地地方方人人大大創創新新工工作作機機制制研研究究
——以禹城市人大常委會推進縣鄉人大工作和建設的探索實踐為例

□李玉梅

（作者單位：禹城市人大常委會）

縣鄉兩級人大作為地方基層國家權力機關，是地方國家政權的重要組成部分，處在民主法治建設的“一線”，是黨和國家聯系廣大人民群眾的重要橋梁。去年7月，習近平總書記對地方人大及其常委會工作作出重要指示，充分肯定地方人大及其常委會40年來的工作成就，對堅持和完善人民代表大會制度，特別是按照黨中央關于人大工作的要求，圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，結合地方實際，創造性地做好地方人大立法、監督、代表工作和自身建設等提出明確要求，為做好新時代人大工作特別是地方人大工作指明了方向、提供了遵循。

一、近年來禹城市創新縣鄉人大工作機制的探索實踐與成效

創新是時代的要求，是發展的必然。做好新時代地方人大工作必定離不開工作機制創新。近年來，禹城市人大及其常委會堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的十九大精神，特別是習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，緊緊圍繞全市工作大局，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，認真履行法定職責，在工作機制、發揮作用方面做了許多有益嘗試，為推動地方經濟社會發展和基層民主法治建設作出了積極貢獻。

（一）建立“雙聯雙創”機制，健全了代表聯系群眾長效機制。2014年以來，禹城市人大常委會在調研分析、總結經驗基礎上，探索建立“雙聯雙創”活動機制，即常委會定期聯系代表、代表定期聯系群眾，創建人民滿意的人大常委會、創建人民滿意的人大常委會機關。市委高度重視，專題召開會議進行安排部署，市人大常委會印發了《關于開展“雙聯雙創”活動的實施意見》，明確了常委會聯系代表、代表聯系群眾“雙聯”活動的具體要求、內容和方式等，并把代表聯系群眾的主要內容確定為“六個一”，即每名人大代表每季度聯系走訪一次選民、接待一次人民群眾、參加一次代表小組集體活動，每年至少提出一條建議、至少為群眾做一件實事、向選民報告一次履職情況。活動開展以來，市人大常委會強化組織指導，市鄉人大上下聯動，常委會組成人員以身作則帶頭聯系，與5名以上市人大代表、5名以上選民保持了經常性聯系；人大代表積極響應加強聯系，與本選區5名以上選民建立了經常性聯系；按統一標準建立了12個代表聯絡室、69個代表小組活動室，并在鄉鎮便民服務中心設立了人大代表民意接待窗口，確定每季度最后一個月的20日為代表聯系群眾日。同時，各鄉鎮人大結合自身實際，組織開展了豐富多彩、各具特色的主題實踐活動，如市中街道的“回選區、知民情、促發展”、房寺鎮的“一建兩評三提升”、十里望鎮的“五進五訪”等活動，實現了鄉鎮活動有特色、代表活動月月有。擔任市級領導的人大代表帶頭聯系開展走訪，主動參加代表小組活動，訪民情、聽民聲、匯民意、應民訴，用真心和真情架起了聯系群眾、匯集民意的橋梁和紐帶，實現了代表聯系群眾的常態化、規范化。幾年來，全市市級人大代表共聯系走訪選民群眾28800余人次，收集選民群眾意見建議8223條，匯總形成了1010件代表建議，解決選民群眾反映的問題訴求1200余件。

（二）完善重大事項決策機制，實行民生實事項目人大代表票決制。為深入貫徹落實中辦發〔2017〕10號《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》精神，踐行以人民為中心的發展思想，2018年以來，禹城市人大常委會在學習調研基礎上，準確把握“黨委決策、人大決定、政府執行、代表監督、公眾參與”的關系，探索實行民生實事項目人大代表票決制，把全市重大民生實事項目引入到人大代表履職監督軌道上來，推進依法治市、依法行政和決策的民主化、科學化、法治化。市委專門出臺了《關于推進重大民生項目代表票決制工作的實施意見》，在市鄉兩級全面推開。民生實事項目人大代表票決制過程主要分為項目征集初定、審議票決、監督評估三個階段、六個環節。一是在項目征集初定階段，市鄉兩級政府通過多種途徑向包括人大代表在內的社會各界廣泛征集候選項目。按照“急需先立、成熟先立、好中選優”原則進行初選，形成候選項目建議方案，提交市委常委會（鄉鎮黨委會議）研究審定，按程序經人大常委會（鄉鎮人大主席團）審議通過，作為提交審議票決的候選項目。二是在項目審議票決階段，政府將候選項目征集過程和每一項目基本情況向本級人代會進行報告說明，書面印發代表審議，并同步接受代表的詢問。在本級人代會上以無記名投票的方式進行表決，票數過半的方可納入政府實施范圍，并向社會公開公示。在項目監督評估階段，主要是發揮人大及其常委會、鄉鎮人大主席團的監督作用。人代會結束后，政府根據票決結果將項目明確實施單位和責任主體，書面報人大常委會（鄉鎮人大主席團）。人大將本級項目納入年度監督工作計劃，運用聽取專項報告、現場視察、定期調研等形式進行跟蹤監督，促進項目如期落地見效。對全市重大民生項目，由人大常委會主任會議成員、黨組成員分別牽頭領銜相關人大代表、專業人員組成監督小組，針對每一項目制定個性化的監督方案，對項目實施情況加強跟蹤和預評估，并為在下年人代會上對項目實施情況開展滿意度測評提供重要參考。對如期未能完成的項目，政府需向人大代表作出解釋和說明。2018年和2019年，禹城市鄉兩級人代會共票決產生了227個民生實事項目，其中，在去年召開的禹城市十七屆人大三次會議上，對2018年度10個全市重大民生實事項目實施情況進行了滿意度測評，8個項目滿意率為100%，2個項目滿意率為99.5%。民生項目通過實行代表票決，有效增強了政府部門推進實施的主體責任，凝聚了廣泛民意和社會各界認同，促進了項目建設順利實施，取得了良好社會效果。

（三）規范完善流程，健全代表建議辦理機制。2014年以來，禹城市人大常委會把加強代表建議辦理作為支持代表依法履職、充分發揮代表作用的關鍵環節來抓，把建議承辦工作作為民有所呼、我有所應的重要載體。每年人代會結束后都要召開人大代表建議交辦會，對收到的建議、批評和意見進行集中交辦；對上次會議提出優秀建議的代表和先進承辦單位，按照《關于評選優秀代表建議和代表建議辦理先進單位的意見》進行通報表彰，促進了代表建議質量和辦理實效“兩促進、雙提升”。每年通過篩選重點建議實行主任會議成員領銜重點督辦，并邀請相關人大代表一并對建議辦理情況進行集中視察，或聽取審議辦理情況報告，有效提升了代表建議的辦理實效。在抓好人代會期間代表建議辦理的同時，禹城市人大常委會高度重視閉會期間的代表建議，先后制定了《閉會期間代表建議辦理流程圖》《閉會期間代表建議、批評和意見辦理說明（試行）》等，對閉會期間代表建議的整理、交辦、承辦、督辦、答復等作出詳細規定。僅2017年、2018年，交辦閉會期間代表建議101件，真正實現了閉會期間代表建議辦理的有序化、規范化、常態化。

（四）健全代表向選民報告履職情況制度。近年來，禹城市人大常委會積極探索推進，健全完善了市人大代表向原選區選民面對面報告履職情況，接受監督評議的工作機制。常委會制定出臺了《禹城市人民代表大會代表向選民報告履職情況辦法（試行）》《關于市人大代表向選民報告履職情況的實施意見》，明確了參加范圍、報告內容、方法步驟、組織領導，將報告過程分為前期準備、宣傳發動、調研了解、報告評議、整改反饋五個階段。每年第四季度，在市人大常委會直接領導、人代工委協調指導、鄉鎮人大具體組織下，市人大代表回到所在選區，深入選民走訪，聽取選民意見，回顧總結自己一年來理論學習、參會審議、視察調研、聯系走訪、傾聽民意、自身建設等情況，精心做好報告準備。在鄉鎮人大主席主持下，代表面對面向選民代表報告自己一年來的履職情況，報告完畢后現場接受選民評議和滿意度測評。代表報告和評議情況作為代表履職、推薦連任、評優選先、星級化管理、屆中退出的重要依據；對滿意率不足70%的代表，市人大常委會進行約談，并下發整改意見書。2017年、2018年，全市共有152名市級人大代表回選區報告了履職情況，占代表總數的69.7%，選民滿意率平均達到92%。

（五）實行代表履職星級化管理機制。為促進人大代表更好地行使代表職，履行代表義務，發揮模范作用，2017年以來，禹城市人大常委會探索實行市級人大代表履職星級化管理機制，激勵代表增強職務意識，發揮好橋梁紐帶作用。制定出臺了《關于禹城市人大代表履職星級化管理實施意見》，明確了指導思想、管理范圍、評定內容、評分標準、結果運用、組織領導。針對代表年度內自身建設、會議期間履職、閉會期間活動、聯系服務群眾、向選民報告履職等情況，分別設置相應的評分標準、賦予相應的分值，實行百分制量化考核。市人大常委會加強組織領導，成立人大代表履職星級化管理工作領導小組，由市人常委會各委室和市人大各專委聯合鄉鎮人大共同實施，年底對代表履職情況，結合日常掌握進行綜合評分考核。得分90分以上者可晉升一個星級，得分70分以下者不晉升星級，由鄉鎮（街道）人大進行約談；對連續兩年沒有晉星的代表，由星級化管理工作領導小組進行約談。得分和晉星情況在代表單位公示，代表星級情況成為代表評先樹優、連選連任的重要依據。

（六）落實“三個責任”機制，全面提升鄉鎮人大工作和建設水平。一是落實市鄉黨委領導責任。面對新形勢新任務，禹城市鄉黨委不斷加強和改進對鄉鎮人大工作和建設的領導，把鄉鎮人大工作和建設納入黨委的總體工作布局，統籌部署和推進。市委高度重視鄉鎮人大工作和建設，將鄉鎮人大工作和建設納入全市協同發展綜合考評體系，轉發了《中共禹城市人大常委會黨組關于加強鄉鎮人大工作和建設的意見》。按照市委要求，各鄉鎮黨委建立了書記聯系人大制度，定期主持召開黨委會議聽取鄉鎮人大工作和建設匯報，及時研究解決人大工作和建設中遇到的困難和問題。加強鄉鎮人大干部隊伍建設。選派政治堅定、民主法治觀念強的干部擔任鄉鎮人大主席、副主席，加強鄉鎮人大干部同黨委政府干部之間的雙向交流，增強了鄉鎮人大干部隊伍的活力。各鄉鎮黨委把支持和保障人大依法履職作為推進決策落實的重要抓手，對本行政區域內依法應由人大決定的重大事項，及時交人大審議并作出決議決定。二是落實市人大常委會指導責任。市人大常委會堅持把加強對鄉鎮人大工作和建設的指導作為一項基礎性、常態化工作來抓。每次常委會會議都邀請部分鄉鎮人大主席列席；每年第一季度召開一次座談會，對全年鄉鎮人大工作和建設作出安排；第三季度組織一次鄉鎮人大工作和建設集中觀摩，選擇一個鄉鎮召開現場會，推動工作落實。建立主任會議成員分工聯系鄉鎮制度，每年第一季度主任會議成員分別到所聯系的鄉鎮參加人大工作和建設會議，并對代表進行履職培訓；每半年到所聯系的鄉鎮召開一次座談會，幫助解決鄉鎮人大工作和建設中遇到的問題。先后多次舉辦鄉鎮人大干部培訓班，制定《鄉鎮人代會籌備及會議規范》，加強會前、會中、會后指導，確保鄉鎮每年開好兩次人代會；指導鄉鎮加強人大主席團建設，督促落實人大主席團在閉會期間的工作職責和會議制度。市人大常委會在每年初制定工作要點時，都充分征求鄉鎮人大的意見，在工作安排上做到市鄉銜接協同；對于上級關于人大工作和建設的重要部署和指示精神，以及鄉鎮人大工作和建設中普遍存在的問題，市人大常委會黨組及時向市委匯報，通過提出工作意見或召開工作會議等形式，統一進行部署落實。三是落實鄉鎮人大主體責任。各鄉鎮人大每年都根據黨委總體工作部署和市人大常委會的工作安排，制定和落實年度工作計劃。對本行政區域內的計劃、預算、區域發展總體規劃、城鎮建設、重大建設項目等，依法作出決議決定。通過組織代表視察、調研、執法檢查、工作評議、代表建議辦理公開等方式，依法對政府工作進行監督，推動工作落實。同時，各鄉鎮人大不斷健全各項工作制度和規范，完善人代會、主席團議事規則和組織代表活動、辦理代表建議等方面的制度和程序，推動鄉鎮人大工作依法規范運行。

二、縣鄉人大創新工作機制中存在的問題和困難

從地方人大工作實際狀況來看，從人民代表大會制度的本質要求來看，近年來地方人大創新工作機制中仍存在一些問題，與新時代對人大工作的新要求還不相適應。分析主要因素，部分人大工作者在思想意識、精神狀態和工作理念等方面存在問題。

（一）到站思維，不想創新。有的人大工作者對人大性質、地位、作用認識還不夠到位，片面甚至錯誤認為人大是“二線”單位、“養老”單位，到人大工作就是圖“清閑”，“船到碼頭車到站”的“到站”心態比較普遍。有的對人大工作職能學習不足，導致認識有偏差，認為人大工作特別是監督工作比較“虛化”，難以做實。甚至有的地方縣級人大進取心不足，履職積極性不高，工作上主動思考的少、想大有作為的少，更談不上想創新。

（二）慣性思維，不去創新。雖然各級黨委高度重視并不斷加強人大工作，但在實際工作中長期形成的慣性思維，使得人大在法律上的很多職能并未真正實現，有的地方人大工作者認為人大工作就是走程序、做樣子、當擺設，工作不好創新、沒必要創新。所以工作起來墨守成規，把工作簡單化、程序化、虛浮化，被動應付多，創新方式少，程序化監督多、實質性監督少，評功擺好多、提出意見少，栽花多、挑刺少。在行使重大事項決定權時，存在這樣或那樣的顧慮，特別是一些法律規定的監督手段，如專題詢問、質詢、特定問題調查等剛性監督手段很少運用。

（三）學習不夠，不會創新。比如，監督法對各級人大常委會行使監督權的規定只是原則性的，缺乏具體程序性和操作性規定。這要求人大工作者能夠通過深入學習熟練掌握和運用法律法規在工作中探索創新。但從調研情況看，部分地方人大工作人員存在年齡、職業、知識等方面的不合理性，學習積極性不足，法律素養不夠高，法治意識不夠強，對憲法和法律賦予人大及其常委會的職權沒有用足、用活、用好，更談不上創新發展，降低了人大工作實效性和權威性。

三、對地方人大創新工作機制的幾點建議

創新是時代的要求，是提升地方人大工作實效的動力和源泉。地方人大要增強時代感、責任感和使命感，圍繞習近平總書記在黨的十九大報告中強調的關于人大“兩個機關”的工作定位，強化政治責任，積極擔當作為，創新履職手段，增強履職內涵，使人大工作在創新中發展、在發展中提升，不斷提升基層政權民主法治化科學化水平。結合近幾年禹城市鄉人大工作和建設的實踐探索和分析思考，就地方人大推進工作機制創新提出以下幾點建議。

（一）從思想引領機制上創新，振奮擔當作為激情。思想是行動的先導。思想上想為，行動上才能有作為。作為地方人大工作者，必須保持強烈的進取心和責任感，想干事、勇擔當。要從加強思想教育、強化思想引領、增強干事激情入手，創新有效管用的教育引導方式。一是以主題教育為契機，解決初心使命淡化問題。鞏固深化“不忘初心、牢記使命”主題教育成果，用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，堅持“解其言、知其意、明其理”，做到真學真信真用，解決好世界觀、人生觀、價值觀這個“總開關”問題。二是以矯正消極思維為目標，解決擔當作為不足問題。要認識到地方人大是基層國家權力機關，是民主法治建設一線，必須站在維護憲法和法律尊嚴的高度，站在保障人民行使當家作主權力的高度，站在維護黨和政府形象的角度，站在推進地方經濟社會高質量發展的角度，提升思想認識，增強使命擔當，摒棄“二線”消極思想和“船到碼頭車到站”的“到站”思想，讓新時代的地方人大工作成為為民代言的一線、監督支持政府工作的一線、推動經濟社會發展的一線、推進民主法治建設的一線，充分發揮好地方人大“兩個機關”的作用。三是強化現場體驗教育。組織人大工作者經常深入困難企業、貧困家庭、民生一線開展調研走訪，了解基層情況，體察基層冷暖，觸發工作激情，在其位、謀其政，盡其職、負其責，用實實在在的工作為群眾排憂解難。

（二）從代表履職機制上創新，更好發揮橋梁紐帶作用。尊重代表主體地位，把握代表工作規律，支持和保障代表依法履職，更好發揮人大代表的作用，才能使人民的意志更好地通過人民代表大會得以實現。因此，必須圍繞更好發揮代表作用，積極有效創新工作機制，發揮人大代表行法治、聚民心、促發展、展形象的作用。一是把住代表入口質量關。人大換屆選舉時，從代表推薦、提名、考察等環節進行嚴格把關，真正把那些素質高、能力強，能代表選民利益、熱心人大工作的人員選為人大代表。二是把好代表素養提升關。代表履職好壞，作用發揮大小，直接關系到能否代表人民行使好管理國家和社會事務的權力。對當選的代表，要通過集中培訓、分組培訓、以會代訓、專題座談、實地視察培訓和邊活動邊培訓等方式，開展如何聯系人民群眾，如何梳理和反映群眾訴求，如何撰寫議案建議等有針對性地培訓，讓代表明確自身權利和義務，熟悉人大工作程序和內容，掌握依法履職基本方法，知法懂法，知情知政，及時將黨委政府工作意圖貫徹到履職實踐中，帶著責任和感情聯系服務群眾，帶著擔當和激情完成任務。三是把好代表建議辦理關。代表建議的有效辦理是激發代表履職積極性、展現代表“頂事作為”的重要工作，必須高度重視代表建議辦理工作。對建議的整理、交辦、承辦、督辦及辦理流程作出具體規范規定，建立代表建議辦理公開機制，健全完善督辦機制，加大跟蹤督辦力度，確保建議辦理件件有落實、事事有回音，實現從答復滿意向落實滿意轉變。四是把好代表履職評價關。從完善代表履職考核評價機制、加強履職監督等角度入手，劃定代表履職“標尺”，明晰代表履職“清單”，把代表履職由“軟指標”變為“硬約束”，激發代表履職盡責內生動力。五是完善代表履職保障關。切實保證代表履職合理待遇，加快運用現代化信息手段為代表履職搭建便捷高效平臺，暢通人民群眾訴求表達途徑，使人大代表成為民情民意的信息員、黨和國家政策的解說員、各級國家機關工作人員的監督員，成為社會穩定的“減壓閥”、助推發展的“推進器”。

（三）從提升實效機制上創新，充分彰顯人大作用和優勢。監督權是地方人大及其常委會的一項重要職權，監督實效是檢驗地方人大履行職責、擔當作為的重要標尺。監督法對監督的內容、范圍、程序、處置措施、監督權限及其承擔的法律后果等規定不具體，尤其是對剛性監督的規定過于原則籠統，這為人大監督工作實踐創新留下很大的空間。地方人大要立足基層實際，在堅持依法履職的基礎上，積極探索創新，運用有效手段，自覺做到盡責不越權、到位不越位，參與不干預、督辦不包辦，進一步提高監督實效。一要圍繞中心、服務大局。自覺服從服務經濟建設發展大局，緊緊圍繞黨委政府安排部署的重點工作、重大項目和群眾關心關注的熱點焦點問題，抓住那些帶有普遍性和傾向性、經過努力可以解決的突出問題作為監督工作的突破口，如脫貧攻堅、打好污染防治攻堅戰等開展監督檢查。二要強化專業、綜合監督。綜合運用多種監督方式，把聽取審議專項工作報告和執法檢查、滿意度測評、專題詢問等監督方式結合起來，堅持問題導向、專業導向，做好監督前的專業準備，從程序性監督走向實質性監督，使監督有專業性、問題有針對性、措施有可行性，監督到點子上、要害處。三要一抓到底、確保實效。要強化監督的持續性、目標性，把監督與支持有機結合起來，找準根子、開好方子，特別是對群眾關心的事項和焦點，持續跟進、一抓到底，不斷增強人大監督工作的實效。