民法典時代背景下促進農地規模化流轉問題研究

尹麗

摘要：農村土地規模化流轉經營是實現中國農業現代化重要路徑。能夠提高土地利用效率，發展適度規模經營，提高農業競爭力，增加農民收入，實現現代農業、數字農業、智慧農業。改革開放以來，我國農村土地承包經營權改革，先后經歷了“兩權分離”和“三權分置”。近年來，城市化的進程加速，農村勞動力向非農領域持續轉移，部分地區土地流轉不暢、農地閑置荒蕪，影響了農業的轉型和升級。反映了農民對土地經營權流轉的認識不足、地方性法律和政策配套不完善、市場配置與自主調節能力受限等問題。為此，本文試圖在民法典時代背景下，從土地經營權物權化層面著手，針對土地規模化流轉經營存在的困難，提出可行性的操作建議。

關鍵詞：民法典;農地;規模化流轉;解決措施

一、農村土地經營權流轉的政策背景

改革開放以前，集體土地所有權歸集體所有、集體經營。但生產效率地下，甚至解決不了農民基本溫飽問題。改革開放以后，農村土地改革在探索與創新中不斷前行。

1978年，安徽鳳陽小崗村實行“包干到戶”，打破了農業生產“大鍋飯”做法，糧食獲得豐收。1983年，家庭聯產承包制取代了人民公社，農民獲得了土地承包經營權。1986年，國家出臺《土地管理法》，實現了土地集體所有權與承包經營權的“兩權分離”。

2013年以來，中國經濟發展模式進入新常態。伴隨著工業化、城鎮化的加速發展，農民離土離鄉、進城就業，人地分離現象越來越普遍，農村土地的碎片化，農村的老齡化、空心化逐漸顯現，兩權分離制度已經不適應新形勢、新要求，我國對土地流轉政策的進行了持續調整。

2016年，中央一號文件對“三權分置”作出了全面的、系統的制度安排，2018年，修訂了《農村土地承包法》。把“三權分置”以法律形式確定下來。

2020年5月，全國人大通過的《中華人民共和國民法典》物權編中，將土地經運營權法定化和物權化，反映了時代的需求，能夠促進農地規模化流轉、集約化經營，提升現代農業發展水平，提高我國農業的國際市場競爭力，具有深遠的現實意義和歷史意義。

二、農地規模化經營的存在的問題

（一）流轉土地的特性和基礎配套設施不完善

農地承保過程中，地方鄉村政府為體現公平、公開、公正原則，將本村（屯）土地劃分成一、二、三等和等外地，按照人口將集體耕地平均分配，通過抓鬮或抽簽的辦法確定每人每戶承包地塊，農戶土地分散于村屯不同區域。調研走訪中發現，有些村社將土地劃分為4等，按每戶3人估算，每戶擁有的地塊有10—12塊之多，農戶土地呈碎片化分布。土地的碎片化形態，難以規模化經營，難于集中連片流轉土地，其價格也低于連片土地。另外，農地基礎設施相對落后，尤其是貧困、干旱地區，井、電、路、渠等設施配套情況，限制了土地規模化流轉經營。

（二）受傳統觀念的制約，農民流轉土地的主觀意愿不一而同

土地是農村社會最主要的財產，對農民來說有社會保障功能和養老功能，一是受二元經濟結構制約，留守農民有“種地防老”的思想，不愿意將土地經營權長期流轉出來。二是有些農戶希望流轉更多的土地，但受經濟條件制約，很難擴大耕種面積。三是農業生產比較效益較低，很多年輕農民選擇外出打工，而不依靠種田來滿足基本生活需要，流轉意愿較強。四是有些地區特別是干旱和貧困地區，自然條件惡劣，農業基礎設施差，種田基本是“靠天收”，經營風險大，土地流轉雙方都不積極。

（三）供需雙方信息不對稱，土地流轉交易機制不健全

一是有些地區土地流轉缺乏市場引導機制，僅是協議雙方制定價格，信息不公開、不對稱，導致土地流轉價格構成比較復雜，容易出現合作不穩定的現象。二是有些農戶在土地流轉交易上，僅是交易雙方口頭約定，未能形成書面協議，對土地流轉價格的兌價很難客觀和準確，對農民和土地需求方產生了一定的負面影響。三是從土地流轉情況看，有些地方土地流轉信息的時效性難以保障。由于信息不對稱，農民很難得到及時的信息，不能更好地流轉自己的土地。四是有些地區基層政府掌握著土地流轉信息，有些基層管理人員，以此為獲利手段，坑農事件時有發生。

（四）現行法律對土地權屬定義模糊，限制土地經營權流轉

一是實踐中對“三權分置”相關概念沒有進行明確界定，邊界相對模糊。無法區分土地經營權是物權還是債權，“三權分置”的改革難以順利推進。二是限制了流轉主體、流轉期限和流轉用途。三是土地承包經營權證是以“戶”為單位，而不是個人，權利主體不明、界限不清，無法以個體為單位自由交易。四是各地方政府配套法規不完善，在具體操作過程中，容易出現不規范操作等問題。比如擅自改變土地用途，而變成非農用地，出現了私搭亂建等現象。

（五）頂層制度設計不到位，土地流轉各方存在運營風險問題

當前，我國對土地規模化流轉經營進行了不斷探索與實踐，形成了具有地方特色的規模化流轉經營模式，但都或多或少地存在一些不足。其原因在于實施過程中頂層總體制度設計不足，相關法規、政策、措施不匹配。在政策層面，土地經營權流轉的配套機制不完善，缺乏相關配套政策。在實施過程中，由于市場的不穩定性和價格的不確定性，使農民參與土地流轉的積極性不高，導致土地流轉政策推行緩慢。在參與主體層面，離地的農民的福利和社會保障相對滯后，影響了農民參與的積極性。在規模化經營主體方面，受農業基礎條件、自然風險、市場風險、投融資能力等因素影響，經營風險較大，也影響著土地流轉政策的推行。

三、解決措施

（一）深入實施民法典，有效釋放土地生產要素活力

即將實施的民法典對土地經營權的物權化是重要的制度創新。實現了對農地“三權分置”制度改革，由政策提出到單行法頒布，最后納入到民法典的歷史性跨越。對推動土地經營權的規模化流轉，將起到非常積極的推動作用，其價值不可估量。一方面土地承包經營權人可以采取多種形式流轉土地經營權，如租賃、入股、抵押、轉讓、互換等等。土地經營權人獲得了土地經營權的融資和擔保功能。同時，破除了土地經營權人的身份限制。另一方面將流轉期限五年以上的土地經營權列為用益物權，而非債權的范疇。實現了土地經營權的法定化和物權化，讓廣大農業從業者吃上“定心丸”，安心農業生產，提高農產品國際競爭力，確保國家糧食生產安全。

（二）加強土地經營權制度的頂層設計，促進流轉各方更好的發展

一是各級政府要以法治思維，來解決土地流轉中的實際問題。做好“兩權分離”到“三權分置”的過渡與銜接。二是要嚴格實行耕地保護政策，規范推進農地流轉，探索多種形式的規模經營，為農業轉型升級提供政策保障。三是做好農地經營權登記頒證工作，在加強監管的同時，給予土地經營權流轉方更大的自主權，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉、抵押、擔保的權利，促進流轉各方積極參與，建立農業經濟的新格局。四是加強對土地流轉經營權人的農業政策扶持。在集中連片的土地上，優先推行高標準農田建設、鹽堿地改造、保護性耕作、新品種示范等農業扶持政策。五是加強對承包經營權人的金融政策扶持，創新融資模式，真正實現土地經營權的抵押和擔保功能。

（三）培育農地流轉市場，改善土地流轉的環境

一是要健全土地流的市場服務體系，完善土地流轉信息庫，讓農民及時獲取相關信息，提高農民土地流轉的積極性。二是明確交易雙方的權利和義務，創新流轉模式，規范化管理流轉環節。三是建立和完善土地流轉信息平臺，建立土地流轉交易中心，統一辦理各項流轉業務。四是培育土地流轉的中介服務體系，發展土地流轉咨詢、托管、保險、評估等中介服務機構，突進土地流轉公開、公平、高效地進行。

（四）貫徹落實土地流轉政策，切實保障農地流出農戶的利益

一是尊重農民意愿、因地制宜、靈活安排土地的流轉形式、流轉期限、流轉規模，保護農民的切身利益不受損失。二是引導社會資金進入農地流轉，鼓勵大型農業企業規模化經營，可以在較短時間里，實現規模化經營、市場化運作、企業化管理，降低單位投入成本，提高農產品產出價值。三是設置土地流轉監督部門，對政府、市場及交易者進行全面監管，保障土地交易的合法性和規范性，切實保證農民的合法權益不受損失。四是政府要統籌考慮財政支出，完善農村養老、醫療、衛生、教育等方面保障機制，縮短城鄉之間差距，解決農戶的后顧之憂。五是對流轉出土地進城務工農民，為他們提供教育、醫療、就業等方面的特殊政策，享受與城市居民同等的待遇和福利，使其更好地融入城市生活。

參考文獻：

[1]邱康睿.“三權分置”下農村土地規模化經營制度探索[J].法制與經濟，2018（2）：81-83.

[2]馬婷婷.糧食主產區農地規模經營的影響因素研究—以河南省為例[D].太原：山西財經大學碩士論文，2019：7.

[3]陳俊年.農村土地流轉對甘肅省武威市涼州區社會發展的影響研究[D].蘭州：蘭州大學碩士論文，2017：6.

[4]常通通.中國農村土地經營權流轉制度研究[D].青島：山東科技大學碩士論文，2017，6.

[5]張海明.當代中國土地產權制度變遷研究（1949——2015）[D].濟南：山東大學博士論文，2019：3.

[6]梁虞棟.農村宅基地入市政策改革探析[D].杭州：浙江大學碩士論文，2018：3.

作者簡介：尹 麗（1974—），女，漢族，吉林長春人，職務：吉林建筑大學教師，職稱：副教授，學歷：碩士研究生，主要從事工商管理研究。