鄉村振興戰略背景下的縣鄉級國土空間規劃編制探析

王建業

【摘要】本文闡述了實施鄉村振興戰略大背景下編制縣鄉級國土空間規劃應當注意處理好的幾個問題，包括：認清空間規劃與國民經濟和社會發展規劃之間的關系，確立產業發展的基礎性地位;妥善處理好生態保護和糧食安全、產業發展之間的關系;處理好城鄉人口和用地結構、布局的關系;處理好公共資源城鄉分配機制與農業農村優先發展的關系;處理好權益沖突問題，提高公眾參與度和規劃的可實施性。

【關鍵詞】鄉村振興戰略;國土空間規劃;新型城鎮化

黨的十九大提出的實施鄉村振興戰略，其本質是鄉村現代化，是城鄉社會、經濟的全面重構。鄉村振興戰略的實施絕不能就鄉村而論鄉村，而應與新型城鎮化統籌協調，建立起全新的新型城鎮化和鄉村振興雙輪驅動，城鄉互促共進、區域融合一體發展的新模式。

新型城鎮化和鄉村振興都離不開土地，更離不開國土空間規劃。在國家發展戰略做出重大調整的關鍵時期編制國土空間規劃，尤其是縣鄉級實施性規劃的優劣將可能決定一個地方實施鄉村振興戰略的成敗。

縣鄉級國土空間規劃編制過程中應當處理好以下幾個方面的問題：

1、認清空間規劃與國民經濟和社會發展規劃之間的關系，確立產業發展的基礎性地位

國民經濟和社會發展規劃是整個區域經濟建設和社會發展的宏觀綱領性規劃，對區域產業發展戰略研究地更深入、更透徹，但對發展涉及空間布局的研究卻不足。它更偏重計劃性和指導性，對產業布局的約束性不足;由于規劃編制是政府部門主導、規劃期短，規劃審批層級低等原因，存在容易受到地方領導意圖影響、發展目標和方向穩定性差、地方發展策略可能與國家政策沖突、規劃科學性不足等問題。

國土空間規劃是國家和區域空間發展的指南，可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據;空間規劃的目的就是為國家和區域發展規劃落地實施提供空間保障，是國民經濟和社會發展規劃內容在空間和時間上的“落地版”，通過空間管控措施保障國家和地方發展戰略性規劃的落地實施。

在當前國家實施鄉村振興戰略，發展重心做出重大調整的關鍵時期，地方國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃都應當主動提高站位，科學謀劃新時代的經濟社會發展和空間開發保護格局。

由于縣鄉級國土空間規劃屬于實施性規劃，規劃確定的“三生”空間布局和管控措施的強制約束性，決定了空間規劃對產業發展的限制性。因此編制縣鄉國土空間規劃要按照實施鄉村振興戰略的總體要求，充分研究當地產業發展和布局現狀、存在的問題和原因，才能有針對性地提出既符合上級規劃要求又切合當地實際的產業發展布局調整策略和建議，進而通過空間規劃中各業用地布局調整予以落實。

2、妥善處理好生態保護和糧食安全、產業發展之間的關系

經濟高速發展的同時帶來的生態破壞和環境污染已經是大家有目共睹的現實問題，治理這些問題所需要的投入可能要遠遠超過當時產生的經濟效益。在編制空間規劃時應貫徹保護為主、治理為輔的生態環境和自然資源保護理念，處理好保護和開發利用的關系。在維系生態系統健康的前提下開展“資源環境承載力評價”和“國土空間開發適宜性評價”，科學劃定“三生”（生產、生活、生態）空間布局，建設以國家公園為主體的自然資源生態保護體系。

我國人多地少，優質耕地更少，糧食安全將始終是我們這個人口大國的頭等大事。在當前糧食單產提高空間有限，糧食種植業收益率普遍較低的情況下，建立健全耕地保護和生態保護利益補償機制，穩定糧食播種面積特別是優質耕地播種面積至關重要。在規劃中要真正將土壤、水、肥等生產條件較好的優質耕地劃入永久基本農田進行特殊保護，堅決杜絕以往為了多留城鎮發展空間“劃劣不劃優”、“劃遠不劃近”的現象;在農業用地空間和基本農田布局時要注意當地農業生產的特點，糧食種植業適度規模經營，提高機械化率、降低勞動力成本，以提高生產效益，穩定種植面積;結合生態建設需要和土地適宜性評價，安排農業結構調整和退耕還林、還草、還湖等生態建設。

3、處理好城鄉人口和用地結構、布局的關系

伴隨著我國高速城鎮化發展進程，城市“攤大餅”的擴張模式、新增建設用地閑置低效和粗放浪費現象屢見不鮮。城市房地產業的快速膨脹促使投入實體經濟的資本和土地就會被擠占;而居民通過實體經濟獲得的收入也會隨著購買房地產而固化下來，造成社會資本向房地產業高度集中、社會財富向少數城鎮居民手里集中，農村和中小城鎮的優勢資源將向更大規模的城市集聚，更加劇了城鄉差距和實體經濟的凋敝。

大量年輕的農村剩余勞動力流入城鎮的同時，農村以宅基地為主體的村莊建設用地并未隨著人口流出而減少，而是繼續保持了相對緩慢的擴張勢頭。在村莊內部空間布局上，新房子越來越向村莊外圍交通便利的道路沿線聚集，逐漸形成了沿路新村和空心舊村的鮮明對比。沿路經濟和庭院經濟逐漸成為了鄉村風貌新特色。

在以往規劃中，很多地方為了預留更多的城鎮發展空間大量采取撤村并點和城鄉建設用地增減掛鉤等方式人為壓縮農村建設用地面積，但在規劃實施過程中卻由于村內新舊住宅零星交錯分布等各種原因造成困難重重、難以實現，最終形成了當前這種城鎮和鄉村建設用地雙增加的現實問題。

因此，在縣鄉級國土空間規劃編制過程中要進行充分的基礎現狀調查和分析。通過大數據技術將人口、產業等數據納入現狀圖斑的屬性信息數據庫，運用“地統計分析”等GIS技術，對現狀圖斑的空間利用效率進行統計分析和評價。找出當前社會經濟發展和空間利用狀態的問題和根源，有針對性提出切合實際的產業發展策略和空間管控措施。根據產業集聚需要和資源供給能力塑造新型城鎮體系;依靠第二產業和第三產業發展提升城市發展的內生動力。

在深入調查和廣泛征求村民意見的前提下對現狀村莊進行分類，僅對規模不大、人口流失嚴重、確無保留價值的村莊進行撤并;另一方面實施鄉村振興戰略，增加對鄉村公共資源和服務的供給、發展壯大鄉村產業，盡可能地就地消化和盤活利用進城農民騰退出的宅基地，讓農村恢復生機和活力，吸引并留住返鄉創業的進城農民和二孩政策放開帶來的新增勞動力，走城鄉融合一體化發展的新型城鎮化道路。

4、處理好公共資源城鄉分配機制與農業農村優先發展的關系

在我國長期以來實行“以農補工”的非均衡發展戰略和“城鄉分治”的二元經濟管理體制下，城鄉公共產品供給體制的嚴重失衡促使更多的優勢發展資源向城市單向集中，加劇了城鄉發展兩極分化。

因此，實施鄉村振興戰略必須堅持農業農村優先發展，必須按照城鄉一體化要求建立健全向農村適度傾斜的公共資源供給制度，以彌補市場機制在公共資源配置中的失靈。

在財稅體制上通過自上而下的政府間縱向轉移支付和城鎮與農村之間的橫向轉移支付擴大對農村的資金支持力度，加大對農業科技和推廣應用的扶持力度，降低農業生產資料和勞動力成本，逐步縮小甚至消除工農業剪刀差。在充分認識城鄉收入差距的基礎上，建立并完善城鄉一體向農村適度傾斜的教育、醫療、養老、人居環境等公共產品和公共服務供給機制，從生存發展的基本保障條件入手逐漸模糊和縮小城鄉差距，讓農民也能夠和城鎮居民一樣分享改革開放的成果。

5、處理好權益沖突問題，提高公眾參與度和規劃的可實施性

空間規劃本質上就是通過限定土地等空間要素的利用方向、方式和強度等條件，以期達到安全、可持續利用狀態的一種行政干預措施。這種限定對當前權利主體的權利價值具有非常重要的影響。

而當前普遍存在的規劃實施難問題，主要是規劃編制前期公眾參與不足、編制人員過度綁架公共利益、缺乏社會個體權益補償調節機制造成的。在縣鄉級實施性規劃編制過程中應采取“自上而下”的戰略性控制和“自下而上”的權益均衡調節機制相結合的方法，“開門編規劃”，引導社會各界公眾積極參與到調查研究、問題分析、提出對策、方案比選、論證決策等規劃編制的全過程。

在規劃編制過程中，要充分調查了解相關權利人的意愿，在確保真正意義的“公共利益需要”和堅持社會公平正義的基礎上，充分聽取、尊重公眾的意見;規劃方案的取舍要在保障公共利益的同時通過補償調節機制兼顧個體權益，尋求各方面利益的基本平衡。規劃方案由政府或編制人員的一家之言上升為社會各界的共同心聲才能被公眾所接受并自覺遵守和執行。