基于農村居民金融發展權的農村金融法律制度完善

摘 ? ? ?要：隨著我國金融市場的逐步成熟，社會主體要求創新金融服務、增加資本性收益的呼聲也越來越高，但農村居民的金融利益因農村金融法律制度不完善而沒有得到充分保障。本文分析了農村金融供需失衡問題的表現及成因，從農村金融市場供給保障出發，提出由全國人大或全國人大常委會制定農村金融專門立法，明確農村金融機構金融供給的法定責任;從農村金融市場需求保障出發，提出要增強農村金融需求者的融資能力，加快農村土地抵押擔保制度立法，規范農村民間金融機構的金融服務活動，從而為實現農村居民金融發展權提供完善的農村金融法律制度保障。

關 ?鍵 ?詞：金融發展權;農村居民;農村金融法律制度

中圖分類號：F320 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）09-0080-10

收稿日期：2020-08-03

作者簡介：廖丹（1977—），女，湖南岳陽人，湖南理工學院政法學院副教授，研究方向為經濟法。

基金項目：本文系湖南省社科基金項目“金融發展權視角下的農村金融法律制度研究”的階段性成果，項目編號：17BYA191。

中國人民銀行發布的《中國農村金融服務報告（2018）》①[1]的統計結果表明，在政府推進農村金融發展的各項政策支持下，農村金融服務能力不斷增強，但農村金融供需矛盾仍然突出。相對于城市居民，部分地區農村居民在政治、經濟、教育等各個領域的發展有所弱化。聯合國《發展權利宣言》將公民發展權界定為全體社會成員獲得各項發展的母體性權利。建立健全農村金融法律制度，不僅是對農村居民金融發展權合法地位的制度回應，也為農村金融體制改革提供了法律保障。在農村金融發展與法律制度構建問題上，呂志祥（2009）等人認為應明確農村金融機構職能定位并進行專門立法，趙博（2010）專門探討了擴大農村金融擔保物的制度設計問題，甘強（2014）認為農村金融法律制度的完善要從農村金融組織、金融服務、金融市場和金融監管四個方面進行制度創新，左平良（2014）則從農村金融調節法治視角分析了農村金融關系中權利與權力配置問題，王煜宇（2017）認為要在新農村建設背景下推進農村金融法律的深化完善。上述研究都側重法學視角，從農村金融法律制度中某個問題的不足提出解決方案，沒有從農村金融供需結構上加以分析，缺少對解決農村金融市場供需失衡法律保障的經濟分析框架。

一、農村居民金融發展權的基本含義及權利內涵

農村居民金融發展權是發展權[2]在特定群體中的具化。作為金融資源配置的不利群體，金融發展權的核心在于謀求法律制度的終極正義。

（一）農村居民金融發展權的基本含義

作為一種法律意義上的權利類型，農村居民金融發展權實質上是金融經濟發展背景下人與資本之間產生的特殊權利義務關系，它包含以下基本含義：第一，權利主體雖須具備農村居民身份，但該權利不僅是農村居民自我獲取金融資源的個體性權利，也是對國家及其它負有義務的主體主張保障農村整體經濟發展所需金融資源的團體性權利。第二，金融資源配置不均衡是“制約公民基本權利實現和發展的因素”，[3]認可和保障農村居民金融發展權就是要打破金融資源市場配置的不均衡性，保障農村居民獲取金融資源的平等機會。第三，農村居民金融發展權的基本義務主體是且主要是國家。國家不僅要為其在立法上“正其名”，而且要在實踐中履行金融資源傾斜供給的具體義務。第四，對農村居民金融發展權的確認與保障就是對農村地區經濟發展所需金融服務的制度保障，以期實現農村居民發展機會與發展結果的實質正義。

（二）農村居民金融發展權的權利內涵

⒈獲取金融服務的權利。只有農村居民的基本金融服務得到保證，才能提高其分享國家金融發展成果的能力，這是農村居民金融發展權的內在要求。一方面，通過設立公共農村金融機構，國家要向農村居民提供基本公共金融服務項目，滿足農業生產融資需求;另一方面，通過農村金融制度創新，開放民間資本進入農村金融市場，向農村居民提供“定制化”的“付費”金融服務，滿足農村居民的生活消費融資需求。

⒉分享國家金融發展改革成果的權利。任何一個國家的經濟發展，哪怕存在時間先后、地域差距，最終追求的必然是整體經濟的共同發展。黨的十八屆五中全會提出的“五大發展”理念中的共享發展理念，就是力圖實現“人人共建、人人共享的經濟社會發展的理想狀態”。[4]因而，農村居民有權利分享國家金融發展改革成果，比如與城市居民享受同等的金融服務。

⒊請求國家金融幫扶的權利。向“弱勢群體和弱勢個人提供縮小與強勢群體及強者間差距的機會”[5]是發展權重要的權利內涵。據國家統計局的數據顯示，2020年我國新農村建設新增資金需求總量已經達到15萬億。這么龐大的資金需求，只靠農村集體或農村居民自身是無法得到全面滿足的，必須通過構筑農村金融供需保障體系來實現對農村集體及農村居民獲得必要金融服務的幫扶。2016年，中國人民銀行等7部門聯合印發的《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》也指出，要努力“讓每一個需要金融服務的貧困人口都能便捷享受到現代化金融服務”。

二、農村金融供需結構失衡的表現及原因

黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”以來，國家日益重視資本投入對支持農村經濟發展和脫貧攻堅的關鍵性作用。因此，只有深層次挖掘農村金融供需結構失衡的原因，結合農村金融發展的現實要求，才能對我國農村金融法律制度的完善提出有針對性的建議。

（一）農村金融多元供給機制尚不健全，金融供給與金融需求不匹配

農村金融供需失衡是指農村經濟發展（含農戶個體發展）的資金需求與所能獲得的資金供給不對稱，其實質仍然是資源配置問題。羅爾斯認為，所有的“社會基本善”都應該被平等的分配。[6]因此，實現農村金融供需平衡，就是要實現金融資源的“分配正義”。

我國當下農村金融供給量不能滿足需求量，在金融資源供給方面既有宏觀原因，也有微觀原因。就宏觀層面而言，“自上而下”的農村金融體制改革發揮了應有的作用，但卻不足以支撐金融支農職能的實現，這是導致農村金融供需失衡的原因之一。自1979年以來，我國經歷的三次農村金融體制改革都是由政府主導的，沒有充分考慮農村金融市場改革發展的現實需要，個別地方政府為謀求政績，在一些重大“涉農”融資項目上過度強調政府行政意志，損害了農村金融供給主體的經營主體地位，破壞了其商業持續性經營目標：農業發展銀行和農業銀行分別作為國家法定支農和專業支農的金融代表，其在農村金融體系中的主導地位不容置疑，但農業發展銀行僅對國家重大農業生產建設項目提供政策性融資服務，供給對象相對有限，而農業銀行作為商業性金融機構，較高的服務門檻以及嚴格的審批手續使其業務范圍主要以城市為主;郵政儲蓄銀行“多存少貸”導致農村金融資源大量流失，反而成為增加城市金融資源儲備的“貢獻者”;農村金融供給主體中的農村信用合作社無法支撐全部農村資金供給任務，金融支農職能客觀上被淡化。就微觀層面而言，農村金融市場競爭機制尚未形成，一方面，銀行類金融機構“壟斷”了農村金融供給，特別是中長期農業發展項目的融資，除了中央和地方政府財政支持外，基本上由各大國有商業銀行和農村信用合作社提供。因為農業生產帶有較長的周期性、較高的風險性以及融通資金的規模性，一般農村合作金融機構（除農村信用合作社以外的農村合作金融機構）以及農村民間金融機構即便“有心”但也“無力”參與;另一方面，各農村金融供給主體之間提供的金融服務內容同質性程度較高，缺乏有效競爭。目前我國銀行類與非銀行類農村金融機構仍然以存、貸、匯等傳統金融服務為主，缺乏針對不同融資需求的“定制化”涉農金融服務，行業競爭無從談起。

（二）農村金融需求主體融資能力不足，消費金融需求無法得到滿足

不同于農村金融供給結構的“自上而下”的發展軌跡，農村金融需求結構是伴隨著我國農村經濟改革、“自下而上”自發形成的。發展中國家在經濟發展初期，一般由金融供給占據主導地位，然而一旦經濟發展趨于成熟，金融需求就成為金融服務引導的方向。[7]同時不少學者的研究也表明，農村金融需求與農村經濟發展水平、農戶收入水平呈正比關系，即經濟發達的農村地區，其金融需求總量要超過經濟欠發達地區;收入越高的農戶，其對金融的需求也大于收入低的農戶（農村居民對金融的需求既包括融入資金也包括融出資金，本文所論及的農村金融需求僅指融入資金需求）。農村地區經濟增長方式的轉變、新型農村融資需求主體的出現不僅使農村金融需求從以往生存性金融需求向發展性金融需求轉變，而且融資需求也從單一生產環節延伸到產、供、銷以及管理的各個環節，但是農村金融需求結構的變化并沒有改變農村金融供需失衡的狀態。這是因為，雖然農村金融需求總量因農村經濟發展、農村居民收入水平提高而逐步增加，但增加的農村金融需求總量無法促使農村金融供給量的相應增加。第一，農村金融需求主體的還貸能力沒有相應增強，限制了農村居民涉農金融需求的現實轉化。農村金融需求主體的融資周期一般都比較長，且農業生產盈利狀況的不確定性使其承諾的收入期待有很大的不確定性，缺乏足值抵押物或擔保導致農村金融供給主體怠于實施融資行為，所以農村金融需求主體能實現的融資需求量低于其真實需求量。第二，長期以來，農村金融供給主體主要承擔涉農融資供給保障，所以使住房、教育、醫療、養老等提高生活質量的農村消費金融需求①無法得到滿足。首先，農村居民“重儲蓄輕消費”的保守消費觀使得農村居民更注重對未來生活的保障而不是超前消費。其次，雖然如義務教育、醫療、養老社會保障體系已經覆蓋農村地區，但保障力度還較低，未能完全解除農村居民對未來生活保障的擔憂。再次，各類金融機構為農村金融需求主體提供的消費融資產品種類單一，融資門檻較高，資金投放明顯不足。

三、農村居民金融發展權實現之農村金融法律問題分析

2018年中央一號文件中明確提出要“充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用”，習近平總書記也提出了“健全符合中國國情的金融法治體系”[8]的要求。近年來，我國農村金融體系在提高金融服務水平、創新農村金融組織機構、滿足多樣化農村金融需求等方面已經取得了一些成績，但農村金融供需失衡問題仍然存在。究其原因在于農村居民金融發展權還存在立法上的缺失。

不論是實施鄉村振興戰略還是打贏脫貧攻堅戰都離不開金融助農支持，雖然目前我國農村金融供小于需的問題很突出，但農村金融供需平衡不是只靠增加金融供給就能實現的，還須充分考慮農村金融供需結構的特殊性。

（一）農村金融多元供給主體缺乏金融供給義務的法律依據

農村金融供給主體廣義上包括所有向農村金融需求主體提供金融服務的金融機構，既包括銀行類金融機構，也包括非銀行類金融機構，如農村資金互助社、村鎮銀行等非銀行類金融機構。因此從農村金融供給渠道上看，農村金融多元供給主體結構已經形成，但供需失衡矛盾仍然突出。

根據中國人民銀行發布的《中國農村金融服務報告（2018）》中的數據，2018年全國銀行業金融機構發放的涉農貸款余額達到32.7萬億元，[9]其中農村信用社占比超過三成;而中國銀行業監督管理委員會公布的數據為，截至2018年末，農村地區銀行網點數量12.66萬個，平均1.31個/萬人;同期城市銀行網點的數量達到22.86萬個，平均6.72/萬人。前一份數據說明農村信用合作社已成為農村金融供給的最重要支柱，其不僅面臨著巨大資金壓力，同時經營風險也不斷加大。這種失衡的農村金融供給主體結構并不能全面實現對農村居民和農村經濟發展的支農功能。中國銀行業監督管理委員會2006年12月發布的《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》把落實“支農性義務”作為政府支持農村金融機構發展的前提，但現實情況并不樂觀。追根溯源是因為農村金融供給主體大部分都是商業營利性機構，效益導向的管理模式必然影響金融支農功能的實現。后一份數據說明各農村金融供給主體因逐利而壓縮網點建設，農村金融供給出現了地區供需失衡問題。為此，中國人民銀行、銀行業監督管理委員會出臺了多項措施，有條件地放寬了農村金融市場準入限制，支持、鼓勵農村合作性金融機構和農村民間金融機構有序發展。農村金融資源供給總量不足及金融供給主體支農功能的弱化，都凸顯了農村金融供給法律保障的不足：一是未能打破城鄉二元的金融資源配置結構，農村金融問題無法得到根本解決，大量金融機構及其網點撤離農村，導致資金流出農村;二是各農村金融供給主體之間發展不均衡，金融支農的權利義務不配套且缺乏法律的明確規定。

（三）加快培育農村金融市場，構建農村金融需求保障的法律體系

農村金融法律制度的完善，應以農村現實金融需求為依據進行制度創新。由于我國農村金融市場機制不完善，金融機構對農“難放貸”導致農村金融需求主體“貸款難”。構建農村金融需求保障法律體系，就是要實現農村金融需求者由“不能貸”到“放心貸”的制度安排。

⒈深化農村土地產權制度和土地流轉制度改革，推進農地抵押擔保和農村征信制度立法，增強農村金融需求者的融資能力。程郁（2019）在對種田大戶、家庭農場和普通農戶的信貸融資狀況調查中發現，2016-2017年間有近63%的受訪者不同程度地存在資金短缺問題，“缺乏信貸支持讓農村金融需求者難以實現擴大再生產和進行產業轉型升級”。[12]農村金融需求者的融資需求之所以難以滿足的根本原因在于沒有有效的抵押資產，所以農村金融需求的現實轉化要建立在增強農村金融需求者的還貸能力上。增強農村金融需求者的融資能力，要通過制度安排賦予農村宅基地及地上房屋之產權、農村土地承包經營權以金融功能，提高農村金融需求者的資產抵押價值和資產變現能力。2016年《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》、2019年《中華人民共和國農村土地承包法》（2018修正）在農地流轉融資問題上都有了較大的突破，立法層面允許農村金融需求者創新融資途徑，但現實中如何操作還有待立法的進一步完善，特別是相關配套制度之間的銜接。用農村土地抵押融資以增強農村金融需求者的融資能力，首先，要完成對農村宅基地及地上房屋的產權價值、農村土地承包經營權的經濟價值的確權，同時制定配套的農村土地產權評估與交易機制。因為如果不精準確權，就無法確定融資主體的融資資格;不準確定價，就無法實現有效融資。其次，要廣泛搜集農村金融需求者的融資活動記錄（包括但不限于融資規模、融資用途、資金使用情況、融資收益以及按期還貸情況等），并據此對農村金融需求者進行信用評級，好的信用評級有利于提高農村金融需求者獲得融資的概率。農村地區一直是我國失信高發地區，由于大多數農村居民的法律知識匱乏，法治意識、守信意識不強，一定程度上導致了農村金融機構金融供給動力不足，同時也抑制了農村金融需求者的金融需求。近年來，由于精準扶貧政策的實施，截至2018年12月末，我國已經為1.84億農戶建立了信用檔案[13]（其中絕大部分是貧困戶的信用檔案），這為進一步推進農村地區征信制度立法奠定了良好基礎，但僅靠中國人民銀行的征信系統不足以覆蓋全部農村金融需求者，在涉及金融需求者有關誠信方面的記錄還存在不少空白。要實現農村金融需求者的信用數據統計工作的完整性、全面性，必須整合政府財政部門、國有商業銀行、農村信用合作社、其他農村金融機構（含農村民間金融機構）以及各地農民專業合作社內部融資的信用數據。

⒉推動農村民間金融機構運營立法并規范其運營，滿足農村金融需求者的小微融資需求。農村民間金融機構具有融資手續簡便且無需等值抵押物等特點，更易獲得農村融資需求者的青睞，因此農村金融需求者在“滿足信貸需求過程中具有明顯的民間渠道融資偏好”。[14]特別是在市場經濟體制改革進程中，一些原本由國家承擔的開支轉由私人承擔（如醫療、教育等），因而基于親緣、地緣基礎產生的農村民間金融機構在一定程度上能夠滿足農村金融需求者的小微融資需求。然而我國絕大多數農村民間金融機構結構松散、管理混亂且不受國家利率政策監管，如不加以立法規制，易產生金融風險，危害國家金融安全。所以，應在法律上明確農村民間金融機構的合法經營主體資格條件，取締非法機構，同時將其納入金融監管體系，以保護合法民間金融機構的健康發展并引導其依法開展金融服務活動。

⒊加大政府支農財政投入，加快農村社會保障立法，完善農村金融需求保障法律體系。在農村金融市場上，農業企業和農村居民的金融需求既有相似性也有差異性。相似之處在于農業生產回報率低，農產品市場價格波動大，兩者的抗風險能力都不強，抑制了其真實的金融需求;差異之處在于農村居民不僅有涉農金融需求，還有消費金融需求，并且農村居民的消費金融需求直接受其收入水平的影響。收入水平高的農村居民，其金融需求（包括涉農金融和消費金融）受抑制程度相對較重;收入水平低的農村居民，其金融需求受抑制程度相對較輕。對于農業企業而言，必須加大政府對農業企業生產性融資需求的財政投入，為涉農融資需求提供必要的財政擔保，適度分擔農村金融機構的融資風險，降低農業企業融資成本和還貸壓力;對于農村居民而言，政府應積極調整農村產業結構，拓展農民增收渠道，完善農村社會保障立法，提高農村居民抗風險能力，解除農村金融需求者的后顧之憂，提高農村金融需求的法律保障能力。

【參考文獻】

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（責任編輯：馬海龍）

Abstract：With the gradual maturity of China's financial market，the voice of social main body to innovate financial services and increase capital income is also increasing.However，the financial interests of rural residents are not fully valued and guaranteed because of the imperfection of rural financial legal system.In order to further promote the realization of rural residents' financial development rights and interests，this paper analyzes the performance and causes of the imbalance of rural financial supply and demand，and proposes that the National People's Congress or the State Council formulate special rural financial legislation to clarify the legal responsibility of rural financial institutions' financial supply，and proposes to strengthen rural areas from the perspective of rural financial market demand guarantee The financing ability of financial demanders should speed up the legislation of rural land mortgage guarantee system and regulate the financial service activities of rural non-governmental financial institutions，so as to provide perfect rural financial legal system guarantee for the realization of rural residents' financial development right.

Key words：financial development right;rural residents;rural financen