強化競爭政策基礎地位的四個維度

摘 ? ? ?要：黨的十九屆四中全會明確提出要“強化競爭政策基礎地位”。新時代，強化競爭政策基礎地位，要有總體思路，要用好政策工具，要抓好落實，要有行動方案，應從四個維度來把握：理論維度上，強化競爭政策基礎地位是由國家相關法律法規賦予的，是由其在產業政策體系中的地位決定的;歷史維度上，強化競爭政策基礎地位是在改革推進和政策演進中確立的;國際比較借鑒維度上，強化競爭政策基礎地位是現代市場經濟國家的普遍規則;現實維度上，強化競爭政策基礎地位是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的現實需要。

關 ?鍵 ?詞：競爭政策;產業政策;基礎地位;高標準市場體系

中圖分類號：D922.294 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）09-0048-06

收稿日期：2020-04-09

作者簡介：馬秀貞（1965—），女，山東諸城人，中共青島市委黨校科研部教授，學報編輯部經濟學類編輯，研究方向為產業經濟、經濟政策。

基金項目：本文系2017年國家社科基金項目“供給側結構性改革視角下的產業政策轉型框架體系構建研究”的階段性成果，項目編號：17BJL080。

2019年10月31日，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）在第六部分“堅持和完善社會主義基本經濟制度，推動經濟高質量發展”中，將公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經濟體制三項制度并列作為社會主義基本經濟制度，這一頂層設計深化并拓展了社會主義基本經濟制度的內涵，開辟了“中國之治”的新境界。就如何加快完善社會主義市場經濟體制，《決定》明確提出要“強化競爭政策基礎地位”，彰顯了我國從市場經濟的制度保證上推進全面深化改革的決心。新時代，我國強化競爭政策基礎地位的總體思路是：明晰政府機制和市場機制的邊界，明確競爭優先目標，完善競爭法律制度，健全競爭政策體系，以解決供給側結構性矛盾、提高質量、活力和效率為目的，以預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭為重點任務，建立以競爭政策為基礎的協調機制。[1]強化競爭政策基礎地位，既符合現代市場經濟運行的基本規律，也體現了理論邏輯、歷史邏輯和現實邏輯的統一，應從理論、歷史、國際比較借鑒、現實四個維度來把握。

一、理論維度

競爭政策基礎地位是由國家相關法律法規賦予的。競爭政策是市場經濟中的一項基本的、首要的、制度性政策，反映了一個國家市場經濟的完善程度和發展水平。[2]廣義的競爭政策是指一切有利于促進競爭和市場效率的政策，而狹義的競爭政策通常以加強和改進反壟斷、反不正當競爭執法等形式出現。不正當競爭和壟斷是市場經濟的天敵，競爭政策是保證充分發揮市場在資源配置中起決定性作用的重要制度，其通過規范競爭秩序來保證公平競爭、維護市場競爭機制有效運轉、確保市場競爭不因受限制而減少經濟福利。競爭政策的完備程度和執行力度是判斷一個經濟體市場經濟完善程度的標尺，基本上能夠反映出一個經濟體市場經濟的發展水平。在我國，2015年10月12日出臺的《中共中央、國務院關于推進價格機制改革的若干意見》明確提出“逐步確立競爭政策的基礎性地位”，2020年1月2日，國家市場監管總局對外正式公布《〈反壟斷法〉修訂草案（公開征求意見稿）》，進一步重申了競爭政策的基礎性地位。

競爭政策基礎地位是由其在產業政策體系中的地位決定的。產業政策是政府為了實現某種經濟和社會目標而制定的產業發展政策或制度安排，按照目的或功能劃分為選擇性產業政策和功能性產業政策。選擇性產業政策也稱為縱向產業政策，是有特定產業指向的傾斜政策;功能性政策亦稱為橫向產業政策，是政府加強各種軟硬件基礎設施建設使市場功能更好發揮作用、沒有特定產業指向、具有普惠性的市場友好型政策，軟硬件基礎設施包括物質性基礎設施、社會性基礎設施和制度性政策。競爭政策作為制度性政策的核心能夠健全市場規則、完善產業發展框架性條件或制度環境、為全部產業或企業提供優良營商環境和發展平臺、促進市場機制更好地發揮資源配置功能，是功能性政策的重中之重，在整個產業政策體系中具有基礎地位。

二、歷史維度

黨的十一屆三中全會以來，我國開啟了由計劃體制向市場經濟體制的漸進式改革歷程，競爭政策產生于市場經濟發展的過程中，并經歷了不斷發展、完善和加強的過程。

第一階段（1978—1992年）：市場經濟體制目標確立時期，競爭政策萌發。這一階段，我國的經濟運行機制經歷了“計劃經濟為主、市場調節為輔”——“有計劃的商品經濟”——“國家調節市場、市場引導企業”——建立社會主義市場經濟體制的推進過程，市場競爭機制逐步引入，但還沒有真正意義上的競爭政策。受制于市場機制發育不足、體制轉軌、兩種體制存在沖突等因素，競爭機制在促進優勝劣汰的同時也誘發了大量不正當競爭和排除、限制競爭等行為。為維護市場主體的合法權益，保證市場競爭機制有效、合理、良性運行，《國務院關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》（1980年10月17日發布）提出要逐步改革現行的經濟管理體制，積極地開展競爭，保護競爭的順利進行;在1984年10月20日召開的黨的十二屆三中全會上，第一次明確了價值規律與商品經濟的關系;1987年9月11日，國務院發布《中華人民共和國價格管理條例》，提出實行國家定價、國家指導價和市場調節價三種價格形式。[3]

第二階段（1992—2002年）：市場經濟體制建設時期，競爭政策成形。1992年10月12-18日召開的黨的十四大確立了建立市場經濟體制的改革目標，明確了市場經濟在資源配置中起基礎性作用。1993年11月11-14日召開的黨的十四屆三中全會構筑了社會主義市場經濟建設的基本框架，明確提出培育和發展市場體系。在市場經濟改革目標的確立和推進進程中，競爭政策應運而生。1993年9月2日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過了《中華人民共和國反不正當競爭法》。此后，我國陸續頒布了一系列促進競爭和消除某些限制競爭行為的法律，如《中華人民共和國價格法》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國招標投標法》等，部分省市也制定了地方性法規以規范不正當競爭行為。

第三階段（2002—2012年）：市場經濟體制完善階段，競爭政策強化。這一階段，我國經濟發展內外部環境發生重大變化。2001年12月11日，我國正式加入世界貿易組織，成為其第143個成員。2002年11月8-14日召開的黨的十六大明確了完善社會主義市場經濟體制的目標。2003年10月11-14日召開的黨的十六屆三中全會明確提出要建設統一開放、競爭有序的現代市場體系，注重制度建設和體制創新，加快推進和完善壟斷行業改革。為促進公平競爭，保護經營者和消費者的合法權益，2003年6月18日，國家發展和改革委員會發布《制止價格壟斷行為暫行規定》。2007年8月30日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》），該法從此成為我國競爭政策的法律依據和核心政策工具，競爭政策覆蓋面更廣、影響力更大、地位更加重要。2010年12月29日，國家發展和改革委員會專門制定《反價格壟斷規定》作為《反壟斷法》的補充，競爭政策體系愈發完善。

第四階段（2012年至今）：市場經濟建設新時代，競爭政策基礎地位確立。2015年10月12日發布的《中共中央、國務院關于推進價格機制改革的若干意見》明確了競爭政策的基礎性地位，同時進一步強調要“加快建立競爭政策與產業、投資等政策的協調機制，實施公平競爭審查制度，促進統一開放、競爭有序的市場體系建設”。2016年6月1日發布的《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》提出要建立公平競爭審查制度，規范政府有關行為。2017年10月23日，國家發展和改革委員會、財政部、商務部、工商總局、國務院法制辦印發《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》，對公平競爭審查的機制、程序、標準和例外情況作了明確規定，以保障公平競爭審查工作順利開展，推動公平競爭審查制度有效實施。2019年10月28-31日召開的黨的十九屆四中全會明確提出要建設高標準市場體系、強化競爭政策基礎地位，以競爭政策為基礎協調相關政策。為進一步幫助市場主體有理有據地應對壟斷之弊、重回有序公平自由競爭的軌道，國家市場監管總局于2020年1月2日對外正式公布《〈反壟斷法〉修訂草案（公開征求意見稿）》，擬將公平競爭審查制度寫入法律規定;擬賦予反壟斷執法機構“實權”，以提高對行政壟斷的執法威懾力;擬將互聯網新業態的壟斷行為納入規制范圍。[4]這充分表明競爭政策的基礎地位已經確立。

三、國際比較借鑒維度

以競爭性市場來配置資源是現代市場經濟體的基本制度特征，比較典型的代表有美國、日本等。美國是世界上最早制定競爭法律、實行競爭政策的國家，其競爭政策具有優先地位，被稱為“自由企業的大憲章”。19世紀后半葉，隨著第一次工業革命的基本完成，美國經濟的集中和壟斷趨勢日益增強，1879年正式成立的洛克菲勒美孚石油公司控制了全國90%的煉油業，成為美國歷史上第一個托拉斯。1880-1890年，托拉斯迅速發展，其在獲取高額壟斷利潤的同時也嚴重阻礙了自由競爭，損害了消費者利益，引發社會輿論的聲討。為此，美國國會于1890年頒布了《謝爾曼法》，以禁止壟斷協議和獨占行為。《謝爾曼法》是美國乃至世界上的第一部反壟斷法，其作為一部具有開創性意義的競爭法存在缺陷或漏洞在所難免。1914年，美國國會先后頒布《克萊頓法》和《聯邦貿易委員會法》，對《謝爾曼法》進行了補充和完善。《克萊頓法》的主要內容是限制集中、合并等行為，《聯邦貿易委員會法》則增加了消費者權益保護和禁止不正當競爭行為等內容。至此，美國構成了以三部法律為核心的反壟斷法體系。綜觀美國競爭政策的實施歷程，大致經歷了四個發展階段：第一個階段為1890年至20世紀50年代初，競爭政策的實施時緊時松，經常被非常局勢或臨時性宏觀政策打斷;第二個階段為20世紀50年代中期至70年代中期，在宏觀體制與政策調整基本到位的情況下，競爭政策的調整被提上議事日程。第三個階段為20世紀70年代中期至21世紀初，競爭政策的立場雖游移不定，但在具體實施時增加了更多的理性判斷，不再死扣規則。第四階段為21世紀初至今，美國把競爭政策作為國家戰略的一部分，在對影響行業發展的重大案件進行考量時往往會超出反壟斷專業范圍，更多關注行業發展和國家整體競爭力。同時，在競爭政策的國際協調和游戲規則的制定中，從經濟合作與發展組織（OECD）到世界貿易組織（WTO），從歐盟（EU）、北美自由貿易區（NAFTA）到亞洲太平洋經濟合作組織（APEC），“美國因素”幾乎無處不在。日本的產業政策產生于20世紀40年代至50年代，成熟于20世紀60年代至70年代，20世紀80年代至90年代開始轉型。20世紀90年代以來，面對經濟停滯暴露出的諸多問題，日本國內理論界和企業界要求產業政策變革的呼聲日益高漲，2000年以后，產業政策逐漸讓位于競爭政策。目前，全世界許多國家特別是發達經濟體或地區的競爭政策已擁有基礎或優先地位。盡管因歷史、文化、經濟、政治和法律等方面的諸多差異，各國的競爭政策有所差異，但有益的啟示是有效的競爭需要高水平的政策執行能力，建立有效的競爭政策體系需要一個不斷演進和完善的過程。

四、現實維度

黨的十九大報告提出了“貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系”的重大命題和戰略部署，這是基于新時代中國經濟運行、社會主要矛盾及經濟環境發生深刻變化的戰略選擇。當前，我國的經濟運行進入新常態，經濟發展由高速增長階段轉向高質量發展階段，經濟增長驅動力由資源要素驅動、投資驅動進入創新驅動階段，社會主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾，市場對資源配置由基礎性作用上升為決定性作用，這些深刻變化和新的課題迫切需要強化競爭政策在經濟政策體系中的基礎地位。

強化競爭政策基礎地位是貫徹創新理念、建設創新型國家的現實需要。經濟要破解發展難題，厚植發展優勢，就要貫徹創新理念，使創新成為引領經濟發展的首要動力，把加快建設創新型國家作為建設現代化經濟體系的戰略支撐。建設創新型國家，要將科技創新作為基本戰略，大幅度提高科技創新能力。一方面，要實施包括財政金融政策、人才政策、科技成果轉化政策、產學研合作政策、知識產權政策和競爭政策在內的科技創新政策體系，其中競爭政策是鼓勵競爭、保護創新者權益的基本政策;另一方面，要培育包括風清氣正的政務環境、保護創新的法治環境、公平競爭的市場環境、鼓勵創新兼容失敗的文化環境在內的營商環境，這就需要有一系列的法律、法規作保障，以規范市場競爭和創新活動，特別是在保護知識產權、激勵創新創造、反不正當競爭、反壟斷等領域，競爭政策應具有基礎地位。

強化競爭政策基礎地位是深化供給側結構性改革的必然要求。供給側結構性問題，表現在產品層面，有效供給不足、無效供給過剩，高端、高品質供給不足，中低端、低品質供給過剩;原因在要素層面，要素供給不足、不暢、要素錯配和要素效率低下;根源在于制度層面，市場經濟運行不暢、不能通過市場優勝劣汰實現市場出清與供需平衡，壟斷市場經濟、優惠市場經濟與城鄉分割的市場經濟并存導致不公平、不充分的市場競爭，市場之手不足與政府之手干預過度、失當并存。供給側結構性改革本身蘊含通過改革、創新驅動發展的邏輯，蘊含依靠市場主體的競爭、創造帶來經濟活力的邏輯，與競爭政策在內涵實質、目標任務等方面具有深刻的一致性。解決供給側結構性問題必須推進市場化、法制化改革進程，改革造成結構性問題的制度障礙;必須實施創新驅動戰略，培育新主體、發展新產業、打造新動力，實現新舊動能轉換。而這正是競爭政策的目標所在，競爭政策通過反不正當競爭和反壟斷、放寬市場準入，通過鼓勵創新與創造，激發和釋放市場活力，本來就是供給側結構性改革的題中要義。[5]供給側結構性改革需要競爭政策的配合與支持，通過制定清晰公正的市場規則，規范政府對市場的不當和過度干預，消除壟斷和不正當競爭行為，促進技術進步、鼓勵創新，從而實現提升經濟效率、社會整體福利。[6]

強化競爭政策基礎地位是建設高標準市場體系、完善社會主義市場經濟體制的題中之意。黨的十九屆四中全會提出建設“高標準市場體系”，這是對以往“高標準市場經濟”的理論升華，是適應建設現代經濟體系的新要求，是統一開放、競爭有序的市場體系的具象化。高標準市場體系在構造上包括兩部分，即市場交易的場所和市場經濟的規則。競爭政策是高標準市場體系最為核心的要件，它決定著市場經濟的活力、效率和生命，在市場經濟中具有基石地位?，F代市場經濟的鮮明特征是充分競爭，自由競爭是市場經濟活力的源泉。以維護市場主體平等、自由競爭秩序為宗旨的競爭政策是現代市場經濟的基本法律，是現代經濟體制正常運轉必不可少的功能性征政策和綱領性的法規，是確保競爭機制運行、實現市場配置資源的決定性作用的政策總和及制度安排，能夠有效約束政府對經濟的不當干預行為，有效規制壟斷和不正當競爭，通過維護市場競爭，促進創新，激發市場活力，保持經濟健康發展。

總之，強化競爭政策基礎性地位，一是完成《反壟斷法》的修訂，在具體條款中明確競爭政策的基礎地位;二是落實公平競爭審查制度，強化反壟斷執法，解決行政壟斷難題;三是理順產業政策和競爭政策的關系，減少并最終消除這兩類政策之間的矛盾;四是進一步將國有企業納入競爭政策框架;五是探索將現有商務部、國家發展和改革委員會、國家工商總局三元式監督模式整合為單一的高級別競爭監督模式。

【參考文獻】

[1]劉泉紅，付文飆.從高通反壟斷案看美國競爭政策和反壟斷執法新態勢[J].中國價格監管與反壟斷，2019，（12）：48-50.

[2]吳漢洪，周煒，張曉雅.中國競爭政策的過去、現在和未來[J].財貿經濟，2008，（11）：102-107.

[3]李青.中國競爭政策的回顧與展望[J].競爭政策研究，2018，（2）：5-15.

[4]《反壟斷法》修訂草案（公開征求意見稿）修訂要點速覽（附逐條對比版）[EB/OL].立方律師網，http：//www.lifanglaw.com/plus/view.php？aid=1845.

[5][6]王江平.充分發揮競爭政策在供給側結構性改革中的基礎性作用[N].中國工商報，2016-12-17（03）.

（責任編輯：劉亞峰）

Abstract：The Fourth Plenary Session of the 19th Central Committee of the Communist Party of China clearly put forward the orientation of “strengthening the basic position of competition policy” in the part of “accelerating the improvement of socialist market economic system”.We should grasp the basic position of strengthening competition policy from four dimensions：theoretically，grasping is determined by its inherent stipulation，given by competition law，and determined by its position in the industrial policy system;historically，it is established in the process of reform and policy evolution;in the dimension of international comparison，grasping is the general rule of modern market economy countries on the practical dimension，grasping is the practical need of implementing the new development concept and building a modern economic system.In order to realize the basic position of competition policy，we should have a general idea，make good use of policy tools，do a good job in implementation，and have an action plan.

Key words：competition policy;industrial policy;basic position;high standard market system