“關于全面禁食野生動物決定”的法律思考
——兼論《野生動物保護法》的修改

宋曉波

（武漢音樂學院，湖北武漢 430060）

為保障國家公共衛生安全，讓民眾健康生活，2020 年2 月24 日第十三屆全國人大常委會第十六次會議，全國人民代表大會常務委員會《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱《決定》）獲得通過。

一、《決定》出臺的背景

2019 年年底爆發的新冠肺炎疫情，嚴重危害到我國人民的生命健康安全。濫食野生動物，很可能是導致此次疫情爆發的原因之一。科學研究表明，近年來出現的SARS 病毒、H7N9 禽流感、埃博拉、中東呼吸綜合征等新發傳染病，與野生動物具有直接關系。“野生動物的交易和食用可能造成的公共衛生安全風險，已經引起了世界范圍內的高度重視。世界衛生組織和我國科學家認定，本次新冠疫情與野生動物將病毒傳染給人并造成人際傳播的關系基本屬實。”[1]只有不斷完善野生動物保護法律制度，增強野生動物保護執法力度，嚴厲打擊野生動物非法交易，堅決革除濫食野生動物的陋習，加強重大公共衛生安全風險的源頭控制，方能切實保障人民群眾的生命安全和身體健康。

對這次新冠肺炎疫情，黨中央始終堅持依法防控，加大了在立法和執法上的工作力度。習近平總書記在2020 年2 月3 日的中央政治局關于研究應對新冠肺炎疫情的工作會議上強調，要加強法治建設，認真評估《野生動物保護法》等法律法規的修改完善。習近平總書記的講話，正式拉開了我國《野生動物保護法》修改的序幕。為此，需要抓緊研究《野生動物保護法》存在的問題，及時修訂相關內容并加以完善，堵住公共衛生安全上的法律漏洞。

二、《野生動物保護法》執行《決定》之不足

新冠肺炎疫情發生以后，野生動物濫食及非法交易問題成為社會輿論的熱點。在禁食野生動物的大背景下，執行禁食決定，《野生動物保護法》的相關規定尚存不足。

（一）立法目的已缺乏科學性

立法目的，就是立法者制定法律所希望實現的預期目的。立法目的是一部法的目標和總則，它影響立法基本原則的制定和基本制度的建立。[2]20 世紀80 年代末頒布《野生動物保護法》的立法目的是在保護拯救珍貴瀕危野生動物的基礎上，合理利用野生動物資源。受時代局限，以“利用模式”的立法目的構筑野生動物保護法律體系，“加強資源保護，積極馴養繁殖，合理開發利用”為立法方針。無論從當時的立法目的還是立法方針上，都可看出野生動物被視為一種可利用的資源，立法傾向于對野生動物資源的合理利用。

現行《野生動物保護法》雖經多次修改后，在相應內容上逐步弱化對野生動物的“利用”，但“利用”的傳統思維依然存在，立法目的主要是將野生動物視為一種自然資源或者財產加以保護。[3]即使在2016 年修訂后實施的《野生動物保護法》中，“利用”仍占有相當大一部分的內容，并未從根本上改變傳統的野生動物“利用模式”。

《野生動物保護法》雖名為“保護法”，但縱觀全法卻明顯帶有“資源法”傾向。[4]為利用野生動物資源而保護的立法目的，是當前我國野生動物非法交易與濫食行為屢禁不止的法律根源。要落實《決定》中禁食野生動物的具體規定，應從修改《野生動物保護法》立法目的開始，堵住人類濫食野生動物的制度漏洞，增強《野生動物保護法》在保障人民健康和公共衛生安全問題上的制度防范力。

（二）保護范圍過窄

現行《野生動物保護法》適用對象僅限珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物，以及有重要生態、科學、社會價值的陸生、水生、野生動物，即通俗所稱之“珍貴、瀕危”和“三有”動物。因野生動物保護范圍過于狹窄，受保護的野生動物范圍不夠廣，至今仍有1 077 種野生動物無法受到《野生動物保護法》的保護。[5]

維護生物與生態安全，保護人民群眾生命健康安全，是推行禁止食用野生動物決定的根本目的。那些不受《野生動物保護法》保護的動物，例如蝙蝠類，有可能攜帶傳染病病原體，成為病毒的中間宿主，一旦被非法交易或食用，將增大傳染病疫情發生概率。每一個動物物種都是生態環境中不可或缺的角色，是完整生物鏈條中的重要一環。過窄的野生動物保護范圍，勢必會漏掉攜帶傳染病病原體的動物物種，增加公共衛生安全風險，與中央出臺全面禁食野生動物決定的初衷有所背離。

另外，依據《野生動物保護法》相關內容，《刑法》所對應設置的“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”等刑罰，只適用于珍貴、瀕危重點野生動物的保護，而對食用一般野生動物不法行為的法律監管存在盲區，缺少對非法獵捕、殺害一般野生動物不法行為的刑法規制。

（三）對食用野生動物行為缺乏有效規制

數據顯示，我國養殖和食用野生動物的產業規模巨大，全國各地人工飼養繁殖的野生動物種類多達數百種。據統計，國內野生動物非法交易規模呈逐步擴大之勢，僅2019 年，海關查辦的瀕危動植物及其制品走私犯罪案件數量有467 起，查獲包括象牙、穿山甲等各類瀕危物種及其制品總量高達1 237.6 噸。[6]我國野生動物交易繁榮的背后，是民眾對野生動物食用的巨大需求。一直以來，政府對野生動物非法交易行為予以高壓懲治，卻忽視了對需求端即食用野生動物行為的規制。《野生動物保護法》第三十條雖然作出了食用非法購買國家重點保護的野生動物及其制品行為的禁止性規定，但未設置非法食用行為的法律懲治措施，在實踐層面缺乏對濫食野生動物行為的有效法律規制。

多起突發公共衛生事件表明，疫病多經由食用野生動物的方式侵入人體發生傳染，但公眾卻未對“野味”產生足夠的警惕和防御，究其主因，是監管部門“重事后督查，輕刑事懲治，疏風險預防”所致。[7]對食用野生動物不法行為的法律懲治力度過輕，是當前我國非法捕獵、運輸、加工、食用野生動物亂象的原因之一。真正落實禁食野生動物的決定，必須嚴格規制食用野生動物行為，加大處罰力度，才能有效切斷野生動物非法交易鏈條中的重要一環，鏟除食用需求的土壤，讓野味產業不再有市場。

另外，對于非法交易野生動物的行為，《野生動物保護法》只處以野生動物及其制品價值二倍以上十倍以下的罰款，即使在法律規定基礎上加重處罰，按照“加重”的概念，罰款數額的區間內頂格罰款，罰款金額僅為野生動物及其制品價值的十倍，相較于野生動物交易所獲得的巨額收益，違法成本遠遠低于違法收益，有限的罰款處罰難以對經營者造成法律震懾，使其感受切膚之痛，無法從根本上遏制非法捕獵、違法經營等不法行為。

（四）執法、司法、守法環節有待完善

法律的生命力在于執行，法律的權威在于實施。面對新冠肺炎疫情的考驗，我們既要看到野生動物保護法律制度上的不足，更要看到相關法律制度在執行上的虛化。從媒體對武漢華南海鮮市場野生動物交易的相關報道可看到，有關執法部門在野生動物交易監管工作上的缺失，致使鬧市區市場里的野生動物交易長期存在，為病毒傳染給人類提供了便利條件。動物保護執法部門的行政不作為，客觀上縱容了野生動物及其制品的經營與交易行為。

野生動物保護的執法主體涉及林業、農業等多個部門，執法主體在縱向與橫向上的配合難度較大，限制了《野生動物保護法》相關規定的執行力。而且，《野生動物保護法》中雖涉及“野生動物保護主管部門”的內容較多，但存在職責不明、職能交叉、部門分割等諸多問題，不利于對野生動物保護的全面監管。相關主管部門在野生動物保護工作上的執法不嚴、協調不暢、重復執法、扯皮爭利等問題，亦嚴重影響到禁食野生動物決定的實施效果。

另外，檢察院、法院系統在野生動物保護上的作用未充分發揮，如：檢察機關的環境公益訴訟普及率偏低，環境行政公益訴訟的適用范圍較窄，對于野生動物保護主管部門的履職監督工作有待進一步加強。部分地市級基層法院沒有設立資源環境法庭，對環境公益訴訟的積極性不高，涉野生動物保護案件的審判業務能力不強。

徒法不足以自行，公民守法是落實《決定》的重要基礎。長期以來，部分人形成了食用野生動物進補的錯誤觀念，偏愛野味，他們是野生動物交易的始作俑者，對于禁食決定置若罔聞。公民守法意識的淡薄，無法將禁食規定內化于心，必將不利于《決定》的貫徹執行，威脅社會公共衛生安全。

三、推進《決定》貫徹實施，做好《野生動物保護法》的立法修改

全面落實《決定》的各項規定，針對新冠肺炎疫情防治工作過程中暴露出來的相關法律問題，應從立法目的、野生動物保護范圍、監管主體、增加“禁食野生動物”內容等方面修改《野生動物保護法》，在法治軌道上逐步推進禁食野生動物工作。

（一）完善立法目的

《野生動物保護法》的立法目的，應該與我國當前生態安全的發展戰略保持一致。人的生命安全和身體健康是國家安全觀的重要內容，生態安全直接影響著人的生命安全和身體健康，生命安全與生態安全相輔相成，密不可分。如果人類對野生動物資源過度利用，生態安全風險勢必會增加，人類的生命安全和身體健康將受到嚴重威脅。因此，有必要在《野生動物保護法》立法目的中增加“維護生態安全”的內容，與《生物安全法》同步聯動，構建處理人與動物和諧共生的基本準則，共同維護人類安全。

同時，應對新冠肺炎等傳染性疾病，維護公共衛生安全，保障公眾健康是國家的基本義務，需要依靠政府公共衛生服務的提供方能實現。野生動物保護涉及繁育、獵捕、運輸、交易、利用等眾多環節，每個環節都有可能引發公共衛生風險，因此，維護公共衛生安全的主要著力點應在于風險預防。國務院2019 年7 月15 日發布了《關于實施健康中國行動的意見》（國發〔2019〕13 號）指出，公眾健康是民族昌盛和國家富強的重要標志，公共衛生預防工作是公眾健康的重要保障。全面禁食野生動物，大幅減少非法狩獵活動以及野生動物非法交易，可以提前切斷病毒從動物傳染給人類的所有途徑，以較低的法治成本化解當前公眾衛生安全的風險。為提升國家治理能力，有效推進健康中國戰略，落實全面禁食野生動物的規定，做好我國野生動物保護立法的頂層制度設計，筆者建議在《野生動物保護法》立法目的中也應增加“保障公眾健康和公共衛生安全”的內容，摒棄人類濫食野生動物的陋習，形成公眾健康保障與生物多樣性保護的有機統一，從源頭防控重大公共衛生風險，維護公眾健康。

（二）擴大野生動物保護范圍

現行《野生動物保護法》的保護范圍過窄，忽視了野生動物可能是病毒宿主、攜帶者，食用、運輸、交易野生動物行為可能會帶來病毒傳播等公共衛生安全風險。為解決這一問題，建議借此次《野生動物保護法》修改的契機，首先，修改現行以“三有動物”方式定義的野生動物概念，以保護珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物為基礎，將沒有被人類馴化且生活在自然界中的動物全部納入《野生動物保護法》的保護范圍，重視每一種野生動物在維護生態平衡和生物多樣性上的不可或缺性，做到野生動物保護“一個都不能少”，從而確立野生動物的全面保護原則。其次，采取“概括+列舉”的立法方法，簡單明晰的界定野生動物概念與保護范圍。再次，以重點保護與普遍保護相結合的方式，對于“珍貴、瀕危”野生動物和普通野生動物采取區別式分類保護，突出重點。通過擴展野生動物保護范圍之方式，讓野生動物保護實現廣覆蓋，從立法上明確支持與配合禁食野生動物的規定。

（三）明確野生動物保護的監管主體

在完善法律體系的基礎上，政府部門應分離管理與監督職能，不能既是“運動員”又是“裁判員”。[8]《野生動物保護法》應進一步明確執法部門的職責，建議獵捕許可、人工繁育許可、經營利用許可、非法運輸等進入市場前的環節，由林草部門負責監管；野生動物及其動物制品流通后的監督管理，則由監督管理局負責。檢驗檢疫部門根據綜合衛生防疫及市場需求，制定相應的產地檢疫規程。市場監管部門通過不定期抽檢等方式，加強對野生動物及動物制品經營企業相關檢疫情況的檢查。野生動物保護各監管主體，各司其職，強化對野生動物獵捕、販賣、運輸、加工等環節的全鏈條監管。

（四）增加“禁食野生動物”的內容

1.建立“禁食野生動物”目錄。建議《野生動物保護法》修改時，增加“禁食野生動物”的內容，嚴格限定可食用野生動物的范圍，可借鑒國際公約中以清單式建立禁止食用野生動物名錄的經驗，禁止捕殺、加工、運輸、銷售和食用禁食名錄中的野生動物。為與國際野生動物保護的制度同步，應考慮將《瀕危野生動植物國際貿易公約》等國際公約保護的野生動物及其制品增加至禁食目錄。在制訂禁食野生動物目錄時，應因時因地制宜，不能搞“一刀切”式的簡單粗暴做法，要充分考慮到我國不同地區的傳統飲食習慣。

對野生動物最有效的保護就是減少對其經營利用，也只有減少對野生動物的經營利用，才能有效控制疫病傳染風險。[9]筆者建議參考我國藥品管理制度，建立可進入流通市場的野生動物及其制品的利用許可管理制度，嚴格禁止禁食目錄內的野生動物及其制品進入市場流通。同時，根據國家《決定》要求，國務院畜牧獸醫行政主管部門應盡快修訂完善《國家畜禽遺傳資源目錄》，明確可食用野生動物的范圍。

2.刑罰懲治食用野生動物行為。借鑒我國臺灣地區《野生動物保育法》的規定，將野生動物分為保育類和一般類兩個類型。保育類包括珍貴、瀕危及其他應予保育的野生動物，一般類是保育類之外的野生動物。對于兩類野生動物規定不同的保護標準，對食用不同種類的野生動物也相應地規定不同的法律責任。[10]對于食用珍貴、瀕危野生動物的嚴重違法行為，建議納入刑法規制并罪名化，一并修改《刑法》341 條第一款為“非法出售、運輸、收購、食用珍貴瀕危野生動物及其制品罪”。行為人主觀上明知是珍貴、瀕危野生動物仍繼續食用的，且造成損害野生動物資源或傳染性病毒廣泛傳播的嚴重后果，應給予刑事處罰。

在《野生動物保護法》法律責任的章節，建議增補民事責任，修改第四章“法律責任”（第42 條至第55 條），在行政責任和刑事責任外，增加規定民事賠償法律責任并對情節嚴重的，實行懲罰性賠償制度。將刑事責任、行政責任和民事責任有機結合起來，三管齊下，有助于增強法律的威懾作用，強化對野生動物保護的力度。[11]以野生動物的保護等級以及犯罪行為所致法律后果的嚴重程度為依據，對違法經銷、食用非珍貴、瀕危的一般野生動物及其制品的行為，給予民事、行政或刑事處罰，堅持以行政打擊為主，刑罰為輔的法治策略。

四、落實《決定》內容，完善野生動物保護執法、司法、守法措施

要落實《決定》相關內容，徹底擯棄濫食野生動物的陋習，捍衛公共衛生安全，必須進一步明確監管部門職責，建立常規化、規范化的聯合執法機制，在公安、法院、檢察系統上協同發力，不斷提高公民禁食野生動物的意識。

（一）加大主管部門的執法力度

1.全面禁止食用野生動物。應在加強野生動物保護主管部門日常執法的基礎上，建立國家、省、市和縣四級協調統籌、聯防聯控機制，增加林業草原、漁業、公安、衛生防疫等部門的聯合執法頻率，對于非法研究、馴養和繁育、生產和加工、流通和銷售、制作和食用野生動物的不法行為，重拳出擊，嚴厲打擊。各地市場監管部門須加強電商平臺涉及“野生動物”關鍵詞廣告的專項監測，一旦有違法線索立即移送至執法部門。建議在這一領域的執法活動中，引入“吹哨人”制度，實現政府和民眾合作執法，進一步提高執法效率。

2.嚴格限制許可證的核發。許可證核發部門須從登記源頭把關，建議圍繞《決定》的要求，僅針對科研、中藥制造和展示開口，而且必須嚴格限制利用條件，嚴格審批，以大幅減少可繁育的品種。[12]除以上三個特殊目的需要進行人工繁育的，其他情形一律禁止核發許可證。

3.為解決野生動物保護執法主體過于單一的問題，可借鑒美國《瀕危物種法》賦予公民私人執法權的做法，通過立法的方式賦予社會團體和公民個人野生動物保護的有限執法權，進一步擴大野生動物保護的執法主體范圍，強化《野生動物保護法》的執法效力。

（二）探索公安、法院、檢察系統的司法協同機制

1.強化公安部門執法

要達到全面禁食野生動物的目標，必須充分發揮森林公安保護野生動物的職責，加強森林公安機構和森林公安隊伍建設，不斷強化森林公安的執法職能。可將《加強野生動物市場監管積極做好疫情防控工作的緊急通知》（國市監明電〔2020〕2 號）禁令措施的嚴打時間適當拉長，采取高壓態勢并常態化執法，直至禁食野生動物內容寫進《野生動物保護法》。

依法嚴厲打擊涉及野生動物保護的違法犯罪活動，各級公安機關要聯合相關部門，加強對轄區內的市場、餐飲等各類野生動物經營場所和網絡銷售情況的監督檢查和清理整治，重點檢查是否存在違法經營行為，勸告企業或個人合規經營，堅決杜絕病毒以野生動物交易的途徑傳播到人群，確保公共衛生安全。[13]

2.在檢察系統推廣“公益+建議”的檢察模式

第一，積極探索檢察機關在野生動物保護領域的公益訴訟工作。由檢察機關提起行政公益訴訟，體現了檢察機關通過對行政機關的監督達到維護人民利益和公共利益，更顯著地體現了人民主權理論和國家積極作為理論，響應了憲法與法律層面的制度要求。[14]通過環境行政公益訴訟，檢察機關可督促野生動物保護主管部門積極履行應盡職責。另外，建議將環境行政公益訴訟適格主體范圍適當擴大，保證符合法定條件的社會組織享有野生動物行政公益訴訟的權利。

第二，充分發揮檢察機關訴前建議作用。檢察機關要認真貫徹實施最高人民檢察院于2020年1 月27 日下發的《關于認真貫徹落實中央疫情防控部署堅決做好檢察機關疫情防控工作的通知》，充分發揮法律監督作用，積極排查公共衛生安全隱患。作為憲法規定依法行使法律監督職能的檢察機關，對非法野生動物交易和濫食野生動物行為進行法律監督是其法定職責。野生動物保護主管部門違法行使職權或者行政不作為，給國家利益或社會公共利益造成嚴重損害的，檢察機關一經發現，應及時提出檢察建議，督促野生動物保護主管部門糾正行政行為并依法依規履職。

第三，強化對非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物等案件的立案與偵查監督。檢察機關可依職權提前介入重大案件，在辦案程序、及時收集固定證據等工作上指導公安機關遵守法定程序，保證案件質量。檢察機關嚴格履行審查逮捕、審查起訴和出庭公訴等職能職責，依法受理森林公安移送審查逮捕、審查起訴的涉野生動物刑事犯罪案件，加快向法院提起公訴的工作流程，依法追究涉案人員的刑事責任。

3.在法院系統引入“司法+修復”的審判理念

為加強涉及野生動物保護法律案件的審理和審判工作，法院工作重心應向以下方面傾斜：第一，地方各級法院未設立資源環境法庭的應盡快創設，各級法院加快環境資源審判庭的建立進程。第二，為提升涉及野生動物保護案件審批工作的專業性，應將審理的涉及此類案件納入資源環境法庭的業務范疇。第三，資源環境公益訴訟審判工作應作為資源環境法庭的后期工作重點，不斷根據審判工作實際，調整資源環境公益訴訟的相關內容。第四，最高人民法院可發布涉及野生動物保護的典型案例，強化禁食野生動物相關法律政策的宣傳力度。

（三）提高公民禁食野生動物意識

盧梭說過，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。圍繞《決定》落實全面禁食野生動物工作，必須讓民眾從內心認同禁食野生動物的積極意義，自覺遵守《決定》的具體內容，實現全民知法、信法、守法。禁食野生動物，是每一位公民的責任，保護野生動物，更是每一位公民的義務。各級政府及其相關工作部門要嚴格對照《決定》第五條，全面開展禁食野生動物的宣傳教育與科學知識普及工作，讓民眾理解禁食野生動物的重要意義，為民眾普及生態環境保護、公共衛生的科學知識，深化他們對保護野生動物長遠利益的認識，為《決定》的落實落地創造良好的社會輿論環境。

隨著我國經濟和社會發展水平的不斷提高，國家已進入生態文明體制改革和制度建設的攻堅期與關鍵期，到了與野生動物和諧共生，培育生態文明型和環境友好型社會的窗口期。為此，應推進生態文明建設之要求，民眾必須對食用野生動物說“不”，公民應自覺管住自己的嘴，抑制對野生動物的食用需求，從自身做起，改變傳統“食”文化，養成與生態文明生活方式相適應的科學、文明、和諧的飲食習慣，將飲食方式朝綠色、環保、安全、科學、健康的方向調整，推動全社會進入文明飲食消費新階段，共同維護公共衛生安全，弘揚生態文明正能量，促進人與自然的文明和諧共處。

另外，我國的野生動物產業鏈較大，野生動物養殖從業人員眾多，全面禁食野生動物，將會給他們帶來巨大的經濟損失。相關工作部門應提前做好制度安排，提前謀劃，積極主動支持、指導、幫助他們，做好野生動物養殖從業人員的思想工作，讓其服從大局，看重長遠利益，遵守《決定》的具體規定。

結語

本次全國人大常委會制定的《決定》，是對社會重大關切問題的及時回應。全面禁食野生動物，需要我們不斷思考、研究和踐行。希望以此為契機，加快《野生動物保護法》修訂進度，從立法、監管、執法等多個層面完善《野生動物保護法》，實現法律在野生動物保護上的協同，為全面禁止食用野生動物提供法治保障。落實《決定》各項內容，還需要進一步加強市場監管，強化野生動物保護執法，嚴厲打擊非法食用野生動物行為，徹底革除傳統陋習，避免公共衛生危機重演。