行政訴訟簡易程序的運行困境與改革進路

摘 ? ? ?要：作為《行政訴訟法》的重大修訂成果，行政訴訟簡易程序未能有效解決行政救濟普遍化與司法資源相對稀缺性之間的矛盾。在實踐遇冷表象下，簡易程序更大的困境在于缺乏足夠的外力推動、制度優化的低效傳導和未來發展的模糊定位。基于“讓審理者裁判、讓裁判者負責”和當事人“感受公正”的客觀需求，本文從法官與當事人的雙重視角探尋司法運行狀況不良的原因并提出相應完善路徑，這也是推進行政訴訟繁簡分流改革進程的應有之義。

關 ?鍵 ?詞：簡易程序;行政訴訟;繁簡分流

中圖分類號：D925.3 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）09-0090-08

收稿日期：2020-07-10

作者簡介：祝飛宇（1991—），男，江西上饒人，北京市第一中級人民法院法官助理，研究方向為行政法與行政訴訟。

讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義，逐步成為法治中國建設和深化司法體制改革的重要目標。將當事人“感受公正”作為司法裁判的著力點，需要法院在法律決策和司法實踐中更多的從當事人的角度出發，提高當事人的認同感和接受度。同時，在司法責任制改革的攻堅階段，基于“讓審理者裁判、讓裁判者負責”的客觀要求，制度設計和審判管理應考慮到法官的感受和需要，以便于法官能夠真正對裁判結果負責。具體到行政訴訟領域，2014年修訂后的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》），通過專節規定的方式，正式確立了行政訴訟簡易程序（以下簡稱簡易程序），以應對立案登記制改革所引發的行政案件數量爆炸式增長。從實用主義的角度出發，一項制度社會價值的有無及大小，既依托于文本所描繪的應然狀態，也依賴于實踐所展現的實然狀態。盡管簡易程序在提升審判效率、優化審判資源配置等方面的功能顯著，但在司法實踐中卻未能完全實現制度設計的初衷。因此，本文借助法官與當事人的雙重視角，闡述簡易程序運行不良的深層原因，為制度完善提供了可視化的窗口與可操作性的完善路徑，以進一步發揮制度潛能、激發制度活力、實現制度價值。

一、行政訴訟簡易程序的現實困境

司法運行狀況不容樂觀是簡易程序所面臨的最顯著困境。筆者在中國裁判文書網上以“行政案件”“一審”“適用簡易程序”“不包含合議庭”為條件進行搜索，2018年全國各級法院共涉此類案件3310件，2019年2477件。之所以將時間定位在2018年以后，原因在于2018年頒布的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）進一步細化了簡易程序的適用規則，相關數據更具實效性和參考性。

（一）簡易程序的司法適用呈兩極化發展

簡易程序萌生于2010年《最高人民法院關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》，試點法院開始探索適用簡易程序。《行政訴訟法》修訂以后，試點法院適用簡易程序的積極性顯著提高。以江蘇省南通市為例，南通市中級人民法院制定了《行政案件簡易程序實施意見（試行）》，并在政府信息公開類案件中全面推進適用簡易程序，僅2016年便適用簡易程序審結案件470件，而非試點單位遲至2018年底方才首次適用簡易程序。試點單位適用率高、規范性強，而非試點單位與之則存在著較大差距，簡易程序實踐呈現的兩極化趨勢愈發明顯。

（二）簡易程序制度完善并未有效傳導至司法實踐

最高人民法院于2018年頒布的《適用解釋》，完善了簡易程序適用的標準與程序，有助于簡易程序實踐適用的規范與發展。從實踐面向而言，雖然部分法院在《適用解釋》頒布后選擇適用簡易程序，但若將視野擴展至全國范圍，簡易程序適用率仍呈現緩慢增長態勢。

（三）簡易程序的未來發展定位模糊

案多人少的壓力不斷加劇，簡易程序的遇冷問題并未引起社會各界過多的關注。實務界將簡易程序涵蓋在繁簡分流制度中，將簡易程序定位于繁簡分流的一項具體措施，忽視了簡易程序作為一項獨立訴訟制度的特殊性。模糊的定位，不利于深入分析簡易程序存在的現實困境，對于簡易程序的認識容易停留在表面，從根本上制約著簡易程序的發展。

二、雙重視角下行政訴訟簡易程序現實困境的原因

為了研究的完整性，筆者從法官與當事人雙重視角出發，探尋簡易程序現實困境的成因，發現“不愿用”成為法官與當事人的共同選擇。

（一）法官視角

⒈制度供給仍顯不足。為了順應行政審判公正與效率有效銜接的客觀要求，《行政訴訟法》和《適用解釋》的頒布實施，初步構建了簡易程序的適用體系。但《行政訴訟法》的原則性規定和《適用解釋》的初步完善并未切中實際要害，使得簡易程序的制度供給仍顯不足。一是簡易程序適用范圍單一。簡易程序在制度設計中所規定的法官直接適用和當事人同意適用的兩種啟動方式，在實踐中的呈現并不一致。現階段，簡易程序集中在政府信息公開案件，主要有兩個原因：一個原因是法官僅可就三種類型的案件直接適用簡易程序，由于政府信息公開之外的其他兩種類型案件基數不大，導致其適用簡易程序審理的案件較少。另外一個原因是法官沒有主動征求當事人適用簡易程序意見或者法官在征求意見時被拒絕，導致當事人同意適用案件的數量相對較少。法官可以直接適用簡易程序的案件類型單一，且因三種類型案件所引發的行政復議是否應納入直接適用的范圍亦存在爭議，簡易程序的制度價值被嚴重消解。二是簡易程序審理期限過短。按照案件正常的流轉程序和所需的必要時間，經過庭前程序、開庭審理等階段，實際上留給法官撰寫文書的時間不到15天。此種計算方式還是建立在審判程序順利進行的基礎之上，一旦出現當事人申請回避和調取證據等情況，45天的審理期限無法保證案件的順利審結。過短的審理期限，也是簡易程序遇冷的癥結所在。若不能在法定審理期限內審結，且在《行政訴訟法》沒有規定簡易程序可以延長審理期限的情況下，只能裁定轉為普通程序。審理期限過短致使簡易程序未能實現效率提升的預期效果，反而增加了法官的負擔。三是簡易程序審理規則不明確。簡易程序審理規則是普通程序裁剪廣度與力度的體現，而訴訟程序簡化程度，直接決定了公正與效率的衡平關系。在現行法律框架下，法官對于簡易程度的不同判斷，直接造成簡易程序的適用差異，進而影響司法的統一性。因此，對于法官而言，在簡易程序審理規則尚未明確的情況下，謹慎適用簡易程序是更好的選擇。

⒉存在畏難和排斥心理。一是畏難心理。審理方式和責任承擔方式在簡易程序中的差異，一定程度上引發了法官的畏難心理。事實上，在法官與兩名人民陪審員組成合議庭常態化的背景下，基于人民陪審員“陪而不審”的問題仍未得到有效的解決，法官仍是實質上的“獨任審判”。但簡易程序下獨任審理的顯性表達，直接增加了法官的“不安感”。畏難心理的產生源于多個方面，如行政案件井噴式發展所引發的行政法官需求缺口，往往通過其他領域法官的調入予以彌補，這些法官對于行政審判還很陌生，對于獨任審理的方式缺乏經驗。在司法責任制不斷推進的背景下，適用簡易程序審理案件的責任仍由承辦法官獨立承擔。二是容易激化矛盾。簡易程序制度建立的初衷是為了提高審判效率，實現“簡案快審”的目的。但適用簡易程序容易激化法官與當事人之間的矛盾，讓法官產生一定的排斥心理。這體現在兩個方面：一方面是當事人申請回避。當法官直接適用簡易程序，當事人便認為法官對于案件沒有重視或者存有偏見，因此申請法官回避，無形中增加了程序的復雜性。另一方面是引發信訪輿情。申請回避只是矛盾激化在訴訟程序中的一種表現，更多的是采用信訪的方式來反映問題。信訪包括審理中的信訪和裁判后的信訪，無論哪種，都將耗費法官大量精力，所花費的時間遠高于處理案件本身。[1]三是缺乏適用推動力。推動一項新制度需要足夠的推力和動力。就推力而言，重視程度對于簡易程序的初期發展具有重要的作用，各地重視程度不一，試點單位與非試點單位更是存在差異，其直接后果是簡易程序司法實踐的兩極化發展。就動力而言，并沒有相應的審判管理制度和配套機制為簡易程序的發展提供后續支持。在以案件難易程度、工作耗時為基準的案件權重比考核機制下，適用簡易程序處理的案件容易被認定為簡單案件，反而給予較低的評分。該種考核機制所確立的行為導向，亦使法官排斥適用簡易程序。

（二）當事人視角

⒈適用簡易程序的公正感缺失。一方面，因法院與行政機關同屬國家機關，盡管行政審判以監督行政機關依法行使職權為己任，但仍有部分當事人對法官的信任度偏低。另一方面，原告出于保護自身合法權益的目的，不愿案件適用簡易程序“隨便處理”。基于上述兩方面的原因，行政訴訟原告幾乎本能地排斥適用簡易程序，對于程序簡化所減損的公正感比較在意。具體表現為拒絕簡易程序的征詢意見，對于法官依職權啟動的簡易程序比較排斥，在上訴時還會將此作為程序違法的理由。

⒉原告對于效率的追求并不迫切。一方面，司法更多的是一種事后救濟，并不能滿足行政相對人對于公平正義的即時性要求。如行政相對人針對強制拆除行為提起的行政訴訟，因涉案建筑物已被行政機關強制拆除，故其對于事后救濟的效率追求并不迫切。另一方面，進入行政訴訟程序的行政相對人，經由漫長的行政程序，矛盾逐級疊加，不滿情緒亦逐漸累積，尋求正義、發泄情緒、表達不滿遠遠高于其對于效率的追求。

⒊將簡易程序易與原告敗訴趨同。通過聚焦適用簡易程序審理行政案件的裁判結果，可從不同視角窺探原告拒絕適用簡易程序的原因。以筆者所在的B市某法院為例，2018年原告勝訴或協調解決的行政案件占21.7%，而適用簡易程序審理的案件，原告勝訴率僅為3%，遠低于適用普通程序的案件。通常而言，行政機關敗訴案件因涉及到相關裁判標準的確立、社會影響的判斷和行政賠償的確定等問題，法官一般認為其不屬于簡單案件。若法官閱卷時發現行政機關存在較高的敗訴風險，通常也不會適用簡易程序進行審理。

⒋行政機關的否定性意見。《適用解釋》賦予了法官設定答辯期的權力，當法官縮短答辯期限時，相應地也給予了行政機關較大的壓力。此外，在送達程序方面，若采用口頭通知、電話等簡易方式時，行政機關的認可度較低。雖然實踐中基本不會出現行政機關不同意適用簡易程序的情況，但行政機關對于簡易程序適用的意見，常常納入法院是否適用簡易程序考慮范圍之內。

三、行政訴訟簡易程序的改革進路

在行政救濟普遍化與司法資源相對稀缺的矛盾沖突中，通過簡化行政程序提高行政訴訟效益極為必要。因此，如何讓簡易程序在繁簡分流制度改革中更好地發揮作用，是行政審判的一項重要課題。

（一）增強法官認同感

⒈積極克服畏難心理。誠如法國的獨任制審判制度發展路徑一樣，最初僅被視為例外的獨任制，在今天甚至可以被視為原則性的審判形式。[2]尋找克服畏難心理的突破口，是逐步推廣獨任制審理的必經之路。具體包含三個層面：一是快速適應。對于剛進入行政訴訟領域的法官而言，應當盡快適應行政審判的思路和模式，尋找行政審判與過往審判經驗的結合點。同時，將簡易程序首先適用于具有明確裁判標準的案件中，不斷提高行政審判能力。二是強化能力。要不斷提高庭審駕馭能力，強化指揮控制能力、綜合概括能力、應變處置能力，引導當事人在訴訟程序中陳述觀點、發表意見。三是勇于擔當。從集體合議制中尋求保護并不是合議制建立的初衷，更不應當是排斥獨任制的理由。所以，采用獨任制審理案件，法官要勇于擔當，規范案件辦理，全面落實司法責任制。

⒉快速處理簡易程序引發的問題。鑒于當事人通過回避和信訪的方式將簡易程序冗長化，為了充分發揮簡易程序在提高審判效率方面的作用，應當快速處理因適用簡易程序引發的問題。具體而言，當事人僅因法官適用簡易程序而申請法官回避的，應當認定明顯不屬于法定回避事由，法官可依法當庭駁回其回避申請。關于當事人的相關信訪請求，申訴信訪部門應當進一步完善訴訪分離機制，針對因適用簡易程序引發的信訪問題應賦予法官免予處理的權利。

⒊深化簡易程序考核機制改革。考核機制改革是提高法官適用相關程序積極性的重要舉措，法院應當將簡易程序作為審判管理的重要指標予以考核。具體而言，一是提高適用簡易程序審理案件的分值，提升法官的適用熱情。二是科學核定簡易程序案件數量指標，提升簡易程序的適用比例。三是健全審判權利運行機制和“隨機分案為主，指定分案為輔”的案件分配機制，避免因快審快結案件導致案件分配不均衡。四是在法定審理期限內結案予以加分等考核項目中，充分考慮簡易程序的特殊性，應當對其考核進行獨立化處理。

（二）提高當事人認可度

⒈著力提升當事人的公正感。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用”。評價司法是否公正，不能單純地看是適用普通程序還是簡易程序，而應看是否在各自的程序中具備并實現了各自的程序正義要素所在。[3]因此，在公正感理論的指引下，程序公正成為法學研究領域的重心和熱點領域，而發言權效應、尊重效應、過程效應成為程序公正研究的經典范式。[4]就發言權效應而言，當事人是否充分發表意見直接影響公正感。在簡易程序庭審過程中，法官應當在保證庭審順利進行的基礎上，充分保障當事人的陳述權利。就尊重效應而言，就是保證當事人在簡易程序中受到尊重。適用簡易程序并不代表法官不重視案件，法官同樣會查明案件事實，準確適用法律，充分保護當事人合法權益。就過程效應而言，簡易程序雖然對程序進行了一定的簡化，但并非減損其程序利益，而是充分保障了當事人申請回避、申請調取證據等程序權利。

⒉充分實現簡易程序的效率價值。筆者認為，原告相對怠于追求效率，主要緣于原告在經歷漫長行政程序后，權利保護的及時性正在逐漸消退，當事人對于行政機關不作為或者作為不當所產生的負面情緒容易在訴訟程序中得到激化。因此，可以考慮通過加快行政訴訟速度、實質解決行政爭議、避免程序空轉等方式，充分實現簡易程序的效率價值，反向傳導至行政機關，促使其行政程序效率的提升。

⒊減少簡易程序原告敗訴率過高的現象。英美和法德所代表的世界兩大法律體系走的是兩條截然不同的道路，最后卻殊途同歸。作為權力配置的核心內容，其價值取向逐步趨于一致，即行政權力必須受到制約，行政糾紛必須得到解決，行政損害應當得到救濟。[5]簡易程序亦應遵循上述價值取向。誠然，判決行政機關敗訴已屢見不鮮，但在行政法官的認知里依然認為行政機關具有敗訴可能的案件不屬于應當適用簡易程序的簡單案件。事實上，這種判斷邏輯并不具有絕對性。一是行政機關具有敗訴可能并非判斷是否適用簡易程序的法定前提，容易陷入未審先判的泥潭。二是對于行政機關明顯敗訴的簡單案件是不適用的，特別是對于行政機關明顯超越職權、制作涉案信息不予公開、程序重大違法等案件，應當屬于簡易程序的適用范圍。基于此，應通過提高簡易程序原告的勝訴率而不斷提高當事人對于簡易程序的期待，簡易程序公正與效率的高度融合，才是促使當事人主動選擇適用簡易程序解決行政糾紛的利器。

⒋加強府院聯動，積極采納行政機關意見。在充分考慮原告意見的基礎上，被告的意見亦應被認真對待。府院聯動是法院監督行政機關依法行政、促進依法行政水平提高的重要方式，也是法院與行政機關互相交流的重要平臺。積極聽取行政機關關于適用簡易程序的意見，在設定答辯期、采用簡易送達等程序時，應當充分考慮行政機關內部運轉程序，以期獲得行政機關的支持和理解，共同提高行政訴訟效率。

（三）優化簡易程序規則內容

⒈擴大簡易程序依職權適用的范圍。立法者制定法律時享有審時度勢的權力，可以用不同的價值傾向來引領立法，回應社會需求，以實現法律所追求的公平正義的目標。[6]現階段，行政訴訟最主要的案件類型是政府信息公開、履行法定職責類以及二者引起的行政復議案件。筆者認為，對于政府信息公開引發的行政復議案件，行政復議無論是對政府信息公開行為的實質審查，還是對其進行程序性審查仍是圍繞對政府信息公開展開的，因此，應當將其納入法院直接適用簡易程序的范疇。司法實踐中，在行政訴訟發展的不同階段，主要案件類型不斷變化。為避免案件類型變化影響簡易程序適用范圍，應當借鑒《中華人民共和國民事訴訟法》中關于簡易程序適用范圍的規定，即只要審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單案件，法官即可直接適用簡易程序。有學者認為，這種標準雖然經過《適用解釋》的闡釋，但其本身仍具有較強的不確定性，法官據此所享有的自由裁量權較難控制，為法官的恣意埋下了伏筆。[7]雖然筆者不完全贊同這種觀點，但同意將涉及侵犯公民、法人或者其他組織重大人身、財產權利等案件排除于簡易程序適用范圍之外。

⒉審理時限的立法修訂。對于簡易程序而言，應當在現有的規范框架內進行完善，但《行政訴訟法》規定的45天審理期限給法官所帶來的緊迫感、壓力感以及不可控性，極大地阻礙了簡易程序的推進。關于審理期限，筆者認為，按照程序流轉所需要的基本時間，給予法官一定處理特殊事項必要的時間屬于合理期限。從司法實踐來看，將審理期限變更為60日尚屬合理，既給予了法官充分的時間完成程序，又避免時間過長減損程序價值。有學者也發現了審理時限較短的問題，為了保證簡易程序得到有效適用以及與普通程序審限的良好協調，法院應當在45日內審理完畢，如有特殊情況經批準可以延長15日。[8]筆者不同意這種觀點，《行政訴訟法》只規定了普通程序特殊情況的延長制度，并未授權簡易程序延長審限，若發現案件存在特殊情況，基本上可以認定案件不宜適用簡易程序，因此直接規定60日的審理期限更為科學合理。

⒊簡易程序審理規則的細化與完善。推進行政案件繁簡分流的緊迫性，與現行簡易程序制度供給不足存在一定的張力，亟待在理念指導和創新思路上提出新思維。[9]一是簡易程序的調取證據問題。《適用解釋》將案件“事實清楚”限定為“無須人民法院調查收集證據即可查明事實”。當事人若在簡易程序過程中申請調取證據，法官應當從申請調取證據的關聯性出發，若同意調取證據，則該案不屬于案件事實清楚，應當認定不符合依職權適用簡易程序的條件并裁定轉為普通程序進行審理;若明顯不具有關聯性時，可以認定案件仍屬于事實清楚，法院作出不予調取證據決定，并充分保證當事人申請復議的權利。二是簡易程序的開庭簡化問題。簡化審是簡易程序的基本內涵，如何科學地裁剪普通程序，是衡量簡易程序公平和效率的關鍵。相比于普通程序的全面完整，簡易程序在起訴、答辯、庭審、送達等各個程序都可以進行一定程度的簡化。在《適用解釋》的基礎之上，可從以下幾方面進一步簡化：首先，法官可以在法庭調查開始時先組織各方當事人進行舉證、質證，對于與案件無關的證據，可以直接予以排除并說明理由，記錄筆錄，不再進行舉證、質證。其次，可以將法庭調查與法庭辯論合并進行，由法官總結案件事實，各方當事人確認與補充。再次，由法官歸納爭議焦點，各方當事人圍繞爭議焦點發言，避免陳述與案件無關的情況。三是程序轉化的效力問題。簡易程序轉化為普通程序，相應的獨任制審理亦應變更為合議庭審理，法官應當在審理期限屆滿前作出裁定并告知合議庭組成人員，保證當事人申請回避的權利。在開庭后認為應當轉化為普通程序的，簡易程序開庭審理的內容可以被普通程序所承接，合議庭認為事實已經查明清楚，可以直接合議并裁判。

（四）完善簡易程序配套措施

⒈大力推進裁判文書改革。《最高人民法院關于加強和規范裁判文書釋法說理的指導意見》第九項提出“簡易程序審理的案件可以簡化釋法說理”，這為簡易程序裁判文書改革提供了規范指引。一是證據部分。在行政訴訟當事人提供大量不具有關聯性證據時，無需將全部證據予以列明，可以在裁判文書中直接表述為“以上事實有相關證據在案佐證”。二是裁判說理部分。簡化釋法說理的基本前提是講清楚，一定程度上可以簡化裁判說理的內容，但不能簡化邏輯推理的過程。三是創新裁判文書樣式。表格式文書作為一種較為成熟的文書格式，已經在實踐中特別是政府信息公開案件中得到廣泛的運用，應當運用于簡易程序之中。

⒉充分發揮示范訴訟作用。簡易程序的遇冷，一定程度上可歸因于各方對簡易程序的陌生。因此，可充分發揮示范訴訟效應，如選擇一批典型的簡易程序案件，充分展現簡易程序在提高審判效率、及時保護當事人合法權益和監督行政機關依法行政方面的優勢，以轉變公眾的錯誤觀念。

⒊強化簡易程序釋明工作。行政訴訟釋明是指針對當事人在行政訴訟中的聲明、陳述或舉證存在不明確、不充分、不適當等情形時，由法官向當事人進行適當發問、提醒、告知，從而對相關訴訟內容和流程予以明了、補充、修正的一項制度。[10]適用簡易程序時，應當做好釋明工作，告知適用簡易程序的理由、依據、相關權利和義務，在征求當事人意見時，應當明確告知簡易程序對于及時保護其合法權益的積極作用。強化釋明工作，有助于消解當事人排斥情緒，促使當事人接受簡易程序的適用。

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[10]丁曉華.論行政訴訟釋明制度的構建[J].法律適用，2018，（6）：86-91.

（責任編輯：苗政軍）

Abstract：The reward system of administrative report is an important measure to encourage the public to participate in social governance.The emergence of professional reporting has caused a serious waste of administrative law enforcement resources and failed to achieve the original intention of the system.This is caused by the operational mode of professional whistleblowers，the differences in the cognition of various systems，the “over responsibility and maladjustment” of legal basis，and the anomie of “pay more than work” in the regulations.In theory，we should make clear the relationship between the administrative organ and the informant in the reward system of administrative report，so as to make the reward system of administrative report work effectively.

Key words：simple procedure;complicated and simple;administrative litigation