鄉鎮政府體制性困局及其應對

文/周少來

鄉鎮政府作為最基層的一線政府，是國家權力和政府權威的地方代表，是各項國家政策和工程項目的具體落實者，也是政府與鄉村社會的直接接觸“界面”，承擔著落實國家意志和維護鄉村穩定發展的基本責任。在全面推進社會主義現代化的新征程中，基層鄉鎮政府承擔了繁重的公共服務和發展重任，各地的鄉鎮干部也做出了巨大的努力和貢獻。

但近年來，隨著城鄉一體化的快速發展和鄉村社會結構的深刻變遷，特別是精準扶貧和鄉村振興戰略的深入推進，在“縣、鄉體制（包括鄉鎮體制）”和鄉鎮運行邏輯基本不變的制度性約束下，鄉鎮政府在職能與責任方面，出現了眾多結構化體制性困局。這有其復雜的體制性制度根源，嚴重影響著基層治理的績效和現代化。亟須全面深化政府體制改革，盡快加以制度性根本解決。

權責不等：鄉鎮政府在“壓力型體制”下失衡運轉

一級政府、一級權力，有多大的權力，就承擔相應的多大責任，權責對等和權責分明，是現代政府科層制管理的基本原則。但在現行的行政管理體制中，權力金字塔的體制架構，從根本上決定了基層鄉鎮政府的權力結構。“向上集權、向下分責”的壓力型體制由來已久，雖經過多次的撤鄉并鎮等鄉鎮改革，但其根本的壓力型體制和運行邏輯長期潛伏并基本不變。近年來，在全面加強鄉村建設和鄉村振興的推進中，特別是在精準扶貧和環境保護等限時型政治任務的完成中，鄉鎮政府在壓力型體制下失衡運轉，權責不等的體制性現象進一步凸顯。

權責不等，即權力小、責任大，這是壓力型體制下基層政府的體制性常態。只是隨著近年來基層政府事務和工程項目的急劇增加，這一結構性失衡日益加劇。

一是按照現行法律和行政法規的授權慣例，國家法律和行政法規規定的各項執法權，賦予的最終實施單位，基本都是縣級政府及其職能部門，鄉鎮政府雖然承擔著各項行政事務的落實權，但并無行政事務的執法權。二是縣級政府及其職能部門（如縣委辦、組織部、教育局、環保局、扶貧辦等），都有權力通過各式各樣的“行政責任書”，把本應由本職能部門負責完成的各項黨政任務，逐項逐條地下放到各個鄉鎮。但有關項目資金和項目驗收的最終實質性權力，還是掌握在各個項目專項辦公室和職能部門。三是鄉鎮政府對縣級政府及其職能部門下達的各項任務，通過分解量化的責任狀，只能無條件照單接收，少有討價還價的余地。

鄉鎮政府，在權責不等的制度約束下，日益呈現嚴重的“失衡態”運轉。同時由于層層傳導壓力的責任加碼機制，在各式各樣具體任務的落實執行過程中，縣級政府及其職能部門的行政責任也就沿著行政鏈條“搭便車”，幾乎一路全部下卸到各個鄉鎮政府。而作為謀劃縣域經濟社會全面發展的主要負責者，縣級政府及其職能部門，則掌握著絕對的資源分配權和檢查驗收權，鄉鎮政府便在日益嚴重的權責失衡中，一路蹣跚負重前行。

層層加碼：鄉鎮政府失衡運轉的隱形邏輯

然而，這一行政運行邏輯是如何落地實現的？鄉鎮政府為什么幾乎沒有自主選擇的權利？除了以上所說的“法律法規執法權”的授予層級以外，更由于現實行政權力運行中層層加碼的隱形機制，從而使權責不平衡問題難以逆改。

此處所說的層層加碼，是指行政體制和行政權力運轉的隱形邏輯，是指借助層層傳導壓力的權力鏈條，自上而下傳遞從嚴治黨和快速發展各項壓力的同時，上級政府及相關部門同時搭便車式地把各種責任傳遞下去。

“層層傳導壓力”，這是中國“趕超型現代化”能夠實現“歷史性提速”的關鍵機制，也是執政黨和政府發揮“集中力量辦大事”制度優勢的關鍵路徑，這是必須加以正面肯定的。同時，新時代黨中央全面從嚴治黨新形勢，都要求中央的政令暢通和全黨服從中央，這是我們必須堅決擁護和執行的。這里分析的“層層加碼”的隱形生成機制，主要是指可能帶來政治隱患和政治成本的“負面”政治現象。這從鄉鎮政府作為“層層加碼”的壓力的最后承接者這一視角，可以看得更為清楚。

各項政策和工程任務的具體完成，需要下級政府來推進和落實，所以在“層層傳導壓力”的過程中，需要給下級政府和干部更大的壓力和責任，以保證留有時間和指標余地完成上級任務。因此，在“層層下傳壓力”的行政任務執行過程中，就極有可能變成了“層層壓力增加”和“層層責任下卸”的雙重傳導過程。“層層加碼機制”也就在政策任務的下傳中，隱形地變形為“層層下卸責任”機制。

這便是“層層下查責任”，直到行政底層不能再“下查”的鄉鎮基層執行者，這為各種責任的“層層加碼下卸”留有體制性通道。這種各地鄉鎮政府失衡運轉、“責任山大”的隱形層層加碼機制，就為各式各樣所謂的鄉鎮治理危機和治理怪現象的不斷出現，埋下了體制性的制度化伏筆和制度化空間。

錢少事多：鄉鎮政府在財政拮據中無法自主

“一級政府、一級財政”，這是公共財政管理中的基本原則，也是一級政府自主職能發揮的經濟保障。“沒有錢，無法自主”地開展工作，這是在全國各地調研中，鄉鎮政府領導普遍的抱怨。這種鄉鎮財政拮據與行政事務增多的“此消彼長”，在近年來的鄉鎮治理中更加凸顯。

第一，財稅體制的根本性制約。在1994年的分稅制改革和2005年農業稅的全面取消之后，各個地方政府的財政壓力增大。鄉鎮政府自主創收的空間其實很小，后農業稅時代，鄉鎮財政拮據更加嚴重。第二，縣、鄉財稅體制的約束。農業稅全面取消之后，對于廣大中西部地區的縣、鄉兩級政府來說，財政壓力增大是自然的趨勢。因此，這種“財權上集、事權下沉”的輻輳式財政體制，是基層鄉鎮財政壓力劇增的一個重要體制根源。同時，也加大了鄉鎮政府對縣級政府、縣級財政的體制性依賴關系。第三，在財力受限、事務增多的發展壓力下，各地鄉鎮政府，特別是傳統上70%～80%的財政依賴農業稅的中西部地區鄉鎮，負債發展的隱形機制就悄然生成。

由于“層層下傳”的財政壓力，加之本鄉鎮財政增收的空間有限，各地鄉鎮發展都在靜悄悄地“負債前行”。這雖然幾乎是公開的秘密，但在各地調研中，要調查清楚每個鄉鎮的負債詳情，幾乎比登天還難。因為這是鄉鎮領導極力保守的“地方國家機密”，也是他們“心中的痛”。

然而，在鄉鎮財政如此拮據的財力緊張情況下，鄉鎮所要負責的各式各樣發展任務，也同樣如滾雪球似的越來越多。從大類來說，一個鄉鎮范圍的經濟發展、社會穩定、基礎教育、衛生醫療、交通安全、公共秩序、環境保護、外來人口管理等等，都是鄉鎮政府必須負責的大事。具體來說，有計劃生育(一票否決)、社會治安綜合治理(年度考核)、森林資源保護(年度考核)、依法治鎮(一票否決)、學校危房改造(一票否決)、公路改造與擴修(一票否決)、創建省市先進教育鎮(一票否決)、黨風廉政建設(一票否決)、信訪維穩(一票否決)、精準扶貧(一票否決)、新農村建設(年度考核)、河道治理(年度考核)、交通和公共安全(一票否決)、防霾減排(一票否決)，等等。看看一個鄉鎮“一票否決”責任制的數量有多少，就知道其承受的事務和壓力有多大。這樣說，絕不是質疑全面從嚴治黨的重要性，也不是為不負責任和腐敗的干部辯護，只是客觀地說明各地基層鄉鎮干部承受的責任和壓力。而這些責任和壓力，又絕非“干部作風和素質”所能完全簡單加以解釋的。

人雜事多：鄉鎮政府在“紛繁事務”中被動工作

關于鄉鎮機構和人員，是否超編？超編多少？是否人滿為患、人浮于事，還是人少事多、忙于應付？似乎是永遠爭論不清的問題。這就要相對于一地一域及其本地的經濟社會發展，來具體地加以分析。工商型鄉鎮，特別是沿海發達地區和個別內地經濟發達的鄉鎮，經濟社會發展程度高，城鎮化聚集效應明顯，不但本地戶籍人口傾向于聚城而居，而且有大量的外來打工人員。這樣的人口眾多的鄉鎮，鄉鎮的機構和人員就顯得十分不足。而中西部以農業為支柱的農業型鄉鎮，本地經濟不發達，而且有大量的、甚至一半以上的中青年外出打工，如青海省、貴州省的一些鄉鎮，鄉鎮地域范圍內就顯得十分冷清，此時鄉鎮的機構和干部就可能出現人浮于事。

而以上這些變化，是與基層鄉鎮政府的改革緊密相關，鄉鎮機構改革總的邏輯是“撤鄉并鎮”和“減人、減事、增效”。從1985年，全國廢除人民公社，建立鄉鎮政府，其時共有91590個鄉鎮政府。其后，鄉鎮改革反反復復，一路推進撤鄉并鎮，目前，全國鄉鎮總數降至3萬個左右。而經過多次的撤鄉并鎮，鄉鎮的管理幅度增大了，但鄉鎮的機構和人員編制，始終遵循“只減不增”的鐵的原則。

相對于快速發展的鄉鎮地域經濟社會狀況，造成了各個鄉鎮的人雜事多，在城鄉一體化和鄉村振興快速推進的當前，更是推動了鄉鎮工作的運動式治理，這便是朝野共知的“上面千條線、下面一根針”，因為各項行政性和工程性事務，都要鄉鎮政府最后落實。現實中更是通過層層責任狀的簽訂，迫使基層政府變成了“上面千個錘，下面一個釘”。中央檢查組、省級檢查組、市級檢查組、縣級檢查組，任何上級追查的“責任的板子”，都能打到鄉鎮政府的頭上。

于是，各個鄉鎮政府陷于人雜事多的被動應對之中。迫使各個鄉鎮政府，會極力調動一切可以調動的資源和人力，全力投入到不斷需要完成的各個工程項目之中。一是全體動員運動式治理，上面布置的任務，什么任務最緊急，什么任務考核最嚴格，鄉鎮政府都會全體動員運動式治理，拼命限時按期集中完成，甚至不惜一切代價和“不擇手段”。二是不分晝夜“加班加點式工作”。三是不斷外聘人員，甚至在一些經濟發達、外來打工人員超過當地戶籍人口的鄉鎮，輔警、輔管、協管員及多種名目繁多的輔助人員，遠遠地超過正式的行政編和事業編人員。

在不斷涌來的各種工程任務，及其搭便車式下傳的責任壓力驅使下，鄉鎮政府就像一輛完全失去自主控制的貨車，隨著各種壓力和責任的不同變向而東奔西突，完全失去自主開展工作的主動性，根本無法自主統籌和開展適合本鄉鎮發展的各項事業。由此，也進一步加劇了鄉村村民自治的行政化，即鄉鎮政府也把各個“行政村”和“自然村”，逐步地變成自己工作的“腿”。鄉鎮與村莊裹挾在一起，加入了行政化、運動式應對上級政府交辦的各種工程事務之中，法律規定的村民自治功能全面衰減。

考核檢查：鄉鎮政府在“形式主義”中拼湊應對

由于鄉鎮政府處于“壓力性體制”的底座基層，自然承受著層層加碼下傳而來的各種責任和壓力。基層鄉鎮政府，多年來一直承受著重壓，還能有序地持續運轉，說明基層政府也自有其生存的邏輯。這便是各級地方政府、甚至事業單位中普遍存在的行政策略，即“拼湊應對策略”，也即大家熟知的“上有政策、下有對策”。

基層政府在現有縣鄉體制架構、特別是縣鄉財稅體制下，同時受到政策后果的高度不確定性，以及資源約束、信息成本等種種限制性因素，當基層官員面臨自上而下各方接踵而至、多重甚至相互沖突的任務壓力時，他們的行為更多地表現出“被動應付”的特點，常常不得不隨時調整策略，來應對不斷變動的任務壓力和執行過程中始料未及的各種后果。這種“拼湊應對策略”，有各式各樣的“工具箱”，在基層鄉鎮的行政運作中，都能很好地得以靈活運用，特別地體現在鄉鎮政府一系列“形式主義”的“拼湊應對”之中。

從這一視角來考察鄉鎮政府的“體制性困局”，由此，縣、鄉兩級政府的基本權力格局日益變成：縣級政府及其職能部門，主要的工作就是“開會動員、簽訂責任書、考核驗收”，而鄉鎮政府則是各項能夠得到細化、量化的責任的最終完成者。

在如此之大的“壓力與責任”之下，又由于受到“人、財、物”的各種限制，鄉鎮干部自然也高度發揮自己的“能動空間”，由此產生了各式各樣、花樣翻新的“形式主義拼湊應對”。如果上級要看“數據”，鄉鎮就不斷地填寫各式各樣的“表格”“要多細化、就多細化”。如果上級要“進村看點”，鄉鎮就會帶你到早已打造好的樣板式“美麗鄉村”，環境優美、綠樹成蔭、樓房鮮亮、外墻粉白，文化室、籃球場、小廣場、老年活動室等一一齊備。村委會成員也早已準備好了各種匯報材料，并準備好了回答各種問題。如果上級要“訪談貧困戶”，鄉鎮領導和村委會干部也會帶你到幾個“貧困戶家里”，并準備好了各家的情況材料。

基層政府之所以陷于各式各樣的“形式主義泥潭”，匆忙疲于各種“拼湊應對”，其實背后存在著深刻的體制性制度邏輯。這一點也早為專家學者所察覺，趙樹凱早年指出，從根本上來說，鄉鎮政府在工作中表現出來的種種問題，主要不是鄉鎮政府本身或者鄉鎮干部本人的問題，而是政府體制問題，根本上應該歸因于制度，歸因于“體制折騰鄉鎮，鄉鎮糊弄體制”。這也同時說明了鄉鎮治理中存在的各種形式主義痼疾，絕非一兩次“運動化治理”所能根除，只有通過頂層設計的全面體制改革，方才可能加以遏制。

鄉鎮干部：干部隊伍的穩定性令人擔憂

鄉鎮干部長期工作在“國家第一線”，是直接面對各種社會“矛盾”和“問題”的前沿干部，甚至鄉鎮政府和鄉鎮干部自身也可能成為矛盾和沖突的中心和源頭。同時，鄉鎮政府和干部是國家權力深入鄉村社會的組織化延伸，既要代表國家意志，也要反映民眾需求，是政治國家與民間社會的中介“協調者”，也是“國家與社會關系”是否和諧共進的關鍵“中間變量”。還有，鄉鎮干部，也是人民群眾評價國家權威和政府績效的形象代表，其工作生活的繁雜、瑣碎和艱辛，是朝野共知的事實。但鄉鎮干部的“發展前途”或“晉升空間”已呈現“制度化狹窄”，其根本的“制度激勵機制”嚴重不足。

鄉鎮干部的“動力構成”和“激勵機制”，各不相同，其精神面貌和工作狀態，由各種復雜的利益和情感因素所綜合決定。其政治信念、個人志趣、利益福利、家鄉觀念、情感紐帶等等，都可能對每一個干部的行為發生影響。從一般的體制性因素來考察，鄉鎮干部的總體狀況是：晉升渠道狹窄、工作待遇低、生活條件差，“找對象都成問題”。但最根本的是“職業前景不佳”“晉升空間狹窄”，這些制度性限制，嚴重影響著鄉鎮干部隊伍的穩定性和積極性。

走出“體制性困局”改革應對

鄉鎮政府作為最基層的國家政權組織，理應符合“組織遵從規則行事，組織中的許多行為由標準的操作程序所規范”這一法治政府的基本原則。但鄉鎮政府普遍出現的大量偏離、背離甚至背反組織規范的行為，是由眾多的主客觀因素所決定，其中最為根本的是體制性的制度因素。我們應在加強干部政治建設與業務素質培訓的同時，著手更具有長遠性、根本性的體制改革。

在現有的憲法體系和法律架構下，在不改變現行單一制國家結構形式的限定下，通過進一步深化行政體制改革，理順省、縣、鄉各種體制關系，賦予鄉鎮政府更加平衡的“權、責、利”制度關系，充分調動鄉鎮政府更大的自主性和能動性。

其制度性變革的實質是，通過基層的政權建設和治理轉型，推動鄉鎮政府邁向“權、責、利”對等協調的體制機制，讓基層政權在確保對基層社會有效滲透的同時，完成自身作為鄉村社會公共權威主體的塑造。同時，基層政權在保障基層社會秩序與活力的狀態下，開拓基層社會組織和民眾參與治理的制度渠道，健全基層群眾民主自治的制度體系，促進鄉村社會公民文化和公民素質的培育成長。最終健全形成自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，實現基層治理體系和治理能力的現代化。

1.賦予地方政府管理鄉鎮的更大自主權。全國三萬多個鄉鎮，其地域特征和發展狀況千差萬別。沿海發達地區的一個鄉鎮其財政收入有的高達十幾億，常住人口幾十萬，相當于歐洲的中等城市。而中西部相對貧困鄉鎮，人口只有幾千人，勉強維持幾萬元的“吃飯財政”。在自主規劃、自主管理鄉鎮發展方面，中央應賦予省、縣兩級政府更多的地方發展自主權。在推進“省管縣、省管市”體制改革中，逐步取消“市管縣”體制。特別是在快速城鎮化發展的大勢下，進一步賦予省、縣兩級地方政府，更多自主規劃鄉鎮發展的自主性和靈活性。在鄉鎮地域經濟特別發達的地方，可以試點探索“鎮變市”改革，實行“縣管市（鎮級市)”體制。

2.縣級政府應進一步下放權力“強鎮擴權”。鄉鎮政府在權力與責任、事權與財權等方面，應更加保持制度性平衡和協調。縣級政府應下放更多財權、人權與事權給鄉鎮政府，使鄉鎮政府真正成為一級“權責完備”的自主政府。在不增加縣域編制限額的情況下，縮減縣級各個職能部門的編制（縣級的各個職能部門，倒是有很多人浮于事的現象），擴充鄉鎮政府編制和人員，切實改變鄉鎮“半政府”狀態。四川成都大邑縣政府已將二百多項各個職能部門的管理權限，下放給鄉鎮政府，大力推進“強鎮擴權”的試點改革。同時，廣東、浙江、江蘇的不少地區，在“強鎮擴權”方面也有不少改革創新，值得總結經驗加以推廣。

3.增強鄉鎮政府自主規劃鄉村發展的能動性。鄉鎮政府“不堪重負”“應付檢查”，已經成為全國普遍性問題，“被動工作”也成為鄉鎮政府的“新常態”。在“強鎮擴權”的同時，大幅減少各級各式的“考核檢查”和“檢查評比”。推動鄉鎮政府在權力、財力、人力得以保障的基礎上，成為富有“自主權力”和“自主空間”的完備政府，自主規劃和實施切合鄉鎮實際的各項公共工程和公共服務。同時，開放社會參與和民眾監督的制度渠道，加強對基層公共權力運行的監督力度。

4.改善鄉鎮工作條件和工資待遇，激發年輕干部“干事創新”的積極性。大幅提升鄉鎮干部的工資待遇(一個中西部年輕的鄉鎮干部，一個月2000—3000元收入，相當于一個飯店的服務員水平)。進一步拓寬年輕干部的晉升空間，規定縣級以上的公務員入職，必須有三年以上的鄉鎮工作經歷。同時，完善鄉鎮干部的選拔任用、激勵保障和考評監督的制度體系，推進鄉鎮治理的法治化水平。

5.拓寬基層民眾民主參與，健全鄉鎮治理和鄉鎮。監督的制度機制。鄉鎮政府代表國家直接與基層民眾對接，基層民眾也最能了解鄉鎮政府的業績和干部的好壞。與老百姓利益最密切的公共事務，老百姓最知根知底，公共服務的“績效利弊”，老百姓應該最清楚。老百姓的“一句句真話”，勝似千百萬“形式主義考評”。但目前眾多的政府體系內部運行的檢查考核，基層民眾根本無法參與，更沒有制度化的機制來保證民眾參與。應進一步在加強基層民眾自治制度，保障村民自治不斷鞏固的基礎上，有序開放鄉鎮政府的民眾參與和社會監督。如在鄉鎮領導的選拔、鄉鎮人大代表的職責發揮、鄉鎮決策的民主參與、鄉鎮政務的民眾監督等方面，開拓制度機制渠道，引入基層社會和民眾的民主力量，推動鄉鎮政府有效運行在民主法治的軌道上。

鄉鎮政府的現代化，決定著鄉村社會基層治理的現代化，這是最基本、最基礎的國家治理層面，也是國家與社會和諧共進的基礎性根基。鄉鎮政府在治理過程中面臨的眾多體制性困局，絕非鄉鎮干部素質所能完全解釋，也絕不可能通過“一刀切式運動治理”所能解決。只有在法律與體制上，賦予地方政府更多的治理自主權，理順省、縣、鄉的制度關系，才能健全自治、法治、德治協同治理的制度機制，才是提升基層治理現代化的根本制度之路。