麗水: 補齊開發區監督短板

陳吉英

開發區是各地開發建設、科技創新和產業轉型的主戰場，是國家和地方經濟社會事業發展的重要增長極。麗水市人大及其常委會本著“提升開發區治理效能人大不能缺位”的理念，從2014年起，把麗水經濟開發區列為市本級財經監督重點，摸著石子過河、不斷探索實踐，拓展監督領域、豐富監督方式，“三箭齊發”彌補監督空白，形成了以財政監督為重點、產業監督為關鍵、制度監督為基礎的開發區人大監督新模式，切實保障憲法和法律在本級行政區域內得到全面實施。

經過6年持續加碼，從最初的調研關注到常委會審議、人代會審查，逐步形成對麗水經濟開發區經濟社會發展計劃及財政預算編制、執行、決算的全面審查和全過程監督，推動開發區管理體制得到完善，綠色經濟得到高質量發展。

麗水經濟開發區于1993年設立，2002年啟動南城水閣區塊建設， 2014年升級為國家級經濟技術開發區，27年來面積擴大了20多倍。

隨著開發區經濟實力提升、區域面積擴展、集聚人口增加、社會事務增多、城市功能完善，早已由單一工業化的經濟功能區漸變為多功能城市綜合區，各類派駐和派出機構逐步建立健全，與其他行政區漸為趨同。

而長期的監督缺位，致使開發區在快速發展的同時，在產業布局、財政資金使用等方面出現了一系列問題，也為滋生腐敗提供了土壤。

為破解這一困局，自2014年起，麗水市人大常委會逐年加大對開發區的監督力度，逐步形成對開發區經濟社會發展及財政預算編制、執行、決算的全面審查和全過程監督，有力推進開發區經濟高質量發展。

6年探索，開發區監督實現從無到有

2015年2月，麗水市三屆人大五次會議期間，與會代表發現，提交大會審查的《關于麗水市2014年國民經濟和社會發展計劃執行情況及2015年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》，比往年多了一張附表——《2015年麗水經濟開發區經濟和社會發展主要目標安排表》，上面列有地區生產總值、規模以上工業增加值、一般公共預算收入等，包括經濟發展、結構優化、環境保護三大類15項指標。

正是這張附表，標志著麗水經濟開發區正式列入麗水市人大的監督范圍。

此后的每年初，開發區都會研究編制年度經濟社會發展計劃草案，確定主要發展目標，并提交市人代會審查批準。而主要發展目標完成情況，于第二年提交市人代會審查。

閉會期間，市人大常委會還以調查研究的形式，年中聽取開發區管委會關于上半年經濟社會發展計劃執行情況匯報，年底聽取全年計劃完成情況匯報，實現了人大對開發區經濟社會發展計劃的全過程監督。

可對開發區的監督，關鍵還是要“盯住錢”。2014年，麗水市人大常委會明確要求開發區按一級政府財政預算形式全口徑編制預算，并提交市人大常委會審議，內容包括一般公共預算、政府性基金預算、基本建設預算以及政府性債務等。

麗水經濟開發區管委會是市政府派出機構，不是一級政府，也不是政府組成部門，預算編制沒有規范標準。如何編制預算，才能更切合實際、更體現開發區的全部資金管理？在市財政局的指導下，開發區著手編制2015年財政預算草案，起草《關于麗水開發區2014年預算執行情況及2015年預算草案的報告》。

2015年3月30日，麗水市三屆人大常委會第二十六次會議聽取和審議了市財政局受市政府委托所作的《關于2015年度市政府工作部門及開發區預算編制情況的報告》，并對麗水開發區2014年預算執行情況及2015年預算草案報告進行了審查。

2016年9月，市三屆人大常委會第四十一次會議對麗水開發區2015年決算情況進行審查，并聽取了審計情況報告。

至此，預算草案審查—預算執行監督—決算審計—決算審查批準，這一貫穿全過程的閉環監督機制，有效監督規范了開發區權力行使和財政資金使用。

2017年3月1日起實施的《浙江省預算審查監督條例》明確規定：“開發區（園區）管理機構等人民政府設立的派出機關（機構）應當編制預算”“預算納入本級預算，報本級人民代表大會審查批準”。據此，麗水市人大常委會主任會議討論決定，從2018年開始，開發區預算與其他部門預算草案一同提交市人代會審查。

自那起，麗水市人大對開發區預算審查監督，由人大常委會組成人員擴大至全體人大代表，對麗水開發區預算審查也更加細致、更加規范。

借力審計，開發區監督從程序走向實質

2015—2019年，麗水市審計局連續4年對麗水開發區預算執行情況進行了審計。每年審計側重點不同，年年都審計出不少問題。對這些問題的整改，自然也成了市人大常委會關注的焦點。

2015年的審計工作報告，反映了麗水開發區因拆遷安置工作進展緩慢，增加安置成本3000多萬元的問題。市三屆人大常委會第三十二次會議審議后，向市政府提出了書面審議意見，要求切實整改問題。2016年1月，市人大常委會財經工委還會同財政、審計部門開展專項督查，督促開發區管委會倒排計劃，力爭用3年時間通過遷建安置和公寓安置完成歷史存量安置任務，解決因拆遷尚未安置的2582戶安置問題。

2016年9月底，麗水市三屆人大常委會第四十一次會議聽取和審議了市政府關于市本級2015年度財政預算執行和其他財政收支情況的審計工作報告。報告反映的69個問題中，涉及麗水開發區的問題14個，且涉及資金量大。為提高監督效果，常委會審議意見明確提出，第二年要聽取市政府關于該審計報告反映問題的整改情況報告。

這也是市人大常委會首次聽取審計查出問題整改情況的報告。為此，市政府成立了以常務副市長為組長的審計問題整改工作領導小組，開發區管委會也成立了以管委會主任為組長的整改工作領導小組。

2017年5月下旬，市人大常委會聽取和審議市政府關于市本級2015年度財政預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況報告時，開發區的14個問題已完成整改13個，部分整改1個。至當年9月底，14個問題全部整改，收回、上繳入庫資金 1.2億元，并出臺了10項相關管理制度。

2019年，市審計局繼續加大審計力度，審計查出麗水開發區2018年預算執行及其他財政收支中10個問題，其中包括企業招商合同未實施到位等歷史遺留問題，涉及資金 4699.31萬元。為督促問題整改，市人大常委會財經工委與市府辦、市審計局聯合組成督查組，對開發區審計問題開展專項督查。

2019年11月28日，麗水市四屆人大常委會第十九次會議聽取和審議了市政府關于2018年度市本級預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告，審議意見要求市政府加強協調，下決心解決好遺留問題，并于2020年11月向市人大常委會報告有關問題進一步整改情況。

力破困局，助推開發區高質量發展

助推開發區高質量健康發展，產業布局和體制問題是關鍵。6年來，麗水市人大常委會對開發區組織開展了4次產業方面的專項監督、4次體制方面的專題調研。

2014年，市人大常委會聽取和審議了市政府關于招商引資專項工作報告，提出要注重開發區引進企業“畝均投資額”“畝均產值”“畝均稅收”，推動開發區連續幾年開展“畝均論英雄”改革，不斷盤活利用閑散土地，整治“低散亂”企業，有效提高土地利用率。

此后，針對開發區企業科技含量低、環境污染嚴重等突出問題，市人大常委會先后就合成革企業轉型升級、環境污染整治、戰略性新興產業培育等議題開展專項監督，推動開發區開展合成革轉型升級3年計劃、培育壯大戰略性新興產業、污水處理達標排放等行動。

為此，麗水經濟開發區也曾經歷過淘汰落后產能的發展低谷，規模以上工業增加值2015年下降了6.6%，但從2016年開始便出現了連續增長的態勢，其中2016年增長4.0%、2017年增長8.8%、2018年增長8.9%、2019年增長11.5%。另外，2018年合成革產值比2015年減少了近一半，環境污染明顯改善;戰略性新興產業增加值、高新技術產業增加值和裝備制造業增加值分別同比增長16.5%、10.6%和21.5%。

為更好推進開發區高質量發展，在監督推動產業健康綠色發展的同時，麗水市人大常委會還緊盯麗水開發區的體制機制不順問題。

2015年，市人大常委會聽取和審議市政府關于麗水生態產業集聚區管理體制情況報告，審議意見要求市政府調整完善集聚區管理體制，加快麗水市生態產業集聚發展。

2016年，市人大常委會再次就麗水生態產業集聚區管理體制情況開展調研，分別形成關于麗水經濟技術開發區管理體制、麗景民族工業園管理體制、麗縉五金科技產業園管理體制情況的3個調研報告提交市委，如實反映問題，提出切實可行建議。根據市人大建議，同年 11 月，麗水市委辦、市府辦聯合出臺《關于完善麗水經濟技術開發區管理體制和運行機制的意見》，明晰了開發區行政審批和經濟管理職能 ，調整開發區社會事務治理職能和機構編制，將麗縉園交由縉云縣管理，解決了該工業園區與行政區域管理的現實沖突問題。

為貫徹《中共浙江省委關于高水平推進新時代人大工作和建設的意見》，2019年8月，市人大常委會就探索開展開發區功能區人大工作情況進行了調研。根據市人大常委會調研建議，《中共麗水市委關于高水平推進新時代人大工作和建設的意見》明確：“在麗水經濟技術開發區設立人大常委會工作委員會，作為市人大常委會的工作機構，協助開展監督、組織代表活動等?！?/p>

接下來，麗水市人大常委會將繼續堅持把開發區年度發展計劃、財政預算提交市人代會審查，通過人大監督與審計監督有機結合，不斷加大對開發區的預算監督，并把開發區政府性重大投資項目和產業發展作為市人大常委會每年的專項監督重點。同時，還將在麗水經濟技術開發區設立人大常委會工作委員會，作為市人大常委會的工作機構，協助開展監督、組織代表活動等。

（除署名外，本文其他配圖由麗水市人大提供）