“兩區(qū)”劃定工作的實踐研究進展綜述

張軒　黃宇杰

摘 要：本文在搜索相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上，將目前“兩區(qū)”劃定工作的實踐、探索研究整理歸納為數(shù)據(jù)庫規(guī)范的完善、數(shù)據(jù)分析的應(yīng)用、遙感技術(shù)的應(yīng)用、多源農(nóng)地空間數(shù)據(jù)的關(guān)鍵技術(shù)與地理信息系統(tǒng)技術(shù)的應(yīng)用5個方面的研究進展，并簡述了“兩區(qū)”建設(shè)的進展，以期為同類工作的組織、實施和研究作參考、借鑒。

關(guān)鍵詞：糧食安全;兩區(qū)劃定;進展;綜述

Abstract：On the basis of searching relevant literature， this paper summarizes the practice， exploration and research of the current “Two Areas” delimitation， including the improvement of database specifications， the application of data analysis， the application of remote sensing technology， the key technology of agricultural land multi-source spatial data， and the application of geographic information system technology. It also briefly describes the progress of the construction of the “two areas”， with a view to the same The organization， implementation and research of this kind of work can be used for

Key words：Food security; “Two Areas” delimitation; Progress; Review

中圖分類號：F326.11

糧食安全問題不僅關(guān)乎整個國家的經(jīng)濟社會發(fā)展全局，更事關(guān)每個平民百姓的生活福祉[1]。人民需要先獲得溫飽，其次再談發(fā)展。但近年來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展為糧食安全保障帶來極大的挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地矛盾不斷凸顯[2]。

2017年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)（以下簡稱“兩區(qū)”）的指導(dǎo)意見》[2]，提出“力爭用3年時間完成10.58億畝‘兩區(qū)地塊的劃定任務(wù)，做到全部建檔立卡、上圖入庫，實現(xiàn)信息化和精準(zhǔn)化管理;力爭用5年時間基本完成“兩區(qū)”建設(shè)任務(wù)，形成布局合理、數(shù)量充足、設(shè)施完善、產(chǎn)能提升、管護到位、生產(chǎn)現(xiàn)代化的‘兩區(qū)”?！皟蓞^(qū)”劃定的標(biāo)準(zhǔn)為：水土資源條件較好，坡度在15度以下的永久基本農(nóng)田;相對集中連片，原則上平原地區(qū)連片面積不低于33.33 hm2，

丘陵地區(qū)連片面積不低于3.33 hm2;農(nóng)田灌排工程等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施比較完備，生態(tài)環(huán)境良好，未列入退耕還林還草、還湖還濕、耕地休耕試點等范圍;具有糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的種植傳統(tǒng)，近三年播種面積基本穩(wěn)定。隨后，各地“兩區(qū)”劃定工作陸續(xù)開展起來。本文在搜索相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上，對“兩區(qū)”劃定工作的實踐、探索研究進行整理歸納，以期為同類工作的組織、實施和研究作參考、借鑒，最后總結(jié)全文，并結(jié)合自身對此項工作的感悟及思考進行討論。

1 數(shù)據(jù)庫規(guī)范的完善

數(shù)據(jù)庫規(guī)范是為統(tǒng)一最終成果數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，規(guī)范上圖入庫，確保工作成果可共用共享而制定的制度規(guī)范?！皟蓞^(qū)”劃定數(shù)據(jù)庫規(guī)范規(guī)定了“兩區(qū)”數(shù)據(jù)庫中的空間信息數(shù)據(jù)和非空間信息數(shù)據(jù)規(guī)范與格式。吳曉偉[3]發(fā)現(xiàn)“兩區(qū)”劃定數(shù)據(jù)庫規(guī)范存在對“兩區(qū)”建設(shè)管理保護工作考慮不足、對非空間要素規(guī)定不合理、空間要素與非空間要素關(guān)聯(lián)不足、部分空間要素圖層及屬性設(shè)置不合理等情況;結(jié)合云南省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況和“兩區(qū)”調(diào)查信息，發(fā)現(xiàn)“兩區(qū)”劃定規(guī)程中未對云南特殊糧食作物（旱稻）如何劃入“兩區(qū)”作出規(guī)定，海拔是云南省農(nóng)業(yè)管理中的重要因素，而“兩區(qū)”劃定規(guī)程和數(shù)據(jù)庫規(guī)范未對海拔因素進行體現(xiàn)等問題，由此建議修訂“兩區(qū)”劃定數(shù)據(jù)庫規(guī)范按照非空間要素文檔資料、行政區(qū)圖層、“兩區(qū)”片塊圖層、“兩區(qū)”地塊、“兩區(qū)”類型進行分類。

2 數(shù)據(jù)分析的應(yīng)用

楊志才[4]針對劃定前期容易數(shù)據(jù)整合分析、導(dǎo)致后期劃定質(zhì)量不高等問題，對糖料蔗生產(chǎn)保護區(qū)劃定的關(guān)鍵技術(shù)方法進行研究，并基于永久基本農(nóng)田劃定成果，結(jié)合數(shù)字高程模型、第一次全國地理國情普查甘蔗圖層成果數(shù)據(jù)、優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高糖糖料蔗基地數(shù)據(jù)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記成果數(shù)據(jù)、近期高分衛(wèi)星影像以及廣西統(tǒng)一航飛成果數(shù)據(jù)、優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等成果和種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等規(guī)劃資料，對集成數(shù)據(jù)進行前期處理、疊加分析，認(rèn)為利用大數(shù)據(jù)分析進行數(shù)據(jù)整合和信息提取，為“兩區(qū)”劃定工作的高效和精準(zhǔn)提供了新思路。

FME（Feature Manipulate Engine）是加拿大Safe Software公司開發(fā)的空間數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換處理系統(tǒng)。潘智良等[5]針對“兩區(qū)”劃定中海量數(shù)據(jù)的情況，利用FME強大的函數(shù)庫，對空間數(shù)據(jù)進行格式轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)整合處理、數(shù)據(jù)拓撲錯誤檢查、空間數(shù)據(jù)統(tǒng)計和數(shù)據(jù)入庫，通過實踐證明FME在“兩區(qū)”劃定數(shù)據(jù)處理中，可以提高數(shù)據(jù)的處理效率和質(zhì)量，降低數(shù)據(jù)的重復(fù)度和復(fù)雜度。

3 遙感技術(shù)的應(yīng)用

薛秀清[6]利用遙感技術(shù)快速、宏觀、準(zhǔn)確的特點，將其應(yīng)用在山西省糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定工作中，通過對信息數(shù)據(jù)的識別，結(jié)合地塊調(diào)查確認(rèn)，使糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定的權(quán)屬和界限更精準(zhǔn)。廣西基礎(chǔ)地理信息中心[7]發(fā)揮自身衛(wèi)星遙感影像資源、地理信息數(shù)據(jù)資源等優(yōu)勢，與中國科學(xué)院遙感與數(shù)字地球研究所等單位合作，開展了基于高分辨率衛(wèi)星遙感影像的糖料蔗生產(chǎn)保護區(qū)劃定，通過高分辨率衛(wèi)星遙感影像處理、高分辨率衛(wèi)星遙感影像糖料蔗種植區(qū)域識別等流程，劃定出糖料蔗生產(chǎn)保護區(qū)試點成果，極大提升了劃定工作的效率和精準(zhǔn)度。

4 多源農(nóng)地空間數(shù)據(jù)的關(guān)鍵技術(shù)

游炯等[8]提出了基于多源農(nóng)地空間數(shù)據(jù)的“兩區(qū)”劃定圖件測制關(guān)鍵技術(shù)，以“區(qū)-片塊-地塊”空間結(jié)構(gòu)為制圖導(dǎo)向，融合現(xiàn)有多源農(nóng)地空間數(shù)據(jù)在空間發(fā)布、語義屬性上的關(guān)聯(lián)性，在特定空間尺度上實現(xiàn)了“兩區(qū)”空間分布圖制作，分析了“兩區(qū)”劃定數(shù)據(jù)建庫的業(yè)務(wù)需求，從空間信息結(jié)構(gòu)視角實現(xiàn)“兩區(qū)”劃定地理空間實體抽象化，并總結(jié)了多源農(nóng)地空間數(shù)據(jù)在“兩區(qū)”劃定過程中的整合過程及存在的問題。

5 地理信息系統(tǒng)技術(shù)的應(yīng)用

浙江省針對糧食生產(chǎn)功能區(qū)管理系統(tǒng)建設(shè)，利用地理信息系統(tǒng)技術(shù)，對糧食生產(chǎn)功能區(qū)范圍的電子地圖進行上圖入庫，通過電子地圖、衛(wèi)星影像等資料的技術(shù)比對，加強糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)、管理和保護。系統(tǒng)基于省、市、縣三級農(nóng)業(yè)電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)的運行，采用B/S、C/S結(jié)構(gòu)相結(jié)合進行設(shè)計[9]。陸龍平[10]對ArcGIS在中山市“兩區(qū)”劃定中的應(yīng)用作了介紹，并指出Esri的ArcGIS軟件中底圖制作、空間數(shù)據(jù)管理、空間分析、空間信息整合等功能能夠很好地實現(xiàn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定工作的上圖入庫。劉敏等[11]通過廣西自治區(qū)桂平市桐心鄉(xiāng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定數(shù)據(jù)庫建設(shè)實例，梳理了糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定數(shù)據(jù)庫建設(shè)的技術(shù)要求、建庫流程要點，并針對遇到的實際問題提出解決方案。

6 其他實地探索、實踐與研究

盧光松[12]針對遵義市“兩區(qū)”劃定工作開展情況，分析了遵義地區(qū)“兩區(qū)”劃定工作的優(yōu)劣勢，指出遵義市劃定“兩區(qū)”的主要優(yōu)勢是地處云貴高原向湖南丘陵和四川盆地過渡的斜坡地帶，光、熱、水資源豐富，農(nóng)業(yè)體量在貴州處于領(lǐng)先位置，素有“黔北糧倉”之稱。其劣勢在于地形切割強烈、山高破陡，耕地分散，梯田坡度大，0.67 hm2以下連片地塊占有一定比例，導(dǎo)致部分15度以下零散耕地不能劃入，減少了劃入部分的有效面積。周福紅[13]總結(jié)安徽省明光市“兩區(qū)”劃定的實踐經(jīng)驗，指出了規(guī)程、規(guī)范和工作方案中很多事項規(guī)定不明細、缺少項目驗收方案、國家“兩區(qū)”建設(shè)管護應(yīng)用辦法不明確等技術(shù)問題和“政府一頭熱、大戶一頭冷”等實際問題，并提出了完善“兩區(qū)”劃建管護用管理機制、激發(fā)社會力量、完善系統(tǒng)平臺規(guī)程、開發(fā)利用數(shù)據(jù)庫、推進劃定成果應(yīng)用等建議。袁偉[14]以“兩區(qū)”劃定成果和數(shù)據(jù)庫為對象，分別從數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換、數(shù)據(jù)入庫、屬性掛接等方面對數(shù)據(jù)庫建設(shè)內(nèi)容和流程做詳細說明。張書存[15]就“兩區(qū)”劃定工作提出了遵循土地自然規(guī)律、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系等認(rèn)識。

7 關(guān)于“兩區(qū)”建設(shè)的研究進展

“兩區(qū)”劃定是“兩區(qū)”建設(shè)的先決條件，“兩區(qū)”建設(shè)是“兩區(qū)”劃定的導(dǎo)向目標(biāo)。浙江省是最早劃定、建設(shè)“兩區(qū)”的省份之一。諸暨市緊緊圍繞糧食生產(chǎn)功能區(qū)進行地力評價，分析存在的問題，提出地力提升措施[16]。浦江縣全面統(tǒng)籌糧食生產(chǎn)功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進農(nóng)民增收致富[17]?？N云縣在建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)過程中，針對所存在的問題提出了加強土地流轉(zhuǎn)、推進適度規(guī)模經(jīng)營等具體的建設(shè)意見[18]。季朝兵等[19]就浙江省臺州市路橋區(qū)“兩區(qū)”建設(shè)實踐，總結(jié)出了加強領(lǐng)導(dǎo)、編制規(guī)劃、制定政策、培育主體和創(chuàng)新體制等主要做法，指出存在基層重視程度不夠、“非糧化”現(xiàn)象抬頭、設(shè)施用地落實困難、功能區(qū)建后管護不到位等問題，提出加強責(zé)任落實、加強服務(wù)配套、加強制度創(chuàng)新和加強宣傳管護等建議。金宗來[20]等在對浙江省溫州市糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀進行調(diào)查的基礎(chǔ)上，進行分析思考，發(fā)現(xiàn)溫州市“兩區(qū)”建設(shè)有改善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、推動土地流轉(zhuǎn)、提高復(fù)種指數(shù)、提高單產(chǎn)水平、提升社會化服務(wù)水平等成效，但也存在建設(shè)資金投入不足、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地落實困難、“非糧化”開始抬頭、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、管護不到位等主要問題，提出了強化組織領(lǐng)導(dǎo)、強化資金投入、強化服務(wù)配套、強化建設(shè)質(zhì)量和強化宣傳管護等建議。王岳鈞等[21]提出浙江省“兩區(qū)”建設(shè)的過程中還存在設(shè)施用地審批難等問題，提出加快建章立法等建議。吳祥福[22]等針對浙江省縣級糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃修編總結(jié)出的上一輪規(guī)劃中編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)單一、建設(shè)資金投入不足、后期維護不到位等問題，在本次規(guī)劃修編中提出了加強與各規(guī)劃的銜接、加強公眾參與力度等改善措施。孫潔明[23]等就海寧市糧食生產(chǎn)功能區(qū)規(guī)劃修編實踐提出思考與認(rèn)識。孟華兵[24]等介紹了湖州市吳興區(qū)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)與技術(shù)規(guī)范。沈銀鳳[25]介紹了紹興市稽東鎮(zhèn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的典型做法，并對其取得的成效進行了簡要總結(jié)。陸永連[26]總結(jié)了德清縣新安鎮(zhèn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗，并針對存在的非糧化傾向嚴(yán)重等問題，提出了保障糧食收購價格、提高糧食生產(chǎn)功能區(qū)政策補助標(biāo)準(zhǔn)、推進土地流轉(zhuǎn)等建議。

8 總結(jié)與討論

糧食安全是我國在歷史進程中必需要保障的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性命題。而有效保障糧食安全是在實踐操作中需要去探討的問題。本文通過搜索文獻，對“兩區(qū)”劃定工作的進展進行梳理，并歸納出了數(shù)據(jù)庫規(guī)范的完善、數(shù)據(jù)分析的應(yīng)用、遙感技術(shù)的應(yīng)用、多源農(nóng)地空間數(shù)據(jù)的關(guān)鍵技術(shù)和地理信息系統(tǒng)技術(shù)5個方面的進展，并簡述了目前“兩區(qū)”建設(shè)（以浙江省為例）的情況，通過歸納認(rèn)識到：①“兩區(qū)”劃定是項系統(tǒng)性工程。從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建立的角度來看，是標(biāo)準(zhǔn)與實踐不斷融合的過程;從技術(shù)應(yīng)用角度來看，是技術(shù)與應(yīng)用不斷互相推動、螺旋式發(fā)展、最后趨于統(tǒng)一的過程;從政府的重視程度方面來看，是主動利用技術(shù)監(jiān)督自己、守住糧食安全的過程。一般來說“兩區(qū)”劃定做得好的地方，往往都是相關(guān)部門重視程度較高、有前瞻性的地區(qū)。②“兩區(qū)”劃定是一項實踐性很強的工作，各地需因地制宜，結(jié)合自己地形地貌開展工作。在實踐中發(fā)現(xiàn)，基層農(nóng)技人員對數(shù)據(jù)庫了解、精通，非常有利于推動當(dāng)?shù)氐膭澏üぷ?。③“兩區(qū)”劃定與建設(shè)都是利用技術(shù)，服務(wù)于國家經(jīng)濟社會發(fā)展、保障國家糧食安全。

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