面向整體政府的改革開放“試驗田”運作邏輯研究

摘 ? ? ?要：“試驗田”是我國改革開放進程中的一個重要現象。本文在文獻梳理的基礎上，綜合央地關系和條塊關系視角，提出“授權—支持—自主改革”的分析框架，并以上海自貿區為例，闡釋試驗田的運作邏輯。研究發現，中央的法律法規授權，國務院各部門的軟硬資源注入、管理權限下沉、行政審批簡化、政策試點支持、業務技術支持與務虛性支持，以及地方發起的完善地方立法、細化落實試驗任務、加強監管能力建設、優化地方政務服務、建立風險防控機制等自主改革行動，共同推動了整體政府的形成。這一圍繞執行國家戰略而形成的整體政府是上海自貿區順利運作的基礎。最后討論了“授權—支持—自主改革”這一分析框架的啟示。

關 ?鍵 ?詞：試驗田;整體政府;自主改革;政策試點;上海自貿區

中圖分類號：F752.8 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）09-0028-12

收稿日期：2020-02-19

作者簡介：劉偉（1987-），男，安徽臨泉人，華東理工大學社會與公共管理學院講師，復旦大學行政管理博士，研究方向為地方政府與地方治理。

基金項目：本文系國家社科基金青年項目“大城市基層治理空間重構及其治理機制創新研究”的階段性成果，項目編號：19CZZ02。

無論是誕生于改革開放初期的經濟特區，還是2005年誕生的國家綜合配套改革試驗區，或是全面深化改革時期各地設立的自由貿易試驗區（以下簡稱自貿區）①，都因肩負著為改革開放探索新路徑、積累新經驗的使命而被稱為改革開放試驗田。試驗田現象持續存在且在形式上不斷發生變化的事實說明，其已成為當代中國實施改革開放基本國策的一種重要且實用的策略。那么，新時期改革開放試驗田究竟是如何運作的，中央與地方、條與塊在試驗田運作中如何互動，哪些具體機制支撐著試驗田的順利運作？本文在文獻梳理的基礎上嘗試建構一個關于試驗田運作的分析框架，并以中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱上海自貿區）為例，回答上述問題。

一、文獻回顧

試驗田原指“進行農業試驗的田地”。此處把“改革開放試驗田”定義為國家進行改革開放試驗的田地/空間。不同于單項政策試點或單個領域的政策試點，如“營改增”政策試點、智慧城市試點，改革開放試驗田所承載的試驗任務是重大或整體性的，通常涉及諸多政策領域，需要中央和地方、條和塊同時發力。1978年以來，被稱為改革開放試驗田的主要有經濟特區、國家綜合配套改革試驗區和自貿區等。其中，經濟特區是改革開放試驗田的最初形式，而自貿區則是當前最典型的形式。總體來看，除了對試驗田內部相關具體政策的分析之外，既有文獻主要集中在試驗田的建設環節（涉及意義、動力、歷程等）和輸出環節（涉及經濟影響、經驗推廣、對策研究等），較少關注運作環節。目前以運作為中心的研究文獻形成了如下基本觀點：

（一）中央授權與試驗田運作

試驗田不同于非試驗田的地方在于其能夠試行不同的政策并且在實施過程中對于重大政策和法規有所突破。在試驗田運作環節，若要試行與全國其他地方不一致的政策，試驗田所在地的地方政府需要取得中央的定向授權。如楊欣認為，我國存在“一般系列”與“試驗系列”治理模式的分野，對于其中的“試驗系列”來說，試驗的廣度與深度取決于中央授予試驗區的“先行先試權”。[1]郝壽義、謝延釗在分析天津濱海新區綜合配套試驗區案例時認為，適度的授權有助于釋放改革紅利，是試驗區制度改革成功的基礎。[2]當然，在實踐中，定向授權必然會打破現有的各種平衡，并因此可能產生一些新的沖突。如經濟特區授權立法模式就曾導致了法規與授權決定的沖突、法規與法律的沖突、法規與行政法規的沖突、法規與地方性法規的沖突。[3]

（二）央地互動與試驗田運作

央地關系是一個國家的基礎性制度安排，對經濟、社會和政治運行具有重大影響。[4]試驗田的運作是在中央與地方這一基本關系中展開的。試驗田運作的過程實際上也是尋找和實現中央與地方兩個積極性的過程。其中，地方承擔著一定的試驗出錯風險并享受試驗可能帶來的收益（這使得地方有動力不斷地推進），而中央則通過控制推廣時機的方式實現試驗收益的最大化。如在經濟特區試驗中，中央和特區政府的動力機制及互動關系表現為：中央設立經濟特區的目的是授權特區進行經濟體制改革試驗，發掘適合中國的好經驗;特區之所以愿意承擔風險，積極試驗，在于試驗結果在特定時間段內具有排他性，如改善特區社會基礎設施;為更大范圍的經濟增長考慮，中央需要適時中止試驗期并推廣特區經驗。[5]

（三）地方自主改革與試驗田運作

如果說經濟特區這一早期試驗田的運作還比較依賴優惠政策支持的話，那么后來的試驗田包括國家綜合配套改革試驗區和自貿區則越來越依賴地方的自主改革與創新。陳振明、李德國研究發現，與經濟特區相比，制度的自主創新是國家綜合配套改革試驗區發展的主要推手，地方更多地從各自區域經濟社會發展現狀和特點出發，通過區域性體制機制的率先創新推動面上的改革，而不是依賴國家的優惠政策。[6]在強調制度開放和制度創新背景下，試驗田的運作越來越依賴地方自主改革，地方自主改革的能力直接影響試驗田的運作成效。這也是為何有學者呼吁，已經獲得中央明確授權的地方要用足用好國家已授予的改革先行先試的權力，積極制定實質性改革實施方案和細則，不等不靠，大膽改革，勇于實踐，提高全面深化改革的執行力，給全國作出示范。[7]

二、分析框架與研究方法

（一）概念與分析框架

在解釋試驗田運作過程與邏輯方面，既有文獻多側重央地關系，較少關注條塊關系，沒有對試驗田運作過程中的條塊互動進行分析，也較少系統探討地方行動者的自主改革行為。本文認為，在由央地關系與條塊關系共同塑造的制度空間下，試驗田運作是在解決試驗動力、試驗資源、試驗實施三個方面的基本問題中展開的。而在現實中，解決這三個方面的問題需要運用授權機制、支持機制和自主改革機制。

授權、支持和自主改革均屬于“描述性概念”，即“那些被認定為客觀且能顯示其存在的‘事實”。[8]在試驗田運作中，授權是指中央①把相應的權力（具體內容因試驗田的主題而異）授予地方，授權的結果是地方獲得了特定的超越現行一般性法律法規框架約束的“先行先試權”。支持（條對塊的支持）的概念容易理解，無需解釋。自主改革是指地方結合自身實際情況，按照自身意愿和能力組織實施各類具體的改革舉措，而且這種自主是有利于完成中央規定的試驗田任務的自主。在上述意義上，改革開放試驗田的運作包括上對下的授權、條對塊的支持和地方自主改革三部分內容。進一步說，試驗田的順利運作建立在授權機制、支持機制和自主改革機制基礎之上（見圖1）。

⒈以上對下的授權解決試驗動力問題。以往研究很少關注地方成為試驗田之后的行動邏輯。實際上，由國務院批準成為試驗田并不意味著地方就能夠開展各種試驗任務并承擔可能的試驗出錯風險，如在金融開放試驗中沒能有效控制金融風險，導致出現金融安全事件。不積極試驗也存在一定的風險，但相對試驗出錯風險①而言，不積極試驗的風險是可預測的，乃至可以通過一些典型策略加以部分化解，如采取“形式化改革”的策略。[9]因此，若要實現試驗田任務目標，必須解決地方的積極性與動力問題，而解決之道是中央充分授權。一般認為，差異化授權機制即中央根據各地方實際以及各地方需求實行區別對待和區別授權，能夠使地方具有很高的改革熱情和投身試點的積極性。[10]

⒉以條對塊的支持解決試驗資源問題。試驗田運作中的“條”主要是指依據《中華人民共和國立法法》規定，有權制定部門規章的國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構（以下簡稱國務院各部門），其掌握著部門規章和其他規范性文件的制定權、專門的知識與技術以及大量的軟硬資源。當決定建立試驗田并向地方授權時，中央通常會同時要求國務院各部門支持地方。國務院各部門的支持構成影響試驗田運作的重要變量。理論上，國務院各部門的支持越到位，提供的資源越多，試驗田就越能夠克服常見的試驗資源不足的困難，從而越容易推進試驗任務落地見效。

⒊以地方自主改革能力建設解決試驗實施問題。地方是試驗田任務的組織實施者。試驗田運作能否取得實效，在很大程度上取決于地方的自主改革能力。在當前中央強調試驗田要成為“制度創新高地”的背景下，地方自主改革能力建設的意義愈加重要。影響地方自主改革能力的因素既有變量也有常量，常量是地方的既有經濟社會條件、相關的改革基礎和改革經驗，變量是中央的授權、條的支持以及地方自身的努力（這三者之間通常存在一定的相互影響）。②在常量一定的情況下，從地方的立場出發，其必須一方面繼續爭取中央授權和條的支持;另一方面妥善處理多重具體的關系，如控制風險與有所突破的關系，試驗田與轄區內非試驗田、周邊地區非試驗田的關系，單項政策試驗與既有政策之間的關系。中央授權與條的支持為試驗任務落地創造了條件，但唯有通過有效的地方自主改革，試驗任務才能落地，提升地方經濟社會水平、提供可復制可推廣經驗等試驗目標才能夠實現。

（二）研究方法

個案研究“有助于我們對某一類別現象進行定性（或定質）認識”，[11]“以尋求社會知識為目標的案例研究，不是在講一個個不同的故事，而是在呈現事實中的行為特征、關鍵條件、動力來源和因果聯系”。[12]本文采用個案研究方法且側重對“怎么樣”進行研究。

選擇的個案是上海自貿區，理由在于：第一，自貿區是改革開放試驗田新的實踐形式，能夠展示新時期地方政府的自主改革與創新形態;第二，從2013年9月掛牌成立至今，上海自貿區已經運作了很長時間，有比較豐富的資料可以挖掘;第三，作為我國大陸境內建立的第一個自貿區，上海自貿區的運作是比較成功的，其成立以來給上海帶來了顯著的經濟成效且為全國輸送了一百多項制度創新成果，以其作為案例有利于總結出促成試驗田順利運作的要素和條件。

個案資料主要取自筆者整理的全國人大常委會、國務院、國務院各部門、上海市人大常委會、上海市政府、浦東新區政府、上海自貿區管委會等相關行動主體發布的130多份公開文件以及相關的權威新聞報道。通過全面解讀這些文本資料，本文試圖描繪出中央、條、地方三方行動者所采取的行動及其相互關系，進而揭示試驗田的運作邏輯。

三、授權、支持與自主改革在上海自貿區的展開

（一）中央的法律法規授權

自貿區制度創新是一個法律法規改革和構建的過程，重大改革必須堅持法律法規改革先行、立法引領、于法有據。[13]在整個自貿區設立和運作過程中，中央的授權是非常重要的，集中體現在法律法規層面。中央的法律法規授權流程主要包括兩個環節：

第一個環節是全國人大常委會授權國務院在上海自貿區暫時調整相關法律規定的行政審批。①如2013年8月30日，第十二屆全國人大常委會第四次會議決定授權國務院在上海自貿區內暫時調整《中華人民共和國外資企業法》《中華人民共和國中外合資經營企業法》和《中華人民共和國中外合作經營企業法》規定的11項行政審批。2014年12月28日，第十二屆全國人大常委會第十二次會議決定授權國務院在包括上海自貿區在內的四個自貿區范圍內暫時調整《中華人民共和國外資企業法》《中華人民共和國中外合資經營企業法》《中華人民共和國中外合作經營企業法》和《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法》規定的12項行政審批。②從文本看，上述決定中的“暫時調整”實際上全部是指“暫停實施”，即暫停實施上述法律所設定的特定行政審批，改為備案管理。

第二個環節是國務院在上海自貿區暫時調整有關行政法規、經國務院批準的部門規章和國務院文件規定的行政審批或者準入特別管理措施。目前這種形式已出現了許多次。如2013年12月，國務院決定在上海自貿區暫時調整32項行政審批及準入特別管理措施;2014年9月，決定在上海自貿區暫時調整27項有關資質要求、股比限制、經營范圍等準入特別管理措施;2016年4月，決定在上海浦東新區暫時調整《中華人民共和國藥品管理法實施條例》等11部行政法規和國務院文件規定的6項行政審批事項;2017年12月，決定在包括上海自貿區在內的所有自貿區暫時調整《中華人民共和國船舶登記條例》等11部行政法規、2件國務院文件以及2件經國務院批準的部門規章的有關規定;2018年8月，決定在上海浦東新區暫時調整實施《醫療器械監督管理條例》《飼料和飼料添加劑管理條例》2部行政法規的相關規定。通過“暫時調整（主要是指暫停實施）”自身設立或批準的有關規定，國務院授予了上海自貿區以不受現行有關規定約束行事的權力。對上海及上海自貿區而言，國務院授予的這種管理權限構成了其抽象意義上“先行先試權”的現實基礎。

（二）國務院各部門的多樣化支持

⒈軟硬資源注入。國務院各部門掌握著重要的軟資源和硬資源，把相應資源注入到自貿區是最直接的支持形式。如2013年9月，質檢總局印發《質檢總局關于支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》，提出支持國家質檢中心落戶試驗區，為金融服務業、專業服務業、軟件與信息服務業等提供檢測服務。2014年5月，海關總署印發《中國（上海）自由貿易試驗區海關監管服務模式改革方案》，決定采取措施加大對上海自貿區的資源支持，包括整合設立上海自貿區海關機構（副廳局級），多途徑充實一線監管力量，更新配置高性能的識別、監控、查驗、通信等科技設備，全面提升上海自貿區內海關特殊監管區域信息化系統功能等。

⒉管理權限下沉。國務院各部門把本部門管理權限下沉到地方，不屬于嚴格意義上的中央授權①，而宜作為其對上海的一種支持形式。這種管理權限下沉有助于地方直接提升試驗田的政府管理與服務能級。歸納來看，國務院各部門的管理權限下沉主要有直接授予、直線委托實施、聯合委托實施三種實現形式。一是直接授予。2013年9月，工商總局印發《國家工商行政管理總局關于支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的若干意見》，決定把外商投資企業登記管理權授予上海市工商局自貿區分局。二是直線委托實施。2014年5月，國家林業局發布《國家林業局委托上海市林業局實施野生動物行政許可事項的公告》，委托上海市林業局實施野生動物行政許可事項，適用范圍是上海市自貿區注冊的企業。三是聯合委托實施。這里的聯合是指國務院各部門與上海市政府的聯合，其意在將上海市相關職能部門的管理權限下沉到自貿區管理機構。2015年8月，商務部印發《商務部關于支持自貿區創新發展的意見》，支持自貿區所在地省級政府依法將省級商務部門外商投資、對外投資、融資租賃、典當、拍賣等管理權限委托給自貿區管理機構。

⒊行政審批簡化。在上海自貿區范圍內簡化行政審批，是國務院各部門多樣化支持的又一種重要形式，有利于改善上海自貿區的營商環境，提高上海自貿區對市場主體的吸引力，進而保障上海自貿區的順利運作。如2013年9月，中國銀監會印發《中國銀監會關于中國（上海）自由貿易試驗區銀行業監管有關問題的通知》，決定簡化準入方式，將自貿區內銀行分行級以下（不含分行）的機構、高管和部分業務準入事項由事前審批改為事后報告，并設立區內銀行業準入事項綠色快速通道，建立準入事項限時辦理制度，提高準入效率。

⒋政策試點支持。把首創性的政策試點放在上海自貿區，也是一種重要支持形式。那些通常帶有“排他”性質的放松管制類試點能夠在短期內增強試驗田對各類市場主體獨有的吸引力，提升改革收益。如2013年9月，交通運輸部印發的《交通運輸部關于在上海試行中資非五星旗國際航行船舶沿海捎帶的公告》決定，允許中資航運公司利用全資或控股擁有的非五星旗國際航行船舶，經營以上海港為國際中轉港的外貿進出口集裝箱在國內對外開放港口與上海港之間的捎帶業務。2014年5月，中國保監會辦公廳印發的《中國保監會辦公廳關于進一步簡化行政審批支持中國（上海）自由貿易試驗區發展的通知》決定，允許上海航運保險協會試點開發航運保險協會條款，報備后由會員公司自主使用。

⒌業務技術支持。國務院各部門實施業務指導和技術支持的對象既包括上海市政府，也包括上海自貿區相關管理部門以及區內相關企業。這些業務指導和技術支持無疑有利于破除試驗道路上的障礙。如2013年9月，中國保監會對上海保監局提出的有關事項作出批復并形成《中國保監會支持中國（上海）自由貿易試驗區建設主要舉措》，其中就包括“支持保險公司在自貿區內設立分支機構，開展人民幣跨境再保險業務，支持上海研究探索巨災保險機制”“支持自貿區保險機構開展境外投資試點”“支持國際著名的專業性保險中介機構等服務機構以及從事再保險業務的社會組織和個人在自貿區依法開展相關業務，為保險業發展提供專業技術配套服務”“支持上海完善保險市場體系”等內容。

⒍務虛性支持。還有一種支持形式是務虛性的，即沒有寫明具體的措施，但在一定意義上有利于提升地方對區域內有關部門的領導力和組織力，進而推動諸多務實性支持措施的落地。如工商總局于2013年9月發布的《國家工商行政管理總局關于支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的若干意見》，要求上海市工商局“在上海市委、市政府的領導下，深入貫徹落實科學發展觀，圍繞中心、服務大局，切實履行法定職責”。國家旅游局于2014年3月發布的《國家旅游關于旅游支持中國（上海）自由貿易試驗區建設的意見》，要求上海市旅游局“應在上海市政府的領導下切實履行法定職責，加強監管，不斷創新，為推動試驗區建設作出積極貢獻”。

（三）上海的自主改革

⒈積極完善地方立法。地方自主改革首先表現在立法層面，即“充分發揮上海地方立法的自主性和積極性”。[14]2013年9月，上海市政府第24次常務會議通過《中國（上海）自由貿易試驗區管理辦法》，這是規范上海自貿區運作的第一部地方政府規章，上海據此設立了自貿區管理機構（即管委會），并規定了自貿區在投資管理等方面即將采取的創新性舉措，如實施外商投資準入特別管理措施（負面清單）管理模式。緊接著上海又發布了一系列規范性文件，如《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資項目備案管理辦法》《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》等，為自貿區的運作提供了法治保障。而第一部地方性法規即《中國（上海）自由貿易試驗區條例》也于2014年7月獲上海市人大常委會會議表決通過，上海由此形成了與中央要求相一致并預留一定創新空間的自貿區地方立法保障體系。

⒉細化落實試驗任務。為推動中央授權與條的支持的有效落地，上海在完善地方立法的基礎上不斷細化試驗任務，以制度創新為核心推進各項具體改革，這也成為地方自主改革的一個重要組成部分。如在外商投資管理方面，出臺了全國首個外商投資準入特別管理措施（負面清單）①，創新性地把負面清單模式擴散至跨境服務貿易②等領域。在工商登記管理方面，積極實施注冊資本認繳登記制、“先照后證”登記制等改革措施。在金融創新方面，細化和明確了資本項目可兌換、利率市場化、人民幣跨境使用、外匯管理等方面的舉措。在自貿區綜合管理和服務方面，加大行政透明度建設力度，建立“一口受理”工作機制，實行企業年報公示制度，等等。

⒊加強監管能力建設。自貿區承擔的試驗任務大都與暫停實施相關法律、取消和簡化行政審批相關，這對地方的事中事后監管能力提出了更高的要求。為此，從自貿區設立之日起，上海就開始探索采取多種治理創新措施，加強自身監管能力建設。如將大量分散于各個部門的行政處罰權交由管委會綜合執法機構集中行使;率先于2014年元旦實施監管大部門制，整合原有的工商、質檢、食藥監的力量，成立浦東新區市場監督管理局;推行基于信用的分類監管;建立和實施企業年報公示制度;在自貿區建立統一的監管信息共享平臺，整合監管資源，提高聯合監管和協同服務的效能。這些旨在提升地方監管能力的系統行動填補了由于推動投資開放、金融開放等試驗任務而產生的短暫治理真空，能夠防止出現國家和社會利益受損等問題。

⒋優化地方政務服務。在承接試驗任務之前，上海就有著比較好的政務服務基礎，在承接任務之后更注重采取措施優化政務服務。如浦東新區于2015年4月在上海全市率先曬出區政府權力清單和責任清單，探索形成了權力清單和責任清單各成體系模式，[15]為限制政府權力、倒逼政府履責、促進浦東與自貿區經濟社會發展奠定了一定的制度基礎。從2017年開始，浦東圍繞“推動浦東新區成為政務公開程度最高、政務信息獲取最便利的區域”的目標，不斷加強政務公開標準化、規范化建設，目前已形成了許多創新經驗，如在全國率先制定了非常詳細的《街道工作清單》《鎮級工作清單》《居民區工作清單》《村級工作清單》等。

⒌完善風險防控機制。試驗是有風險的，力度越大，潛在風險就越多。完善各類風險防控機制，也是上海自主改革的核心內容之一。如為防控金融開放可能帶來的風險，上海探索建立國家金融管理部門駐滬機構、市金融服務部門和管委會參加的自貿試驗區金融工作協調機制;為防控投資安全風險，建立涉及外資的國家安全審查工作機制;為防控日常風險，由上海市發展改革部門牽頭、管委會和上海市其他部門共同參與，建立包括風險評估在內的自貿區綜合性評估機制。

自主改革不是關起門來自己改革。在自主探索制度創新的同時，上海注重加強與中央和國務院各部門的聯系，以保證改革有序進行。一方面，利用中央領導考察上海的機會以及常態化的請示報告等機制加強與中央的聯系，及時向中央匯報自主改革過程中遇到的重大事項和重大問題;另一方面，通過聯合發文等機制加強與國務院各部門的合作，如2013年9月與交通運輸部聯合發布《關于落實〈總體方案〉加快推進上海國際航運中心建設的實施意見》、2014年1月與工業和信息化部聯合發布《關于中國（上海）自由貿易試驗區進一步對外開放增值電信業務的意見》等。

四、面向整體政府積極推進改革開放“試驗田”運作

在上海自貿區案例中，中央把試驗任務發包給上海，并通過暫停法律實施等法律法規授權形式把“先行先試權”授予上海，解決了地方的試驗動力問題。國務院各部門從軟硬資源注入、管理權限下沉、行政審批簡化、政策試點支持、業務技術支持等務實方面以及務虛方面為上海提供支持，幫助其解決了試驗資源問題。而上海發起的一系列自主改革行動包括積極完善地方立法、細化落實試驗任務、加強監管能力建設、優化地方政務服務、建立風險防控機制等，保障了各項試驗任務的落地。2019年3月，上海宣布3.0版方案明確的98項重點改革任務中的96項已全部完成，實現了三年任務兩年基本完成，各項改革探索成效顯著，總體達到預期目標。[16]2019年8月，國務院印發《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》，意味著已經完成前三階段自貿區試驗任務的上海又被賦予了新的使命和任務。

總之，在授權機制、支持機制和自主改革機制的共同作用下，中央、國務院各部門、上海之間形成了一個旨在高效完成試驗田任務的整體政府。上海自貿區的順利運作正是建立在這一整體政府的基礎之上（見圖2）。

實際上，對于所有改革開放試驗田來說，授權、支持和自主改革都是缺一不可的。第一，中央授權是改革開放試驗田運作的合法性基礎。授權制，一般是單一制國家處理中央政府與地方政府關系的主要形式。[17]在試驗田運作中，央地關系嚴格遵循授權制原則：中央向地方進行試驗任務發包，并同時進行相應的法律法規授權;地方則及時向中央反饋試驗效果，并就試驗過程中出現的重大事項、重大問題向中央進行請示報告。在全面依法治國背景下，任何的政府治理改革和制度創新都要在法治框架中進行，中央法律法規授權為地方“于法有據”地組織實施試驗任務和進行治理制度創新提供了保障。

第二，國務院各部門對地方的多方面支持是試驗田取得實效的重要條件。從理論上看，國務院各部門的支持是“構筑部省合作的新型關系”[18]的基礎，從上海自貿區來看，國務院各部門向上海提供軟硬資源、管理權限、審批簡化、政策試點、業務技術等方面的務實性支持以及特定的務虛性支持;地方通過發起省部合作、聯合發文等形式謀求與國務院各部門的持續合作。地方相關職能部門則通過日常的請示報告制度與其上級部門互動，進一步成為地方與國務院各部門加強聯系的重要樞紐。

第三，地方自主改革能力是把中央的授權和條的支持轉化為實際力量的關鍵。這也是中央通常會選擇各方面基礎比較好、自主改革能力較強的地方來進行試驗的原因，因為只有樹立起標桿，才能把試驗的經驗復制推廣出去或是開辟更多的試驗田。如當中央決定在試驗田暫停實施某些現行法律時，地方政府必須加強自身監管能力建設，否則，由暫停實施某些現行法律所造成的法律真空與治理真空可能引發不良的經濟社會后果甚至導致試驗失敗。地方自主改革能力建設的理想結果是形成一系列適應開放型經濟的制度，為全國層面深化改革提供經驗。

第四，基于高效完成試驗任務的共同目標，中央、條、塊在現有制度框架下進行互動并形成了整體政府;反過來，整體政府也為試驗田的順利運作提供了保障。如國務院各部門、地方要把試驗中發現的問題及時向中央請示報告，由國務院各部門主要管理的地方職能部門要向國務院各部門請示報告，地方與國務院各部門通過聯合發文等方式進行溝通和交流，國務院各個部門之間則在部際聯席會議制度下進行議事與合作。

上述圍繞執行國家戰略（自貿區戰略）而形成的整體政府，超越了日常化的央地互動或條塊互動模式：中央、條、塊在短時間內行動和互動，集中推出一攬子的改革方案、操作規程和治理能力建設計劃，調動各種資源攻克改革難題。整體政府不僅沒有忽視地方的積極性，反而強調把各層面和各方面的積極性匯聚到一起，高效地組織實施國家戰略;不否定制度建設和制度創新，反而強調推進投資開放、貿易監管、金融創新等領域的治理制度創新及其擴散;推動形成了以中央法律法規授權賦能改革、以地方立法引領地方治理制度創新、以地方治理制度復制推廣推動國家法律法規更新的循環。圍繞改革開放試驗田的運作而形成的整體政府，是新時期快速和一體化推進全面依法治國與全面深化改革的具體體現。

與基于傳統央地關系分析的“分級制試驗”[19]“競爭申請制”[20]等相比，基于“授權—支持—自主改革”的整體政府模式專門討論了條的角色，理清了中央、國務院各部門、地方的行動方式和互動關系，有助于闡明改革開放試驗田的運作邏輯。啟示有三方面：首先，在分析央地關系的“中央”時，應當把國務院各部門的角色與行動分離出來，探索形成央地關系與條塊關系的綜合分析模式，拓展對央地關系和條塊關系的系統理解。其次，不能認為試驗田一經國務院批準設立就能夠自然而然地順利運作。可以通過分析授權、支持和自主改革三個方面工作的綜合進展情況，并以是否形成整體政府預判一個試驗田能否有效運作。在實踐中，需要特別注意運用整體政府的理論思維和方法，面向整體政府積極推進試驗田的運作。再次，為理解改革開放這一基本國策的實際運作邏輯提供了一個新的研究切入口（改革開放試驗田）和一個探索性的分析框架。當然，由于側重政府間行為分析且所使用的資料均是正式文本（政策文件與新聞報道），因而本文沒有討論企業等政府外部主體在這一過程中的作用，這也是未來需要繼續跟蹤研究的內容。

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（責任編輯：高 ?靜）

Abstract：“Experimental field” is an important phenomenon in the process of China's reform and opening up.On the basis of literature review，this paper puts forward the analytical framework of “authorization support independent reform” from the perspective of central local relationship and sector relationship，and takes Shanghai free trade zone as an example to explain the operation logic of the experimental field.The study found that the central government's laws and regulations authorized，the State Council departments of soft and hard resources injection，management authority sinking，administrative examination and approval simplification，policy pilot support，business technical support and virtual support，as well as the local initiative to improve local legislation，refine the implementation of experimental tasks，strengthen the construction of regulatory capacity，optimize local government services，and establish risk prevention and control mechanism The reform action jointly promoted the formation of the overall government.The overall government formed around the implementation of the national strategy is the basis for the smooth operation of Shanghai free trade zone.Finally，the Enlightenment of the analytical framework of “authorization support independent reform” is discussed.

Key words：experimental field;Shanghai free trade zone;overall government;independent reform;policy pilot