內河船員違法記分現狀與思考

張佩 劉志雄

摘 要：《中華人民共和國船員違法記分辦法》自2016年1 月1日生效實施以來，內河船員違法記分中存在的各種問題一直困擾著一線執法人員，本文通過梳理相關法律法規，并與海船船員、機動車駕駛人違法記分標準進行對比，從記分范圍、救濟程序、記分附頁存在的必要性等方面進行分析，在此基礎上，對現行內河船員違法記分制度提出相關予以完善的建議。

關鍵詞：內河;違法記分;對比;救濟;服務簿;記分頁

中圖分類號：D91? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2020）09-0032-05

1 背景介紹

1.1案例介紹

2019年2月20日16：00時，重慶XX海事處執法人員在XX碼頭登船檢查時發現：A公司所屬的B輪不能提供《船舶開航前安全自查清單》，經調查發現，B輪本航次于2019年2月17日08：00時從C港開航上行，但在開航前未組織開展安全自查工作，其行為違反了《中華人民共和國船舶安全監督規則》第四十二條第一款之規定，構成船舶未按規定開展開航前自查的違法行為。根據《中華人民共和國船舶安全監督規則》第五十一條，對A公司處以罰款人民幣肆仟圓整的行政處罰。

案例中，根據《船舶安全監督規則》，船舶在離泊前應對安全技術狀況和貨物裝載情況進行自查，填寫自查清單，并由船長簽字確認，《船員條例》也對船長相應責任進行了明確，但是由于《記分辦法》未及時進行修訂，在對船舶所有人進行了行政處罰后，不能對船長進行記分。類似的案例在現場執法中較為普遍存在，對所有人或者經營人處罰之后，根據《記分標準》，部分違法行為不能對責任船員進行違法記分，起不到有效的教育作用。

1.2記分辦法頒布修訂歷史

我國自2002年頒布《中華人民共和國船員違法記分管理辦法（試行）》開始施行船員違法記分制度。該制度在加強船員證后跟蹤管理，增強船員遵章守法意識，減少人為因素對水上交通安全的影響等方面發揮了非常重要的作用。隨著經濟社會發展和法治執法環境的變化，2002年頒布的記分辦法急需尋找上位法依據并修改完善。2007年9月1日，國務院頒布實施的《中華人民共和國船員條例》（后經過6次修訂）為違法船員實行累計記分制度提供了法律依據。其后，經過歷時3年的修訂，新的《中華人民共和國船員違法記分辦法》于2015年10月頒布并自2016年1 月1日生效實施。

1.3記分辦法改革要點

與舊《記分辦法》相比，新船員違法記分制度改革要點主要包括：一是取消了違法記分分值與罰款、扣留證書時長的綁定，采取羅列違法記分行為，對照記分代碼實施記分的方式;二是嚴格按《船員條例》規定，只對違反水上交通安全和防治船舶污染水域有關法律、行政法規這兩類行為實施記分，不再將原《辦法》中的船舶安全檢查存在缺陷的責任行為和實際操作檢查不合格的不適任情形作為累計記分對象;三是設定15分、8分、4分、2分、1分五個記分檔次，針對違法行為的嚴重程度選取記分檔次記分;四是增加累計追加處理制度，船員在一個記分周期內累計記分兩次及以上達到15分，或在連續2個記分周期內分別達到15分，或連續2個記分周期內累計歷史記分達到40分三種情形下，增加適任能力考核內容，加大了對船員違法屢犯、慣犯行為的懲戒力度;五是明確了船員累計滿分后的法規培訓和考試均由海事管理機構組織，取消了可委托培訓機構組織的規定;六是取消了對累積滿分后的法規培訓和考試的收費條款。

2 違法記分與行政處罰的關系

依據《船員條例》第四十三條，海事管理機構對有違法行為的船員，除依法給予行政處罰外，實行累計記分制度。可見，記分是明確在行政處罰外的一種制度，就單次記分來看，只是記錄了單次違法行為， 而沒有追究行政法律責任，因此，違法記分非行政處罰。另外，《行政處罰法》第八條對行政處罰的種類進行了列舉，包括：警告;罰款;沒收違法所得、沒收非法財物;責令停產停業;暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照;行政拘留;法律法規規定的其他違法行為七大類，“記分”雖然具備行政處罰的某些特性，但并未明確納入處罰種類。且船員記分在未滿15分的情況下，就僅僅從單次記分來看并不會對船員的權利和義務造成實質性的影響，記分更多的是作為一種行政管理手段，促使船員明白其所實施的海事行政違法行為可能對任職資格造成影響，從而強化其遵章守法、謹慎駕駛的意識。

在記分滿15分的情況下，海事部門應當扣留船員適任證書，責令其參加水上交通安全和防污染的法律法規培訓，考試合格后返還其證書，考試不合格的不得在船舶上繼續服務。《行政處罰法》中明確“暫扣許可證”是行政處罰的一種;同時，扣留證書具備了行政處罰中行為罰的特征，剝奪了船員已經取得的許可權利和資格，已經使其喪失了繼續從事許可行為的資格。此外，行政處罰中的暫扣適任證書的處罰，在暫扣時間到了即可返還其適任證書，無需參加相應的培訓和考試，記分滿15分的情況下需要參加考試，相比較而言，后者的處理措施更為嚴厲。

因此筆者認為，船員違法記分在未記滿15分的情況下，不應算作行政處罰，當記分滿15分時，扣留適任證書應作為行政處罰。

3 內河船員與機動車駕駛人違法記分對比

3.1法律依據對比

機動車駕駛人記分制度的法律依據是《道路交通安全法》，具體記分實施、管理和記分標準在《機動車駕駛證申領和使用規定》中進行詳細規定。船員違法記分制度依據《船員條例》，《記分辦法》采用條款正文和“船員違法記分分值標準”附件編排，《中華人民共和國海事局關于實施〈中華人民共和國船員違法記分辦法〉工作事項的通知》對具體實施細節進行了進一步明確。機動車駕駛人記分制度通過法律進行確立，而船員違法記分制度通過行政法規規定建立。機動車駕駛人記分制度的立法依據層級更高，擁有更多立法的資源，實施相應記分制度的力度也更大。

3.2記分標準對比

為降低記分行為的自由裁量度，提高記分管理的可操作性，機動車駕駛人記分制度設置有機動車駕駛人記分代碼，船員違法記分制度設置有船員違法記分分值標準，對具體的違法行為進行了分值量化。船員違法與機動車駕駛人違法有很多性質相同的地方，通過對內河船員違法記分與機動車駕駛人違法記分中幾種常見的記分標準進行橫向的對比，更有助于思考內河船員記分辦法中值得調整的地方。具體對比情況見表1。

通過對道路交通安全違法行為記分分值和內河船員違法記分標準進行對比，不難發現，船員違法記分標準中部分記分項目過于籠統寬泛，沒有充分考慮違法事實、性質、情節、危害程度和實際后果等因素。此外，對于酒駕、肇事逃逸等重大違法行為，《道路交通安全法》和《機動車駕駛證申領和使用規定》均作出了終身不得申領駕駛證的嚴厲處罰，但是內河船員管理這方面未進行明確。同時，機動車駕駛人記分標準自首次發布以來，已進行了多次修訂完善;近年來，包括《水污染防治法》、《船員條例》在內的相關法律法規已修訂多次，但是《船員違法記分分值標準》自2016年1月1日實施以來尚未進行過修訂。

3.3證書核發、記分清零對比

對于機動車駕駛證的申請、審核、換證，在《機動車駕駛證申領和使用規定》中第五章“機動車駕駛人管理” 進行了明確，機動車駕駛人記分與機動車駕駛證的申領和使用有密不可分的聯系，記分、扣證、吊銷證書等情況是換證和申請增加準駕車型的審核條件之一。船員違法記分制度由專門的規范性文件《記分辦法》進行規定，而內河船員適任證書的申領和簽發依據《內河船舶船員適任考試和發證規則》執行，根據《規則》來看，船員適任證書的簽發與船員違法記分關系不明顯，記分情況不是換證或發證的審核條件之一。

此外《機動車駕駛證申領和使用規定》中第六十九條規定： 機動車駕駛人在一個記分周期內記分未達到12分，所處罰款已經繳納的，記分予以清除;記分雖未達到12分，但尚有罰款未繳納的，記分轉入下一記分周期。而在《記分辦法》中第九條第二款規定：船員在一個記分周期內累計記分未達到15分的，記分分值重新起算。相比較而言，這是否意味著對船舶經營人或者船員進行行政處罰并對責任船員實施違法記分后，若罰款未繳納記分也重新計算？筆者認為這不能對當事船員起到該有的懲戒和教育作用。

筆者建議在修訂《記分辦法》時應充分考慮違法事實、性質、情節、危害程度和實際后果等因素，對應處罰額度對船員違法記分標準進行再細化，提高記分的針對性和體現對不同違法程度的區別對待，在適任證書申領、審核、升級等方面充分考慮記分、暫扣證書、吊銷證書等歷史情況，而非籠統粗放式管理。 另一方面參照《機動車駕駛證申領和使用規定》第六十九條進行修訂：船員在一個記分周期內記分未達到15分，所處罰款已經繳納的，記分予以清除;記分雖未達到15分，但尚有罰款未繳納的，記分轉入下一記分周期。

4 內河船員與海上船員記分對比

4.1適用法律層級對比

海船船員違法記分大部分適用法律法規為《海上交通安全法》和《船員條例》，內河船舶船員違法記分大部分適用法律法規為《內河交通安全管理條例》和《船員條例》，《海上交通安全法》和《內河交通安全管理條例》所屬層級地位不同，法的效力高于行政法規。

4.2記分標準對比

此處選取幾項常見、典型的違法記分案例進行對比。（一）船長未保障船舶的最低安全配員。根據《記分標準》，對海船船長記8分，內河船長記4分;（二）不采用安全航速航行。對海船值班駕駛員記4分，內河值班駕駛員記2分;（三）不按規定航路航行。對海船值班駕駛員記4分，內河值班駕駛員記2分;（四）不按規定倒車、掉頭、追越。對海船值班駕駛員記4分，內河值班駕駛員記2分;（五）游艇航行范圍超出適航范圍。對海上游艇操作員記4分，內河游艇操作員記2分;（六）觸碰航標不報告。對海船值班駕駛員記4分，內河無。

通過以上對比不難發現，對相同或類似的違法行為，海船船員違法記分和內河船舶船員違法記分在分值上有一定的差異，對此筆者認為對于相同的違法行為，不應由海上或者內河進行區分，同時增加航標、航道違法行為的記分標準。

5 存在的問題及建議

5.1違法記分實施范圍問題

為增強船員遵守法律意識，減少人為因素對水上交通安全的影響，防治船舶污染水域，《記分辦法》適用于對船員違反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法規行為實施累計記分。同時《船員條例》第四十三條規定“海事管理機構對有違反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法規行為的船員，除依法給予行政處罰外，實行累計記分制度”，因此船員在違反相關水上交通安全和船舶污染防治相關法律法規的行為均應實行違法記分。

從違反水上交通安全和防治船舶污染水域相關法律、行政法規的行為中，按照與船員有關、主觀性和顯性等條件，篩選確定56項行為予以記分懲戒，其中水上交通安全方面47項，防治船舶污染方面9項。筆者梳理了包括船舶管理、通航管理、船員管理、危防管理等方面共計99項常見違法行為，經過與《記分標準》進行對比，其中僅僅45項違法行為能夠對船員實施違法記分，占比僅僅50%，其中船舶防污染方面8項。此外，海事管理機構在現場執法檢查中發現大量歸屬于船員或者和船員有關的違法行為，如拒絕或阻撓海事執法人員對船舶開展船舶安全監督檢查，按照相關法律法規對船舶經營人或者涉事船員進行行政處罰，但是按照《記分標準》不能對相關責任人員實施違法記分，不能對當事船員起到有效的教育與警示作用。

建議根據《水污染防治法》、《船舶安全監督規則》、《防治船舶污染內河水域規定》、《船員條例》、《內河海事行政處罰規定》等相關法律法規，對內河船舶水上交通安全、船舶防污染和航道方面的違法行為進行梳理，并對相應違法行為中船員責任進行劃分、確定，以擴大船員違法記分范圍。

5.2違法記分法律依據的滯后性

《記分辦法》2016年1月1日正式實行以來，包括《水污染防治法》、《船員條例》、《船舶安全監督規則》、《內河交通安全管理條例》在內的法律法規進行了多次修訂，但是《記分辦法》從未進行修訂，導致船員違法記分分值標準中“法律依據”與現行法律法規條款不符，存在嚴重滯后的問題，在該情況下，現場執法中發現相同的違法行為，但是相關條款已經變更，那么是否還能實施違法記分？這一直困擾著現場執法人員。

筆者建議針對《水污染防治法》、《船員條例》、《內安條例》等法律法規修訂情況，對記分標準中的“法律依據”及時修訂并定期予以更新。

5.3違法記分的救濟程序

按照《行政訴訟法》第二條：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”;《行政復議法》第二條：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法”。根據《船員條例》，第一類違法記分的前提是對船員違反水上交通安全和防污染的違法行為進行行政處罰;同時第二類違法記分15分會造成暫扣證書。從本質上來說，與違法記分同步實施的行政處罰和記15分導致扣證，影響到船員的切身權益，船員可以對行政處罰和暫扣證書申請行政復議和提起訴訟。

中華人民共和國海事局關于實施《中華人民共和國船員違法記分辦法》工作事項的通知（海船員〔2015〕737號）明確船員違法記分分為兩類：第一類，依照規定應當給予海事行政處罰同時又應當實施違法記分的船員違法行為;第二類，依照規定僅實施違法記分的船員違法行為，即《記分辦法》附件《船員違法記分分值標準》中代碼為11003、11020、11036、21003、21017、21028等六項違法行為。通知中明確“當事船員對于違法記分有異議的，可以依照行政復議和行政訴訟的有關規定申請救濟”，對于第二類違法行為，“海事執法人員應向當事船員說明記分分值及記分理由，認真聽取當事船員的陳述、申辯”，這是海事法制的一大進步。但是針對第一類進行行政處罰的同時實施違法記分的情形，并未明確針對處罰的具體救濟條款。此外《通知》規定，第一類違法記分記載在出具的海事行政處罰決定書，第二類違法記分出具《船員違法記分通知書》，都沒有履行告知船員申請救濟的義務。

根據附件《船員違法記分通知書》，需要蓋“海事管理機構”的印章，“船員服務簿記分記分頁記載樣例”中記分單位標注為“XX海事局”。目前行政處罰均以分支海事局的名義作出，下屬各海事處在實施違法記分“蓋章”這一環節不便操作。按照目前正在使用的海事法制系統設計，在出具處罰決定書的同時，需要對船員違法記分進行填寫，但是由于部分行政處罰對象是船舶所有人或者經營人，需要對責任船員進行記分，在系統錄入時會默認為對公司法人進行記分，在實際操作中容易造成出具的決定書記分對象錯誤。

筆者建議：①船員違法記分不是行政處罰，記分不宜在海事行政處罰決定書中記載，兩類違法記分均出具《船員違法記分通知書》，同時告知其申請行政復議和行政訴訟的權利，注明“對本次違法記分有異議，申請復議或者提起訴訟視為對本次行政處罰有異議”等內容;②針對第一類違法記分若需要在海事行政處罰決定書中記載，建議注明法律依據等內容;③《記分辦法》中增加救濟條款，參考《機動車駕駛證申領和使用規定》第六十七條作出規定，“船員對海事行政處罰不服，申請行政復議或者提起行政訴訟后，經依法裁決變更或者撤銷原處罰決定的，相應記分分值予以變更或者撤銷”;④鑒于內河船舶靠港時間短，船員流動性強等特點，申請救濟的耗時較長，為保護船員合法權益，規范海事行政執法行為，應建立更為完善的記分內部復核和審批制度;⑤針對《船員違法記分通知書》和服務簿記分頁中蓋章問題，建議統一為“船員違法記分專用章”。

5.4僅持有服務簿的普通船員記分滿15分是否應暫扣服務簿

根據《內河船員違法記分標準》，水上交通安全類違法記分47項，防治船舶污染類9項，共計56項，其中10項是對當事船員或者責任船員實施違法記分，也就是說僅持有服務簿的普通船員完全有可能出現被記滿15分的情況。

《中華人民共和國海事局關于做好船員服務簿簽發取消后銜接工作的通知》（海政法〔2019〕107號 ） 明確要求：自2019年2月27日起船員服務簿簽發不再作為行政許可事項管理，對通過船員適任證書核發審查的船員直接發放船員服務簿，在2020年12月31日前，對不參加航行和輪機值班的船員未持船員適任證書的，應當予以提醒，暫不進行行政處罰。這就導致在接下來的一段時間內，部分內河普通船員持有適任證書和服務簿，部分普通船員僅僅持有服務簿。在記分滿15分的情況下，持有適任證書的普通船員可以暫扣適任證書，對于僅僅持有服務簿的普通船員無證可扣。

根據《船員條例》第四十三條，“海事管理機構對累計記分達到規定分值的船員，應當扣留船員適任證書”，《記分辦法》第九條，“船員在一個記分周期內累計記分達到15分的，最后實施船員違法記分的海事管理機構應當扣留其船員適任證書”，均要求在記分15分的情況下，需要暫扣船員適任證書。但同時《記分辦法》第二條也明確規定，“本辦法適用于對船員違反水上交通安全和防治船舶污染水域法律、行政法規行為實施累計記分;本辦法所稱船員，是指經注冊取得服務簿的船員和引航員、以及游艇操作人員”，也就意味著僅僅持有服務簿的船員也同樣適用記分和暫扣證書的規定。從此處看，僅僅持有服務簿的船員將面臨無適任證書可扣的局面，《記分辦法》自身存在一定的矛盾，且與上位法《船員條例》相沖突。

筆者建議：在過渡期內未及時換發適任證書，僅僅持有服務簿的普通船員，在記分滿15分的情況下應暫扣服務簿。

5.5第二類違法記分的合法性

《船員條例》第四十三條明確行政處罰與船員違法記分同步實施，而關于實施《中華人民共和國船員違法記分辦法》工作事項的通知（海船員〔2015〕737號）中設定的第二類違法行為，涉及內河船員3項，在未實施行政處罰的情況下單獨對船員進行記分，顯然是與上位法相矛盾的。

2015年11月1日起施行的《刑法修正案九》對“考試作弊、代考”進行了規定：“在法律規定的國家考試中，組織作弊的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金;情節嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。為他人實施前款犯罪提供作弊器材或者其他幫助的，依照前款的規定處罰。為實施考試作弊行為，向他人非法出售或者提供第一款規定的考試的試題、答案的，依照第一款的規定處罰。代替他人或者讓他人代替自己參加第一款規定的考試的，處拘役或者管制，并處或者單處罰金。”2019年9月2日最高人民法院、最高人民檢察院發布《關于辦理組織考試作弊等刑事案件適用法律若干問題的解釋》明確規定，“其他依照法律由中央或者地方主管部門以及行業組織的國家考試”屬于“法律規定的國家考試內容”。

根據規定，全國內河船舶船員適任考試和發證工作是由國務院交通運輸主管部門主管、國家海事管理機構統一管理、各級海事管理機構負責具體實施;同時，船員適任考試在全國范圍招考，考試結果全國通用。由此可認為內河船員適任考試中作弊和代考應當屬于《刑法修正案九》的管轄范疇。此外對于第二類違法記分中的“船長、高級船員在航次中，擅自辭職、離職或者終止職務”，在2020年修訂的《船員條例》中已經有了明確的處罰措施。

筆者建議取消對第二類違法行為實施記分，同時在《內河交通安全管理條例》修訂時對考試作弊及代考作出相應的規定。

5.6記分頁是否還有保留的必要性

中華人民共和國海事局關于實施《中華人民共和國船員違法記分辦法》工作事項的通知（海船員〔2015〕737號）中明確規定，實施違法記分，海事執法人員應在《船員服務簿》記分頁上記載，同時在行政處罰系統或船員管理系統中記載。目前機動車駕駛證記分情況無需在駕駛證上進行記載，與之相比，船員違法記分記載過程略顯繁瑣。目前已有完善的船員違法記分管理系統，全國統一，可供執法人員和船員本人查詢使用，信息公開透明;加之行政處罰流程時間較長，根據處罰結果再對船員記分，船員可能已經離開處罰地點，在其服務薄記分頁上記載實施比較困難，也無必要。

《內河船舶船員適任考試和發證規則》（交通運輸部令2015年第21號）中有關適任證書補發的要求，“《適任證書》遺失申請補發的，應提交《適任證書》遺失情況說明”。2008年8月12日發布的關于實施《中華人民共和國船員注冊管理辦法》有關事項的通知（海船員〔2008〕351號） 明確要求，“船員服務簿記分附頁如無正當理由丟失，視為記分滿15分”。對于適任證書遺失和補發，只要求提供遺失情況說明;而記分附頁丟失申請補發，要么提供丟失的正當理由，要么按照記滿15分參加法律法規培訓和考試，增加了行政相對人負擔，與簡政放權和放管服的精神是相悖的。

此外，為了適應《2006年海事勞工公約》標準2.1.1（e）和2.1.3關于就業記錄的要求，2013年5月27日中華人民共和國海事局關于《船員服務簿》記載事項要求的通知（海船員（2013）330號），就《船員服務簿》記載事項明確要求：《船員服務簿》中“任職表現”一欄停止填寫相關內容，并以打叉“X”形式予以刪除。同理，船員的違法記分情況應屬于“任職表現”的一種形式，也不應進行記錄。

因此筆者建議取消記分附頁，若要保留也僅僅作為告知船員違法記分的一種途徑，同時在記分后通過短信等方式主動告知船員記分情況。

5.7違法記分的送達程序

《記分辦法》第三章“實施”，第七條規定：海事管理機構發現船員存在依法應當實施船員違法記分行為的，應當進行調查，并聽取當事人的陳述申辯;船員違法行為事實清楚、證據確鑿的，具有管轄權的海事管理機構應按照本辦法對其實施船員違法記分，并予以相應記載。關于實施《中華人民共和國船員違法記分辦法》工作事項的通知（海船員〔2015〕737號）第三條“關于記分實施”規定：對于第一類船員違法行為，在出具《行政處罰決定書》的同時，實施違法記分，并將本次記分的情況在《行政處罰決定書》中記載;對于第二類決定對船員實施違法記分的，海事執法人員應制作《船員違法記分通知書》，交當事船員簽名確認。

前文中已經提到，由于行政處罰系統設計存在缺陷，對船舶所有人或經營人進行處罰，同時對責任船員實施記分的情況下，無法在處罰決定書中體現對船員的記分情況，導致責任船員被記分而不知情的情況發生。海事部門實施違法記分屬于交通運輸執法行為，理應按照《交通運輸行政執法程序規定》第十七條向行政相對人送達執法文書，告知其執法結果。但是《記分辦法》和《通知》均未對該情況進行明確。

筆者建議：不論是第一類還是第二類違法記分，都應制作《船員違法記分通知書》送達當事船員，以保障其合法權益。

6結束語

《船員違法記分辦法》的出臺為我國船員管理和記分建立了較為完善和規范的制度，為保障水上交通安全和船舶污染防治工作起到了積極的作用。但是隨著全面依法治國、依法行政工作的不斷推進，該辦法在多年的實踐當中也暴露出了不少問題。通過與道路違法記分、海上違法記分進行對比，梳理現行海事法律法規，發現問題、梳理問題、提出解決途徑，以進一步規范內河船員違法記分制度。

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