農村基層社會治理視域下的村規民約研究

楊守濤 蔣良竹

摘 ? ? ?要：在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，作為一種治理工具，村規民約在農村基層社會治理中發揮著重要作用，學界對村規民約的研究文獻也較為豐富。本文闡釋了村規民約的基本內涵及其特征、在農村基層社會治理中的價值功能、實踐中面臨的現實困境和未來發展路徑，對當前村規民約研究成果進行了簡略評價并對未來研究方向提出展望，以期推進村規民約的理論發展與實踐進程。

關 ?鍵 ?詞：村規民約;鄉村治理;村民自治

中圖分類號：D422.6 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）09-0063-09

收稿日期：2020-02-08

作者簡介：楊守濤（1985— ），男，貴州畢節人，中共北京市委黨校（北京行政學院）領導科學教研部副主任，副教授，碩士研究生導師，研究方向為協商治理、黨的領導力建設;蔣良竹（1997— ），女，安徽合肥人，中共北京市委黨校（北京行政學院）公共管理教研部碩士研究生，研究方向為基層治理。

基金項目：本文系北京市社科基金重點項目“北京基層協商民主經驗研究”的階段性成果，項目編號：19ZGA002。

引 ?言

2018年12月，民政部、中組部、全國婦聯等七部門聯合出臺的《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》要求：“到2020年全國所有村、社區普遍制定或修訂形成務實管用的村規民約、居民公約”，對規范、加強村規民約工作作出了全面部署;2019年10月，黨的十九屆四中全會強調“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，為進一步發揮村規民約在農村基層社會治理中的作用創造了新的政策空間。實踐中，村規民約在健全黨組織領導下自治、法治、德治相結合的現代農村基層社會治理機制中也發揮了積極作用，但同時也面臨一些現實困境。目前，村規民約不僅成為學界關注的熱點問題，相關的研究也取得了較為豐碩的成果。

本文采用中國學術期刊網絡出版總庫（CNKI）的高級檢索方法，以“村規民約”或“鄉規民約”為主題，并且關鍵詞為“村規民約”或“鄉規民約”，檢索2009-2019年的文獻資料，期刊來源類別為CSSCI。截至2019年12月30日，通過模糊檢索共查閱到134篇文獻，以“村規民約”或“鄉村治理”為主題檢索到近五年的博士和碩士論文60余篇?？傮w而言，文獻數量呈波動式增長，如圖所示。另外，在知網上對檢索到的文獻進行可視化分析發現，學界研究主題集中在“村規民約”“村民自治”“鄉村治理”和“習慣法”等方面。楊開道、董建輝、張廣修等較早對村規民約展開研究，主要集中于對村規民約的歷史演變及其在鄉村治理中的作用等進行討論。近年來，對村規民約的研究主題和研究內容日漸多元化并呈現多學科交叉的特點，研究者多以推進國家治理體系和治理能力現代化為背景，把村規民約與農村基層社會治理相結合，注重解決實際問題。

結合前述期刊來源類別為CSSCI的文獻以及其他關于村規民約的研究發現，當前文獻資料對村規民約展開了較為全面深刻的分析，主要體現為闡釋村規民約的基本內涵、討論村規民約的價值功能、分析村規民約的現實困境、探究村規民約的未來發展路徑，等等?，F階段，有必要認真梳理和反思我國農村基層社會治理視域下村規民約的研究議題，這對于厘清研究現狀、把握研究熱點和未來研究動向具有重要的學理意義。

一、村規民約的基本內涵及其特征

村規民約在不同時期的稱謂有所不同，普遍使用的提法有“鄉約”“鄉規民約”和“村規民約”。傳統社會較多使用鄉規民約，現代社會更多稱為村規民約。目前學界對村規民約這一概念沒有統一的定義，有些研究者從詞源、語義上解讀，還有部分研究者從學科角度進行定義。不過，核心觀點都認為“村規民約是村民共同制定和遵守的行為規范”。[1]在不同的論述中，有一些較為典型的觀點：謝暉認為，鄉規民約廣義上是在鄉村社會中形成的國家法之外的所有公共性規則，狹義上僅指在政權力量引導下，由鄉民們自發建立并遵守的行為規則。[2]還有研究者從法律屬性的角度將村規民約定義為“民間法”或“習慣法”，作為國家法的補充。如陳永蓉認為村規民約已經成為民間法的重要組成部分，在實踐中是一種綜合性的自治契約。[3]村規民約作為一種行為規范，在實踐中也形成了相應的組織形式。如張明新將村規民約劃分為文本和組織兩種存在形態。[4]董建輝在區分“鄉約”和“鄉規民約”概念時，認為鄉規民約是基層社會組織成員共同制定和遵守的一種行為規范，鄉約是鄉村社會中的一種基層組織形式。[5]總體來看，學界的主要觀點是將村規民約看作一種行為規范或組織形式，對村規民約的概念界定包括以下幾個基本內容：第一，村規民約發揮作用的范圍是農村基層社會，體現當地的鄉土文化;第二，村規民約是由村民共同協商制定的契約或規范并受到普遍遵從;第三，制定村規民約是為了更好地規范村民行為和管理村內事務。

從發展角度來看，村規民約經歷了漫長的演變歷程。目前，學界對村規民約的起源仍有爭議，大多數研究者認為北宋時期的《呂氏鄉約》是最早的成文鄉約，主要用于處理鄰里關系。[6]除了對起源進行討論外，學界更多地是對村規民約在不同時期的發展狀況進行研究。根據已有的觀點，村規民約在不同時期的發展狀況大致可分為三個階段：第一個階段是封建社會時期的村規民約。北宋之前被稱為鄉規民約的萌芽期，是我國傳統鄉規民約的最初形態，這一時期鄉規民約由民間自發制定和推行，以鄉土文化和道德規范的形式存在，其作用主要體現在道德教化方面。[7]到了明朝中后期，鄉約由民間自發制定變為官方倡導，但其自治性有較大保留，內容還是側重禮儀教化。至清代，鄉規民約受到封建統治者的控制，改變了自治性和地方性等特點，逐步成為政府控制基層社會的工具。第二個階段是民國時期的村規民約。這一時期較短，研究者認為民國時期興起的鄉村建設運動使得村規民約得到了短暫的復興，出現了現代社會村規民約的雛形，并初步呈現出村民自治的特點。[8]第三個階段是社會主義時期的村規民約。這一時期村規民約經歷了“從有到廢”和“從廢到興”的過程。改革開放以后，我國基層群眾自治組織呈現出強大的生命力，村規民約逐漸發展起來，在推進村民自治、維護農民利益等方面發揮了重要作用。[9]至今，村規民約已成為一種新的治理方式得以在農村基層社會治理中普遍推行。部分研究者還認為，現代村規民約是對傳統村規民約的繼承和發展，體現了對原有規約的內容、框架及模式等方面的延續，反映了規約的內在同一性和歷史繼承性。[10]

村規民約經歷了由傳統社會向現代社會演變的過程，兼具了傳統性和現代性，并且越來越具有現代社會的特征。研究者對村規民約的特征描述主要包括三個方面：一是合法性和權威性。村規民約在現代農村基層社會治理中能夠發揮效力的前提是具備合法性。村規民約作為民間法和習慣法在農村基層社會的普遍應用必須符合國家法的規定，不能與國家法相沖突?，F有研究也專門針對村規民約與國家法的關系進行討論，突出了村規民約的合法性。[11]同時，村規民約作為民間法規，既具有合法性也具備鄉村社會的權威性，在一定程度上可以規范和約束村民的行為。[12]二是自治性和民主性。村規民約是村民自治的表現，建立在基層群眾自治制度基礎之上，強調村民的民主參與和自我管理。[13]在制定和執行的各個環節都要征求全體村民的意見并反映村集體共同的意愿和利益訴求，充分體現了自治性和民主性。三是廣泛性和地域性。我國鄉村社會地域遼闊，村規民約作為一種行為規范和治理工具在農村社會廣泛存在并被普遍應用和推行。其在不同地區各有特色，展現了各地區的風俗民情，具備了典型的地域性特征。一些專門研究少數民族地區村規民約的學者認為，村規民約地域性和民族性最為突出。[14]

二、村規民約的價值功能

村規民約一直被沿用并成為現代農村基層社會治理的重要工具，必然具備獨特的價值功能。學界肯定了村規民約在農村基層社會治理中發揮的功能并作了系統闡述。如陳寒非和高其才認為，村規民約的積極作用表現在政治、經濟、文化、社會及生態領域。[15]更多的研究者則從自治、法治、德治的角度探討現代村規民約的功能?？傆[現有研究，主要從社會治理、文化教育、基層民主和法治建設四個角度進行了相應論述。

一是作為社會治理的重要工具。村規民約作為農村基層社會治理的工具，發揮著維系社會穩定、保護生態環境和發展生產的功能。首先，村規民約發揮的重要功能是管理農村公共事務，維護社會和諧穩定。[16]由于農村社會面臨的問題繁雜、管理難度較大，在治理過程中出現的很多問題難以直接通過法律渠道加以解決，而制定和實施村規民約可以有效解決當地村民遇到的實際問題，維系日常生產生活秩序。其次，村規民約是村集體的行為規范，其內容多與村民的生產生活和集體利益相關，有助于約束村民行為并優化農村的生態環境。村規民約還規范農村經濟發展秩序，對農村集體資產進行保護與分配，指導村民發展生產。

二是作為道德教化和文化培育的載體。傳統村規民約本身是一種道德規范和鄉土文化，其功能表現為道德教化和文化培育。一方面，制定和實施村規民約是通過道德規范約束村民行為的過程，能夠引導村民崇德向善，起到教化村民的作用;另一方面，村規民約既有明確的條約規定，也有約定俗成的文化傳統，對文化的傳承與發展起到了重要作用。如白楊認為，村規民約就其文化屬性而言，發揮著傳承與載體的功能，不僅可以傳承優良風俗文化，還可以成為培育和弘揚社會主義核心價值觀的重要載體。[17]現代村規民約在傳承優秀傳統文化的同時融入了現代文化因素，起到了引領社會主義新風尚的作用。

三是作為基層民主自治的表現形式。從基層民主自治角度來看，村規民約具有促進村民自治的功能。村規民約是村民自治的表現形式，也是村民實現當家作主的重要方式。村民自治是農村基層民主建設的重要內容，村民參與村規民約的制定就是村民民主自治的過程?，F代村規民約通過引導村民參與村莊事務的管理和村莊秩序的構建，在參與的過程中體現民主自治，有助于實現村民的自我管理。因此，通過制定和實施村規民約能夠保障村民的基本民主權利，提升其自治能力和水平，促進基層民主的發展。

四是作為基層法治建設的補充。村規民約被視為“民間法”和“習慣法”，具有輔助國家法和推進法治建設的功能。如裘有度認為村規民約是一種軟法，具有推動社會民主法治的作用。[18]高其才基于中央規范性法律文件的分析，強調了村規民約的法治功能。[19]一方面，村規民約在農村基層社會治理中有助于彌補國家法律的不足。國家法具有規范性和強制性，但在解決農村社會的矛盾與糾紛方面有時缺乏靈活性，而村規民約就起到了很好的補充作用，能夠協調和處理農村社會出現的矛盾和問題，與國家法相輔相成;另一方面，引導村民在國家法律法規指導下制定并遵守村規民約，有助于增強村民的法治觀念和法治意識，從而促進國家法律的實施，推進法治建設。

三、村規民約面臨的現實困境

雖然村規民約在農村基層社會治理中發揮著重要作用，其價值功能顯而易見，也得到了社會的普遍認同和關注，但隨著現代化進程的推進，越來越多的研究者意識到，村規民約在實際運行中遇到了諸多現實困境。首先，村規民約的制定主體和制定程序缺乏規范性。在制定主體上，通過調查發現，一些村規民約的制定主體由當地村民變成了村委會干部和鄉鎮政府。如魏久朋認為，村規民約的制定是由權威主體主導，村委會干部代為制定或直接由鄉鎮一級政府頒布，缺乏民主性。[20]在制定程序上，由于基層干部忽視村民的主體地位，導致少部分人主導村規民約的制定、村民參與度低，制定程序中容易存在不透明、不合法等問題。其次，村規民約部分內容不合理。村規民約的內容需要具備科學性和合理性，但現實中其內容往往存在不合法、滯后和形式化等問題。有研究者從法治角度出發探究村規民約內容合法性的問題，認為村規民約雖然向國家法靠攏，但有些地方的村規民約仍存在與國家法的沖突，比如懲罰性措施過多、舊風俗尚存等，違反了法律規定。[21]另外，村規民約在內容的合理性上滯后于社會發展，影響了治理效果。同時，村規民約還存在流于形式等問題，如有的內容不符合實際情況，正如黨曉虹所述，現代村規民約雖然體現了村民參與，但出現了模式化和統一化的問題。[22]再次，村規民約實施效果存在偏差。由于村規民約制定主體和程序不規范、內容不合理，其實施效果必然會大打折扣。在實施過程中，主要存在約束力和執行力不足、缺乏監督機制和救濟渠道等問題。村規民約在制定環節缺乏充分的民主參與和協商，并不是村民合意的結果，所以在實施中難以得到村民的認同，也不具有相應的約束力和執行力?，F有文獻還認為，村規民約的審查機制和監督機制不健全，在村規民約制定和實施中審查及監督或缺位或錯位，這些都削弱了村規民約的治理效能。[23]

導致村規民約在實際運行中出現問題的因素較多，研究者從外部環境變化和內部主體需求變化方面進行了分析。外部因素主要包括人口流動性增強、傳統文化消解等，內部因素是指人們的理性需求提升并趨向多元。[24]從外部環境變化角度看，由于城市化和市場化的發展，使得農村社會結構發生轉型，村民的生產生活方式都發生了巨大變化。社會轉型發展加速了人口向城市流動，農村由熟人社會變成了半熟人甚至陌生人社會，改變了村規民約發揮作用的社會基礎。另外，城市化和市場化的發展也使村規民約出現了空泛化、脫離實際和失效等問題，外部環境變化也必然會給人的價值理念和行為帶來沖擊。有研究者認為，受市場經濟和城市化的影響，村規民約中蘊含的倫理道德逐漸被利益取向所代替。[25]從內部主體需求變化角度看，在現代社會，由于原有鄉村共同體被打破，村民集體觀念越來越淡薄，自利動機加強，較少參與村規民約的制定，從而出現對村規民約不認同和不遵從的現象。另外，村民各方面需求不斷增加，部分村規民約的內容和形式難以適應村民需求變化。

四、村規民約的發展路徑

針對村規民約面臨的現實困境，既有文獻對如何更好地發揮現代村規民約治理效用提出了很多具有建設性的對策，包括完善村規民約運行機制，建立村規民約違約責任機制，夯實村規民約具體內容等。還有很多研究者從村規民約制定和運行的具體層面提出了有針對性的建議?？傮w可以概括為以下三個方面：

一是村規民約內容的調整與完善。由于村規民約的部分內容與國家法存在矛盾，因而需要科學合理地制定村規民約文本。村規民約內容調整要遵從國家法律法規的要求，通過協調村規民約與國家法的關系，彰顯出村規民約內容上的合法性和有效性。梁艷認為“要對村規民約進行內容上的調整與更新，使內容合法化并體現因地制宜”。[26]劉鳳云認為村規民約的內容必須進行規范調整并不斷更新，以適應現代社會的發展和農村實際狀況。村規民約只有保留其鄉土特征，在制定中考慮當地風俗民情，才能在農村基層社會治理中更好地發揮作用。[27]

二是改進村規民約的制定與運行機制。村規民約作為村民共同遵守的行為規范和農村基層社會治理工具，其制定程序和運行機制必須合乎規范。首先，在村規民約制定環節，需要明確制定的原則和程序，避免出現少數精英制定村規民約的現象。特別需要說明的是，村規民約的制定和運行要以村民需求為導向，否則很難讓村規民約有效發揮作用。換言之，應明確村民的制定主體地位，充分保障村民的參與權，讓更多的村民參與到村規民約制定的全過程，以保障其民主性。其次，在村規民約運行中，必須重視對村規民約進行合法性審查，發揮基層政府、村干部和村民等不同主體的作用，承擔起對村規民約制定、執行的監督與審查責任。

三是重構村民共同體意識和價值認同。在熟人社會中，由于地緣和血緣的關系，村民間形成了較強的共同體，但現代社會的變遷打破了原有共同體格局，村民對村莊的認同感和歸屬感逐漸減弱甚至消失，因此，只有重構村民共同體意識和價值認同，才能保障村規民約發揮應有的作用。這就需要發揮德治的作用，融合傳統道德和現代價值理念。羅雯靜等認為應把社會主義核心價值觀與村規民約現代化結合起來，制定以社會主義核心價值觀為導向的村規民約。[28]筆者認為，重構村民共同體意識和價值認同，要通過社會主義核心價值觀的引領和優秀傳統文化的宣傳教育建立共同愿景，使村民自覺有序地參與到村規民約的制定中，從而在情感上認同村規民約，行為上遵守村規民約。

五、簡略評價與未來展望

當前，關于村規民約的研究是一項推進和加強農村基層社會治理的重要工作。隨著鄉村振興戰略的實施及基層社會治理理論的發展，學界對這一問題給予了越來越多的關注，有關村規民約的研究文獻呈增長趨勢。研究成果既在一定程度上反映了當前農村基層社會治理中村規民約的運行現狀，也顯示出了相關研究的發展趨勢。

總體而言，學界目前對村規民約的研究已經取得了較為豐碩的成果。對這些研究成果可以從三個維度進行簡要概括：第一，從研究內容看，涵蓋了基本內涵、價值功能、現實困境、未來發展路徑等方面。另外，近些年的研究開始將理論與實踐相結合，更側重于討論在國家治理現代化和鄉村振興戰略背景下如何發揮村規民約的作用。第二，從學科分布看，涉及較多的是政治學、歷史學、法學。政治學研究者主要討論村規民約與基層群眾自治及基層民主的關系問題，并把社會主義核心價值觀與實現村規民約現代化相結合;歷史學研究者側重分析不同時期鄉約的存在形態及運行情況，總結演變特點和發展規律;法學研究者主要研究村規民約體現出的“民間法”“習慣法”的屬性，探究其與國家法之間的關系，或是研究基層治理法治化等問題。第三，從研究方法看，既有規范研究也有實證研究。早期研究多為理論分析和價值探討，當前，實證研究逐漸增加并且更多地采用案例研究法。

綜上，研究者從理論與實踐層面基于不同視角對村規民約進行了探討，研究成果對村規民約的發展和農村基層社會治理具有顯著的理論價值和實踐效用。一方面，鞏固了村規民約的理論基礎。既有研究拓展了村規民約的研究視野，討論的內容也達到了一定的廣度和深度。這些研究引起了更多研究者對村規民約的關注，同時也深化了相關主體的理論認識，為后續研究的開展奠定了堅實基礎。另一方面，現有的研究成果運用于實踐，在某種程度上為解決鄉村治理的現實難題提供了經驗和有益借鑒，有助于推進鄉村振興和新農村建設的進程。當然，已有的研究也是對村規民約和農村基層社會治理研究的豐富，并為后續相關研究的開展提供了重要的理論與文獻支持。

目前，關于村規民約的研究仍處于發展階段，由于受到各種主客觀因素的影響，還存在一些不足或難以避免的局限，這也是對后續研究的一種間接啟發并為后續研究預留了一定的拓展和繼續討論的空間。展望未來，村規民約和農村基層社會治理必然會繼續成為研究熱點，因此，對村規民約的研究還可以從以下幾個方面加以推進：

第一，在繼續深化對村規民約進行理論研究的同時，盡可能多地展開實證研究。當前的研究成果更多地是停留在理論文本層面的討論，還需要與現實情況緊密結合。此外，村規民約在不同地區的實踐形式和實施效果不能一概而論，有些實證研究主要限于部分農村區域，研究結論對我國廣大農村地區來說缺乏足夠的適用性和可操作性。所以，未來還需對更多地區的村規民約展開實證研究，將村規民約與農民生產生活以及農村發展狀況相聯系，探索出更多典型經驗，以解決農村基層社會治理中的現實難題。

第二，可以適當地進行村規民約縱向和橫向比較研究。村規民約經歷了長期的歷史演進過程，因而對傳統村規民約與現代村規民約在不同發展時期及不同地區的運行情況進行比較，可以總結出發展特點及規律。現代村規民約與傳統村規民約不僅在內容、形式、社會基礎和作用機制等方面存在一定的差異，而且在農村的實踐情況也各有特色。如果加以比較研究，可以更好地應用于實踐，提升村規民約在農村基層社會中的治理效果。因此，后續研究尤其要考慮村規民約在不同時期和不同環境中發揮作用的影響因素，為深化村規民約的研究提供思路。

第三，村規民約的完善對策可以更加深入和具體。現有研究中提出的一些對策偏于理論化和抽象化，還需要研究者聯系實際進一步討論現代村規民約如何制定與修訂以及豐富和完善、如何讓所有村民盡可能充分地參與到村規民約制定中、如何讓村規民約有效運行等問題。村規民約在推進國家治理體系和治理能力現代化背景下的研究還處于繼續發展階段，可以從不同角度挖掘現代村規民約與農村基層社會治理之間的深層關系以及村規民約的潛在價值。另外，面對現代農村社會在生產生活等各方面發生的巨大變化，村規民約如何因地制宜進行調整和完善仍是亟待解決的難題。需要不同的治理主體共同努力，形成務實管用的村規民約，以實現農村基層社會治理體系和治理能力現代化。

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（責任編輯：高 ?靜）

Abstract：In the context of promoting the modernization of national governance system and governance capacity，as a governance tool，village rules and regulations play an important role in rural grassroots social governance，and the academic research literature on village rules and regulations is also rich.This paper expounds the basic connotation and characteristics of village rules and regulations，their value functions in rural grass-roots social governance，practical difficulties and future development paths，makes a brief evaluation of the current research results of village rules and regulations，and puts forward prospects for future research directions，so as to promote the theoretical development and practical process of village rules and regulations.

Key words：village rules and regulations;rural governance;villager autonomy