自然資源確權登記中資源分類和單元劃定辦法的研究

杜娜 王映月

摘要 以自然資源統一確權登記中資源分類和單元劃定為著入點，結合自然資源部在全國范圍內開展的自然資源確權登記試點工作，在對試點中各類自然資源確權的辦法進行梳理和總結的基礎上，深入研究自然資源統一確權登記中自然資源的分類、登記單元邊界的劃定辦法，同時闡述了自然資源屬性調查內容，旨在為全面開展自然資源調查、統一確權登記工作提供具有實踐性的建議和意見。

關鍵詞 自然資源;確權;分類;劃定

中圖分類號 F205? 文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2020）20-0075-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.20.021

Study on the Method of Resource Classification and Unit Delimitation in Natural Resource Right Registration

DU Na， WANG Ying-yue

（Land Surveying， Planning and Design Institute of Shaanxi Provincial Land Engineering Construction Group， Xian， Shaanxi 710075）

Abstract Taking the resource classification and unit delineation in the unified registration of natural resources as the entry point， combined with the pilot work of the Ministry of Natural Resources to confirm and register the rights of natural resources nationwide， on the basis of sorting out and summarizing the methods for various types of natural resource right confirmation in the pilot， in-depth research on the classification of natural resources in the unified confirmation and registration of natural resources and the delimitation of the registration unit boundaries. At the same time， it expounds the content of natural resource attribute survey， aiming to provide practical suggestions and opinions for comprehensively carrying out natural resource survey and unified confirmation and registration.

Key words Natural resource;Confirmation;Classification;Delimit

我國為了健全自然資源資產產權體系和制度，提出自然資源統一確權登記工作，這是我國資源管理的重大舉措。2016年七部委聯合印發了《自然資源統一確權登記辦法（試行）》，2019年自然資源部、財政部、生態環境部、水利部、國家林業和草原局在試行稿的基礎上聯合印發了《自然資源統一確權登記暫行辦法》，為制定自然資源統一確權登記的工作流程、確權方法與工作安排等給予了明確的政策性指導。2017年國家在青海、甘肅、寧夏、陜西、貴州等多個省市開展國家公園、水流、森林、濕地的確權登記試點，筆者在研讀該《辦法》的基礎上，結合國家在各地開展的水流、森林、濕地、礦產等自然資源確權登記試點的成果和經驗，提出自然資源確權登記中自然資源分類及邊界劃定的辦法，并對確權中要明確的資源屬性進行闡述。

1 自然資源的基本概念

自然資源是確保人類得以生存的基礎條件，它是能夠給予人類創造生態和經濟價值的自然環境要素，主要包含土地資源、礦產資源、氣候資源、水資源、生物資源等 [1]。而自然資源統一確權登記工作是依據我國生態文明制度建設的迫切要求，在不動產登記工作的基礎上，制定自然資源確權登記制度，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、濕地等所有自然生態空間統一進行確權登記，明確國土空間各類自然資源的產權主體，劃清不同權利主體資源的邊界，促進建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度 [2]，支撐自然資源有效監管和嚴格保護。在國際上，自然資源確權登記的發展經歷了漫長的過程，這個過程也是政府各部門只能逐漸明確、自然資源權利逐漸明晰的發展過程。

2 自然資源如何分類

2.1 自然資源分類的原則

根據自然資源資源的定義，結合《自然資源統一確權登記暫行辦法》中所明確的要對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源進行統一確權登記 [3]。因此自然資源的分類要以實現自然資源統一確權登記為目的，遵循自然科學、法規標準、現勢性的原則，對自然資源進行分類。

2.1.1 自然科學原則。

自然資源是自然界的產物，具有自然界原本的特性，依據其自然特點，運用土地、林業、草原、水利等相關的管理科學理論，科學地將自然資源進行分類。

2.1.2 資源法規原則。

以我國最高法《憲法》和相關的自然資源法 [4]規定明確自然資源分類體系的一級類。

2.1.3 現勢性原則。

在不違背自然資源相關法律法規的前提下，根據國土、水利、林業、草原等行業標準規范 [5]，與各部門分類體系不沖突，有效銜接，達到層次分明有利于自然資源統一確權登記工作為目的。

2.2 自然資源各分類的含義

根據自然資源分類的原則，基于第三次土地利用現狀分類體系，結合自然資源試點中具體開展的情況 [6-7]，形成自然資源分類體系，細分為7大類型，33個類別，具體見表1 [8]。

3 自然資源登記單元如何劃分

3.1 自然資源登記單元

自然資源登記單元由縣級以上人民政府按照不同自然資源種類和在生態、經濟、國防等方面的重要程度，按照集中連片、生態功能相對完整等特征劃定的空間范圍，單元邊界劃定時應結合國土、水利、林業、農業、環保等資源管理部門調查成果為基礎明確自然資源的分布范圍 [4]，將集中連片、生態功能相對完整的劃為一個登記單元，同時單元邊界線銜接生態紅線和不動產登記的物權權屬邊界。

3.2 自然資源登記單元的劃定

因自然資源的特點不同，且我國目前為了保護一個或多個典型生態系統的完整性劃定了需要特殊保護、管理和利用的自然區域，包括國家公園、自然保護區等獨立的管理范圍，在該研究中將這些國家公園、自然保護區（省級及以上自然保護區）連同河流（干流、一級支流及其他重要支流）、山嶺可劃為獨立登記單元進行確權登記，其他作為全要素登記單元進行確權登記。已劃為獨立登記單元水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源，不再劃入全要素登記單元。

3.2.1 登記單元邊界劃定。

（1）國家公園。

國家公園是由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域 [9-10]。

依據國家公園的審批范圍線、行政區界線、不動產登記單元邊界線進行劃定，被行政區界線、鐵路、公路等重要地物分割的劃分成不同的單元。國家公園指由國家批準設立的三江源國家公園、大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園、湖北神農架國家公園、浙江錢江源國家公園、湖南南山國家公園、祁連山國家公園、北京長城國家公園、云南普達措國家公園、福建武夷山國家公園等，其他由地方自設的不含在內。

（2）自然保護區。

自然保護區是對具有代表性的區域自然生態系統，用于珍稀瀕危野生動植物物種的天然形成的集中分布區、對具有特殊意義的自然遺跡等保護群體所在的陸地、陸地水體或者海域，按照規定，依法劃出具有一定面積的區域，對其予以特殊保護和管理。按照級別分為國家級自然保護區和地方自然保護區（省、市、縣3級），僅將省級及以上自然保護區作為獨立登記單元登記。

自然保護區作為獨立的登記單元，依據批復的自然保護區管理界線、行政區界線、不動產登記單元邊界線進行劃定，被行政區界線、鐵路、公路等重要地物分割的劃分成不同的單元。

（3）水流。

重要江河、湖泊的干流、一級支流及其他重要支流作為獨立登記單元，依據《中華人民共和國河道管理條例》規定的河道管理范圍，有堤防的河段以河道大堤背河堤腳處為水流登記單元邊界線，無堤防的河段根據歷史最高洪水位或設計洪水位確定水流登記單元邊界線。單元邊界應當與不動產登記的物權權屬邊界，與轄區行政界線相銜接，跨縣域的水流，按縣域范圍內的岸線邊界劃分單元。其中江河干流上的水庫納入江河登記單元。

其余匯入主要江河、湖泊的支流歸入縣級行政區的全要素自然資源登記單元中一并確權登記。

（4）山嶺。

山嶺作為獨立的登記單元進行登記，登記單元按照林業部門劃定的山嶺范圍并結合不動產登記物權邊界確定其邊界線，被行政區界線、鐵路、公路等重要地物分割的劃分成不同的單元。已作為國家公園、自然保護區等進行登記的不再重復登記。

（5）濕地。

被列為省級及以上濕地保護區或其他重要濕的作為獨立登記單元登記。按照政府批復的濕地保護范圍及林業部門劃定的濕地范圍，結合不動產登記物權邊界確定濕地登記單元的邊界線，被行政區界線、鐵路、公路等重要地物分割的劃分成不同的單元。已作為水流、國家公園、自然保護區等獨立登記單元的，不再劃入濕地登記單元。

（6）其他登記單元。

獨立登記單元劃定完成后，行政轄區內剩余的自然資源，以行政界線為邊界，將集中連片的自然資源生態綜合體劃為一個全要素的自然資源登記單元。

3.2.2 自然資源邊界劃定。

國家公園、自然保護區、山嶺和濕地作為獨立登記單元，是自然資源的生態綜合體，包含多類型的自然資源，因此其單元內的資源認定辦法與全要素登記單元內資源認定辦法一致;水流獨立登記單元內的自然資源均為水流資源。

3.2.2.1

全要素登記單元。

對于劃定為全要素進行確權登記的單元，單元內各類自然資源的界線主要依據土地利用現狀調查、地理國情普查、林地普查、濕地資源監測調查、探明儲量的礦產資源調查以及各類不動產確權登記數據，并結合遙感影像在室內判讀的基礎上，進行外業核實確認資源邊界。認定方法如下。

（1）水流。

依據土地利用現狀調查、地理國情普查數據中的水流邊界為基礎，并與最新遙感影像進行校準分析確定水流資源的邊界，按照自然資源分類標準確定河流、湖泊、水庫、坑塘、冰川及永久積雪等各類水流資源的邊界。

（2）森林。

依據土地利用現狀調查、林地普查數據中林地邊界為基礎，疊加林地確權成果，并與最新遙感影像進行校準分析確定森林資源的邊界線，按照自然資源分類標準確定喬木林、灌木林、紅樹林、竹林、疏林等各類森林資源的 邊界。

（3）草原。

依據土地利用現狀調查（不含其他草地）、地理國情普查數據中草地邊界為基礎，疊加草原確權成果，并與最新遙感影像進行校準分析確定草原資源的邊界線，按照自然資源分類標準確定天然草原和人工草地等各類草原資源的邊界。

（4）荒地。

依據土地利用現狀調查（鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地和荒草地），參照地理國情普查中的荒地邊界為基礎，與最新遙感影像進行對比分析研判荒地資源的邊界線，按照自然資源分類標準確定鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地和荒草地等各類荒地資源的邊界。

（5）灘涂。

依據土地利用現狀調查和地理國情普查的灘涂邊界為基礎，與最新遙感影像進行對比分析研判灘涂資源的邊界線，按照自然資源分類標準確定內陸灘涂和沿海灘涂的邊界。

（6）山嶺。

以地理國情監測數據為基礎疊加DOM數據進行綜合研判，確定山嶺資源的界線。

（7）濕地。

以林業部門濕地資源監測調查成果，并與重要濕地保護區劃定界線相銜接，確定各類濕地的邊界線。

（8）探明儲量的礦產資源。

以國土部門探明儲量的礦產資源調查成果為基礎，明確探明儲量的礦產資源分布的邊 界線。

3.2.2.2 獨立登記單元。

國家公園、自然保護區、山嶺和濕地作為獨立登記單元，是自然資源的生態綜合體，包含多類型的自然資源，因此其單元內的資源認定辦法與全要素登記單元內資源認定辦法一致;水流獨立登記單元內的自然資源均為水流資源。

4 結語

該研究基于國家《自然資源統一確權登記暫行辦法》及試點的經驗，提出了自然資源的分類體系，并根據實踐梳理單元劃定的方法，對自然資源確權登記工作的開展具有一定的實踐參考作用，下一步筆者進一步從自然資源的權屬、屬性調查等方面展開研究，以備更好地完成自然資源確權登記工作。

參考文獻

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