推動我國新型農業經營主體高質量發展

李菁

[摘要]發展新型農業經營主體，成為我國推進“三農”工作的重要抓手，對于實施鄉村振興戰略、加速推進農業農村現代化具有重要意義。當前，我國新型農業經營主體發展面臨著扶持政策落實難、發展質量亟需提高、發展要素制約明顯、基礎設施和公共服務存在短板等問題。推動新型農業經營主體高質量發展必須要完善扶持政策體系，促進提質增效，深化農村土地和金融改革，加快補齊農村基礎設施和公共服務短板。

[關鍵詞]新型農業經營主體;高質量發展;農業農村現代化

[中圖分類號]F325.1

[文獻標識碼]A

新型農業經營主體是指在家庭承包經營制度基礎上，通過適度規模經營形成的專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等現代農業經營組織。新型農業經營主體區別于我國傳統的小農戶經濟組織，主要采取規模化、專業化、集約化的生產模式，成為引領現代農業發展，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化的重要力量。發展新型農業經營主體，對于實施鄉村振興戰略、加速推進農業農村現代化具有重要意

1發展新型農業經營主體成為我國推進“三農”工作的重要抓手

1.1發展新型農業經營主體是我國推進農業農村現代化的重要決策部署

改革開放以來，我國農村全面實行家庭聯產承包責任制，充分調動了廣大農民的生產積極性，解放了農村的生產力，農業生產獲得較快恢復和發展。然而，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，工業化、城鎮化的快速推進，小農戶家庭經營的農業生產經營組織結構面臨空前挑戰。農村生產方式落后，勞動生產效率低，物質裝備薄弱，農民增收困難，大量農村勞動力進城務工經商，農村產業空心化、人口老齡化、經營粗放化等問題日益突出，難以滿足現代農業發展需要。“誰來種地”“怎樣種地”“如何種好地”成為社會關注的焦點。

黨的十八大以后，黨和政府高度重視“三農”工作，出臺了一系列支農惠農舉措，構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，提出培育新型農業經營主體的決策部署。黨的十八大要求大力發展并培育多種形式的經營主體，構建專業化、集約化、社會化與組織化相結合的新型農業經營體系。黨的十八屆三中全會提出鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，要求發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。從2013年至2020年的中央一號文件都將培育發展新型農業經營主體，推動農業規模化經營作為實現農業農村現代化、提高農業經營效率、促進城鄉融合發展的重要舉措，制定了一系列扶持新型農業經營主體發展的政策。

根據農業農村部統計，我國已有60萬個家庭農場進人到家庭農場名錄。全國注冊登記的農民合作社達到220.3萬家，輻射帶動了全國近一半農戶。全國農業產業化龍頭企業共9.3萬家。新型農業經營主體已成為我國現代農業發展的重要力量。

1.2發展新型農業經營主體是轉變我國農業發展方式的內在要求

新型農業經營主體是以土地的適度規模經營為基礎的，通過整合碎片化、分散化、小規模的土地資源，改變粗放型經營方式，實現土地、資本、技術、管理等生產要素在農業生產中聚集并合理配置，便于采取專業化生產、集約化經營、社會化服務等現代農業生產方式和經營方式，有效降低生產成本、抵御市場風險、提高經營效率，提升農業經營集約化、標準化、綠色化水平。新型經營主體負責人一般具有豐富的人力資本和社會資本，其較高的知識文化水平、專業的技術素質和先進的經營管理理念，能夠將現代科技、信息、資本和管理要素運用到農業生產經營中，推動從種養殖業向休閑產業、加工制造和服務業延伸，實現一二三產業融合發展，充分釋放鄉村發展新動能，增強農業競爭力。新型農業經營主體成為推動農業發展方式轉變的中堅力量。

1.3發展新型農業經營主體是促進小農戶與現代農業有機銜接的迫切需要

根據第三次農業普查數據，我國小農戶數量占農業經營主體98%以上，小農戶從業人員占農業從業人員90%，小農戶經營耕地面積占總耕地面積的70%。人多地少、大國小農、各地資源稟賦條件差異很大的基本國情農情決定了當前和今后很長一個時期小農戶家庭經營都將是我國農業的主要經營方式。我國農業農村現代化離不開小農戶的現代化。

新型農業經營主體具有生產和服務的雙重功能。一方面，可以運用“家庭農場+農戶”“合作社+農戶”“公司+農戶”“公司+合作社+農戶”等組織形式，以合同訂單、土地流轉等方式實現適度規模經營，有效提高小農戶的組織化程度，通過農業產業化輻射帶動小農戶參與現代農業建設。另另面，可以運用生產托管、代耕代種、聯耕聯種、統防統冶等多種方式，為小農戶提供農業生產的產前、產中和產后的一系列社會化服務，有效解決小農戶辦不了、辦不好或者辦起來不經濟的生產經營環節問題，引領小農戶進人現代農業大生產大市場，將棋納入到現代農業的發展軌道。因此，新型農業經營主體在小農戶與現代農業有機銜接中發揮著關鍵作用。

1.4發展新型農業經營主體是保障和改善農村民生的重要途徑

保障和改善民生是全面建成小康社會的基礎性工程，關系到農民的生活幸福和農村的繁榮穩定。近年來在國家優惠政策扶持下，眾多農民工返鄉創新創業，領辦新型農業經營主體，帶動大批農民實現就業。據統計，全國新型農業經營主體所提供的就業崗位總數達到8496.38萬個，促進了19%的農村勞動力的就業轉移。同時，新型農業經營主體通過土地流轉、托管服務、勞動雇傭等方式增加農戶的租金股金收人、經營收人和工資收人，引領小農戶共同分享改革發展成果，特別是在帶動貧困戶脫貧致富中發揮了重要作用。據2018年調查，全國各類農業產業化組織輻射帶動1.27億農戶，戶年均增收超過3000元。參加合作社農戶的收人普遍比非成員農戶高20%以上。

2新型農業經營主體發展面臨的問題

2.1政府扶持政策落實難

近年來，各級政府為促進新型農業經營主體發展出臺了很多的扶持政策。但是，由于政策制定和執行的層次、環節過多，各項政策之間缺乏有效的整合和銜接，導致各類主體享受優惠政策不均衡。同時，地方政府和部門對政策宣傳不到位，存在信息不對稱，些經營主體對政策不夠了解，不知道如何獲得政策扶持。調研發現，近半數農業產業化龍頭企業選擇對財政補貼政策不夠了解和一般了解，比例分別占到34.81%和30.94%。農業扶持政策在實踐中難以得到有效落實。另外，很多針對經營主體的稅收優惠和財政補貼往往采取競爭立項分配模式，一些迫切需要政策扶持的新型農業經營主體由于各種主觀和客觀原因難以及時爭取到扶持。

2.2發展質亟需提高

新型農業經營主體良莠不齊，一些家庭農場過度規模化出現人為“壘大戶”現象，不能正常開展經營服務活動的“假合作社”“空殼合作社”泛濫，龍頭企業盈利能力較低。2019年3月，中央農村工作領導小組辦公室等11部委聯合印發《開展農民專業合作社“空殼社”專項清理工作方案》后，各地都清理出一批不合規合作社。河北省在上年清理工作基礎上，2019年又排查出空殼合作社19348家，占合作社總數的16.59%。這些不規范的農業經營主體浪費了大量的財政和社會資源，滋生了不正之風。

內部管理運行不規范。一些新型農業經營主體沒有建立完善的管理制度，缺少民主扶策、風險控制和利益分配等運行機制。一些新型農業經營主體內部管理機構不健全，沒有專門的財務部門和財務人員，財務賬目混亂，財務檔案資料不齊全。創新發展能力不足。由于發展階段的限制和人才的制約，大部分經營主體缺乏科技支撐，不能有效地運用先進管理和農業技術，市場競爭力比較弱。以家庭農場為例，當前中國家庭農場的平均技術效率為0.72，還存在很大的提升空間。大多數經營主體沒有自己的品牌，生產的“三品一標”產品比例低。

2.3發展要素制約明顯

長期以來受我國城鄉二元的要素市場結構影響，勞動力、土地、資金等要素在城鄉交換過程的不平等問題十分突出。

農村高素質勞動力缺乏。大規模的工業化和城鎮化進程中，大量高素質的農村勞動力流人城鎮，從事農業生產的以老人、婦女為主;外來優秀人才由于體制機制障礙又難以引進并留在農村，導致農村高素質專業人才非常缺乏，立志服務農業農村農民的新型職業農民少。

土地流轉質量不高。由于土地流轉大多以租賃用主，近年來大規模土地流轉導致租金，上漲過快，流轉成本不斷增高。在一些平原地區，年土地租金已攀升到700～800元/667m"，有的甚至達到或者超過1000元/667m？。不斷攀升的土地租金成為導致土地流轉型農業規模經營主體收益下降或者虧損的重要原因。有些新型農業經營主體和土地承包農戶雙方法律意識淡薄，流轉協議不規范，極易產生一些糾紛，給生產經營和農戶利益都帶來較大風險。土地流轉市場發育相對滯后，土地供求雙方缺少高效的信息和法律服務，土地流轉效率不高。

金融保險難以滿足需要。新型農業經營主體在產業化發展過程中所需的修建與改造農業基礎設施建設工程、購買農機農資、土地流轉租金、支付雇傭工人工資等資金日益增加，越來越需要金融信貸支持。然而，大多數新型農業經營主體面臨著融資難和融資貴的現實情況，為農服務金融機構少，農村商業銀行與農村信用社缺少相配套的信貸產品，有效金融供給不足，服務水平和服務能力有待提升。另一方面，新型農業經營主體缺少有效的抵（質）押物，普遍存在抵押和擔保權能不足問題;同時其財務管理不規范、財務收支不明晰等問題也影響了金融機構對貸款客戶的要求。據調查，在受訪的新型經營主體中，分別有18.87%的家庭農場1大戶，26.40%的合作社和68.49%的龍頭企業存在經營資金缺口，經營資金缺乏、融資困難成為制約新型農業經營主體發展的突出問題。與傳統小農戶相比，專業化、規模化、市場化的新型農業經營主體生產要素投人更多、經營規模更大，產業鏈環節把控更難，農業風險的關聯度更強，所面臨自然災害風險、市場價格波動風險和質量安全風險更為集中，風險發生造成的損失更高。因此，新型農業經營主體有著更強烈的風險管理和保險需求。但無論是政策性保險還是商業保險，在服務新型農業經營主體方面都有著非常明顯的不足。農業保險險種較少，糧食作物之外的果蔬、水產、畜禽等特色種植養殖產品還未被保險覆蓋;多數農業政策保險只保成本不保收益，保額偏低;保險理賠程序復雜、手續煩瑣，災后賠付難度大，新型農業經營主體在遭遇大規模自然災害和市場風險時常常會陷人困境。

2.4基礎設施和公共服務存在短板

新型農業經營主體植根于農村，其發展必然受到農村基礎設施和公共服務因素的影響。近年來，農村地區交通、通訊等基礎設施發展較快，公共服務水平不斷提升，但仍存在不少短板。鄉村公路等級低、物流基礎設施薄弱，農產品的加工、儲藏、烘千、保鮮等設施發展滯后。農村電商人才短缺，一些地區尚未實現快遞進村，農產品的網絡銷售渠道還不通暢。農村優質教育資源供給不足，優秀鄉村教師流失嚴重，義務教育和職業教育有待加強。新型農業經營主體發展還面臨較大挑戰。

3促進新型農業經營主體高質量發展的對策

3.1完善新型農業經營主體扶持政策體系

今年的中央一號文件明確要求重點培育家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體，培育農業產業化聯合體，發展富民鄉村產業。各級政府要高度重視新型農業經營主體的發展，加強組織領導，制定發展規劃和發展目標，將其納人年度考核范圍;優化涉農領域營商環境，加強鄉村綜治、市場監管、綜合執法、便民服務平臺建設，為新型農業經營主體創造公平普惠的發展環境。用足好國家各項強農惠農政策，梳理簡化適合本地發展的扶持政策，支持新型農業經營主體優先承擔政府涉農項目，提供生產技術支持，幫助拓展銷售渠道。過學習培訓、廣播電視、微信新媒體等多種形式，全方位宣傳中央和地方“三農”政策和各地的先進典型、先進經驗，加強宣傳和引導，為新型農業經營主體高質量發展提供政策支持。

3.2促進新型農業經營主體提質增效

加強科學管理。啟動家庭農場培育計劃，展農民合作社規范提升行動，深入推進示范合作社建設。建立有效的新型農業經營主體準入和退出機制，引導農戶通過土地流轉穩步擴大經營規模，引進利用新技術，開拓產品市場，推動其向專業大戶、家庭農場和專業合作社方向發展。健全新型農業經營主體內部科學決策、民主監督、財務管理等制度，不斷提升管理水平。組織財政、農業、市場、稅務等部門對已注冊的新型農業經營主體進行定期檢查，實行動態管理，對依照標準考核不合格的實行清理和淘汰。

引導規范化發展。推進新型農業經營主體實行標準化生產、經營和銷售，建立起覆蓋全產業鏈的農業標準體系和農產品質量安全追溯體系，提升農產品質量安全水平。培育整合品牌資源，鼓勵新型農業經營主體建設一批競爭力較強、知名度較高的特色農業品牌和區域公用品牌，積極引導開展“三品一標”質量認證工作，提升品牌意識和價值。促進農村一二三產業融合發展，逐步延伸產業鏈、優化供應鏈、提升價值鏈，增強市場競爭力。

健全利益聯結機制。鼓勵新型農業經營主體推廣與農戶的訂單生產、土地托管、股份合作等新型經營方式，圍繞農業生產各環節開展技術指導、農資供應、統防統治、農機作業、烘干收儲、市場營銷等社會化服務，進一步增強新型農業經營主體的輻射帶動效應，帶動農戶共同分享發展成果。

3.3深化農村土地和金融改革

有序推進土地流轉。堅持農村土地承包關系穩定并長久不變，落實承包土地“三權”分置改革，在保護好土地集體所有權、穩定農戶承包權的基礎上，放活土地的經營權，按照依法、自愿、有償的原則，發展多種形式適度規模經營。建立土地經營權流轉交易平臺和市場體系，完善經營權價值評估標準和供求信息服務，規范土地流轉程序，及時處理土地流轉糾紛，確保土地流轉規范有序進行，切實保障土地流轉交易雙方權益。

破解融資難題。建立金融機構服務“三農”的激勵約束機制，運用差別化準備金率和差異化監管等政策推動農村商業銀行農村合作銀行、農村信用社等涉農金融機構在村鎮建設服務網點，更好服務新型農業經營主體。建立新型農業經營主體的信用評價體系，規范開展信用評定工作，提升其征信水平。發揮全國農業信貸擔保體系作用，做大面向新型農業經營主體的擔保業務。擴大貸款抵押物范圍，探索溫室大棚、養殖圈舍、大型農機、土地經營權等抵押融資，切實加大信貸支持。積柩導和鼓勵工商資本創辦或人股新型農業經營主體，拓寬融資渠道。

推進農業保險擴面增品提標。擴大政策性農業保險的覆蓋面，引導商業保險機構開展農業保險業務，支持新型農業經營主體開展農業互助合作保險，充分發揮政府和市場兩方面的作用。開發滿足新型農業經營主體需要的新型保險產品，開展糧食作物完全成本保險和收人保險，采取以獎代補方式支持地方開展特色農產品保險，擴大農業大災保險和'保險+期貨”試點，推廣適用于農業設施、農資農機、畜禽水產養殖等方面的保險業務。完善災害損失評估機制，簡化定損、理賠等程序和手續，確保受災新型農業經營主體及時足額得到賠付，降低農業經營風險。

3.4加快補齊農村基礎設施和公共服務短板

加大農村基礎設施建設力度。推動“四好農村路”示范創建提質擴面，改善農村交通基礎條件，合理規范農村公路建設標準，完善農村物流服務體系。加快農村電網和農田水利設施改造，提高農村用電保障、農田用水效率和防洪排澇標準。加大倉儲運輸、冷藏保鮮、農產品批發市場等生產輔助設施建設。推進“互聯網+農業”發展，加快物聯網、大數據、人工智能、第五代移動通信網絡、智慧氣象等現代信息技術在農業領域的廣泛應用，實現農業生產的智能化、農產品銷售的電商化、農業管理的高效化和農業服務的信息化，為加快新型農業經營主體信息化發展創造條件。

大力培養新型職業農民。完善鄉村創新創業支持服務體系，鼓勵更多的返鄉農民工、大中專畢業生、復員退役軍人、農業科技人員、企業家等到農村干事創業，為新型農業經營主體發展提供人才支撐。加強農村基礎教育，努力改善辦學條件，提高鄉村教師待遇，提升教學質量。整合涉農高校和職業院校、農業廣播學校、地方黨校、農民夜校等各類教育資源，采取理論和現場教學協同、線上線下結合等多種形式，開展農業政策法規、農業科技、經營管理、網絡技術、污染防治等方面的培訓，提升新型農業經營主體整體素質，培養一大批懂農業、愛農村、愛農民的高素質的新型職業農民隊伍。

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