋在一邊。區(qū)域和優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定，包括旨在發(fā)展跨大西洋和跨太平洋貿(mào)易協(xié)定的“特大區(qū)域”談判，往往更多地集中于市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題，而且越來(lái)越多地集中于監(jiān)管趨同，而不是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。未能在這方面制定新的規(guī)則，將繼續(xù)使那些財(cái)政資源有限的國(guó)家的小型生產(chǎn)者面臨來(lái)自其他國(guó)家生產(chǎn)者的不公平競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。

可以說(shuō)，未能更新全球貿(mào)易規(guī)則（包括在國(guó)際層面就免除削減或上限的支持達(dá)成新的共識(shí)）從長(zhǎng)期來(lái)看也將付出代價(jià)。印度呼吁給予以管制價(jià)格購(gòu)買糧食的發(fā)展中國(guó)家更大的靈活性，表面上是關(guān)于這種支持應(yīng)被歸類為綠箱的情況。然而，從更深層次上講，該提議也表明，說(shuō)服國(guó)內(nèi)民眾相信20 年前制定的規(guī)則仍是管理當(dāng)今快速變化的糧食和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的可行基礎(chǔ)，難度越來(lái)越大。

所有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都應(yīng)該受到國(guó)際規(guī)則的限制嗎？如果沒(méi)有，哪些支付應(yīng)該免除限制？回答此類問(wèn)題首先應(yīng)該將農(nóng)業(yè)政策及其對(duì)貿(mào)易的影響置于可持續(xù)發(fā)展的大背景， 然后參考國(guó)際社會(huì)在這一領(lǐng)域制定的一系列政策目標(biāo)。雖然有些人可能會(huì)說(shuō)，所有的政府干預(yù)實(shí)際上在某些方面確實(shí)扭曲了農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的貿(mào)易，但是需要認(rèn)清的是，政府需要能夠向農(nóng)業(yè)部門提供某種類型的市場(chǎng)“修正”支持，才能提供某些公共產(chǎn)品。[10]

圍繞公共產(chǎn)品在食品和農(nóng)業(yè)中的作用達(dá)成新的共識(shí)，是確保監(jiān)管體系與全球政策目標(biāo)之間更廣泛一致性的第一步。同時(shí)，由于世貿(mào)組織的規(guī)則基本上反映了20 多年前各國(guó)政策制定者的擔(dān)憂，所以任何新的規(guī)則都需要有效地解決此類問(wèn)題，以確保貧窮的生產(chǎn)者和消費(fèi)者不會(huì)受到其他市場(chǎng)農(nóng)業(yè)支持政策的不利影響。