2020全球反腐給我們哪些啟示？

文李莉

2020 年人類共同經歷了新冠肺炎疫情的巨大挑戰。公共衛生危機帶來的不僅僅是疾病本身的焦慮，也引發了危機與后危機時代反腐敗問題的挑戰。根據世界銀行最新發布的2020 年度報告，全球范圍內腐敗現象依然呈現高發態勢，腐敗的規模、程度和復雜性都遠遠超出以往的水平。這場空前的公共危機也使得各個國家都必須花費大量資金投入到公共衛生、社會保障和經濟刺激等領域，而這些領域中都出現了諸多腐敗現象。

通過梳理2020 年全球腐敗與反腐敗狀況，不難發現，從腐敗問題來看，世界各國面臨的挑戰性問題是如何在疫情時代有效解決危機應對與有效監管之間的平衡；從反腐敗層面來看，如何能夠有效加強部門間、地區間合作，如何發揮數字化政府的積極效用，如何提升專業反腐敗機構效能則是目前亟需思考的問題。

◎不確定性：腐敗風險加劇

聯合國秘書長古特雷斯在2020 年10 月15 日發表聲明，敦促人們關注新冠疫情背景下的腐敗問題。他強調，腐敗問題雖然存在已久，但在新冠疫情期間發生的腐敗危害更甚，必須予以堅決打擊。他指出，腐敗分子利用新冠疫情期間監督薄弱以及透明度缺失等問題挪用資金，致使最需要幫助的人們無法得到救助。

疫情期間，由于時間緊迫，一些政府可能未對供應商背景進行調查就采取非常規手段進行采購，還有不良商販與控制供應鏈的人相互勾結，導致急需物資的價格攀高不下。南非反腐敗機構特別調查科表示，他們正在調查的新型冠狀病毒期間個人防護器材采購腐敗合同，總金額已經達到80 億蘭特（約36 億元人民幣），涉及700 多家公司。依照初步調查報告，豪登省長馬庫拉已經開除了衛生廳長馬蘇庫，源于馬蘇庫沒有遵守公共財務管理法案。除此之外，東開普的“摩的醫院”合同，邊境圍欄丑聞以及林波波的供水項目長時間延遲、沒有進展的情況都已經在調查當中。

隨著新冠疫情危機的不斷蔓延，世界各國面臨短期內公共支出的急劇增長，目前已有一些國家曝出了疫情期間資金使用方面的腐敗問題。這一問題在后疫情時代有可能會更多地被發現。

◎合作性：反腐敗機構的支持系統

2020 年9月，巴西總檢察長辦公室宣布，將“洗車行動”反腐工作組的授權期限延長至次年1 月31 日。路透社評論，這對主持反腐調查的巴西檢察官群體而言是一項“暫時性勝利”。

巴西于2014 年啟動“洗車行動”，辦公室設在南部城市庫里蒂巴。調查起初聚焦于國營能源企業巴西石油公司政府工程賄賂案，最終牽出一系列波及巴西和拉丁美洲其他多國政商界的貪腐丑聞，致多國政商要人受到司法調查、犯罪指控乃至監禁刑罰，引發政壇震蕩。2016 年，時任巴西總統羅塞夫因此遭彈劾；2017 年，時任總統特梅爾兩次遭到起訴，但都涉險過關；而前總統盧拉則因貪腐和洗錢罪，被判入獄。“洗車行動”的影響波及諸多周邊國家。調查發現，巴西建筑巨頭奧德布雷赫特為取得合約而向哥倫比亞、厄瓜多爾、委內瑞拉、巴西等14 個國家政府官員行賄，賄金總額近8 億美元，成為拉美史上規模最大的腐敗案。

“洗車行動”至今尚未獲得全面勝利。隨著腐敗丑聞的發生，巴西政府自2019 年頒布了新法律，要求國有企業增強內控，通過引入財務委員會和內部審計委員會等機制來提升合同和采購流程的透明度，進而預防腐敗。然而，目前看來，新出臺的法律執行過程中遭遇很多問題。這些問題表面上看起來是法律層面的問題，實際卻是反腐敗改革過程中的深層次問題，如相關政策的配套和多部門之間的支持與協作。

上述案例不僅僅對于巴西產生巨大影響，也波及了拉美諸多國家。在解決這個賄賂案件時，由于各國缺乏有效的共通機制，沒有建立起有效的合作，因此，即使巴西在后期通過出臺新法律，但依然難以取得良好效果。

這個案例所反映出的問題是目前世界各國所共同面臨的困境與難題，即如何能夠通過實現部門間合作與信息共享來解決腐敗問題。世界銀行的年度報告也指出，腐敗問題并非是孤立存在的社會問題，它需要與政治、經濟、社會等各方面的政策與部門形成有機合作的整體。在全球一體化的今天，疫情的蔓延更加凸顯出國際合作與信息共享的重要性。反腐敗領域更是如此。2020 年11 月，G20 首次反腐敗部長級會議簽訂《二十國集團領導人利雅得峰會宣言》等成果文件，這也是反腐敗國際合作新的實踐。

◎開放性：數字化反腐敗

以大數據驅動的反腐敗變革在2020年也愈加凸顯其成效。

大數據的應用領域越來越廣闊，很多國家都已經開始使用大數據來推進智慧城市和電子政務的建設，印度就是其中較為突出的國家。預測警務是一種使用大數據分析技術的應用，通過警方的干預預防犯罪，或者使用統計預測來化解犯罪問題。其優點是可更好地分配資源、預防犯罪、進行更全面的分析。但它也存在一系列問題，比如缺乏防止濫用的保障措施、使用不當易造成歧視、可能導致無正當理由監視、預測模型的不透明性。目前，印度各州已決定使用預測性監管技術。

此外，印度各邦都在嘗試推出大數據項目和區塊鏈技術項目，他們希望通過這些技術平臺為提升政府治理透明度鋪平道路。例如印度安德拉邦制作了大數據地理信息地圖，替代了紙質地圖，民眾可以通過在線、收集、移動APP來進行操作。這一改革減少了稅務、建筑領域等核心領域政府公務人員尋租的機會。

上述印度案例只是目前全球范圍內利用新型技術探索反腐敗的一個縮影。根據世界銀行報告顯示，數字化政府的急速發展深刻影響了公共部門治理的樣態，也影響到了反腐敗。目前大數據、云平臺、人臉識別、區塊鏈、AI 智能等技術都已充分被使用到政府治理和反腐敗中，這些技術可以有效幫助政府部門發現腐敗的線索。減少人對公共服務的介入，增加數字化治理手段的應用，減少尋租的機會。

雖然互聯網的發展促進了透明度，但能否通過透明提升問責還取決于其他因素。這些因素包括，當事人是否能夠便捷獲取信息、理解信息，官員是否有能力和意愿回應民眾的需求。因此，除了透明本身，較為寬松的、允許民眾有效參與的環境，以及有助于民眾分析、回應的信息渠道都是非常重要的。

◎專業性：反腐敗機構的發展趨勢

近年來，專業的反腐敗機構受到越來越多的批評，因為其工作成效受制于各種資源限制。在大多數國家，并沒有一個全國性的反腐敗機構，無法協調各部門之間的合作。

目前，單一反腐敗機構與多元反腐敗機構孰優孰劣尚未有定論。近年來，兩種形式都不乏成功的案例。其中，英國沒有選擇專門的反腐機構，而是通過在現有機構安排中以專家重組的方式，為國家犯罪局的國際反腐機構分配了許多反腐敗職責。國際反腐機構有專門的工作人員和預算，它的能力得到了增強，取得了積極成果。成功的原因還在于總部的靈活性，以及高級官員的領導。他們有明確的重點，也有一定程度的執行權，這些都強有力地保障了組織的發展鞏固。

立陶宛則成立了專門的反腐機構，即特別調查局，作為內政部的一個部門。它能夠以更高的條件挑選經驗豐富的員工，并從國內和國際指導中受益。特別調查局被視為具有強領導力和技術性的準法律執行機構。其有效性可歸因于在已知情報的基礎上采取的戰略方針，特別的技術方法以及國際機構的持續性指導。

在不丹，之前成立了反腐敗委員會，旨在根除腐敗。就其規模和能力而言，它獲得了不成比例的授權，其工作人員和活動迅速增加。然而，不丹在建立反腐敗委員會時沒有進行機構和腐敗風險評估，而這本可以幫助反腐敗委員會在實際工作中明確機構存在的差距和弱點。這種戰略規劃的缺乏導致許多改革并沒有解決過去的遺留問題。因此，反腐敗委員會仍面臨挑戰，因為它并不完全適合該國的環境。

從上述三國的案例可以發現，反腐敗機構的專業性建設是否能夠有效發揮作用，實際上不僅僅取決于機構的建立，更重要的在于反腐敗機構與其他機構之間的權力劃分、功能分配以及制度環境的配套等。

通過對世界范圍內的案例比較和總結可以發現，反腐敗過程中合作性、公開性與專業性都是重要的趨勢特征。但基于這些特征，傳統要素依然發揮著重要的作用。各國實踐依舊表明，反腐敗需要政治領導堅定的決心，這是反腐敗成功的根本保障；制度建設提供規范化的保障，規則的制定與執行都需要重要的規范。社會環境的支持與配套亦是支持技術、機構發揮效力的重要保障。