我國城市國際化發展的歷程與經驗探析

胡愛敏

中華人民共和國成立后，我國的城市化進程歷經曲折。直到40年前，黨的十一屆三中全會開啟了改革開放的新征程，城市成為中國對外開放的窗口。自此起，中國城市逐漸融入全球化潮流，走上世界舞臺，成為國際競爭的重要主體，開啟了城市國際化的歷程。城市國際化貴在利用國際國內兩個市場、兩種資源、兩種規則，重在推動全球范圍內信息流、人流、物流和資金流的良性循環，旨在以對外開放的主動贏得經濟發展和國際競爭的主動，提升城市國際競爭力。尤其是在當前“一帶一路”偉大構想逐步走深走實的背景下，梳理我國城市國際化的歷史，總結經驗得失，有助于我們全方位提高對外開放水平，更好地分享全球化的紅利。

一、我國城市國際化的發展歷程

新中國成立以來，我國城市發展歷程頗為波折：20世紀50年代城市數量增長較快，60年代前期我國城市數量減少，60年代中后期和70年代城市發展處于停滯、徘徊狀態。直到1978年推行改革開放政策之后，我國城市國際化的發展進程才進入快速軌道。自此，以經濟特區為先導，全國城市不斷深化開放、擴大國際合作，城市國際化逐步推進，可以分為三個階段。

（一）第一階段：重點城市的探索

從20世紀80年代末到90年代中期，是我國城市國際化建設浪潮的第一階段，經濟特區的設立打開了城市國際化的正式篇章，一些經濟基礎好、外向度高的城市，比如北京、上海、廣州、深圳，首先進行了城市國際化的建設探索，在其影響和帶動下，全國約有70座城市提出了建設國際化大都市的任務目標。

1980年，中央決定在深圳、珠海、汕頭和廈門設立經濟特區，以發展外向型經濟為中心任務，這為我國城市國際化提供了契機。從城市經濟基礎、空間位置、職能定位等因素考慮，北京、上海、廣州、深圳等城市各有側重進行培育。1988年4月，海南省設立，海南島成為經濟特區。正如習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上指出的：“40年來，深圳、珠海、汕頭、廈門、海南5個經濟特區不辱使命，在建設中國特色社會主義偉大歷史進程中譜寫了勇立潮頭、開拓進取的壯麗篇章，在體制改革中發揮了‘試驗田’作用，在對外開放中發揮了重要‘窗口’作用，為全國改革開放和社會主義現代化建設作出了重大貢獻。”①習近平：《在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上的講話》，《人民日報》2018年4月14日。

經過四十多年的開放發展，以北京、上海、廣州、深圳為代表的城市取得了顯著的成績，都成為了在國內經濟文化實力雄厚，在國際上有影響的城市。它們擁有五分之一強的規模最大的500家外商在華投資工業企業，五分之二的中國進出口額最大的500家企業，外資金融機構和實際利用外資數量大幅超過其他城市，成為真正意義上的具有主導和帶動輻射能力的“一線”城市，具有鮮明的城市“軟實力”。

（二）第二階段：城市群的引領輻射

在全球經濟一體化和城市群異軍突起的雙重作用下，從20世紀90年代中期開始，我國城市國際化進入第二階段。城市國際化的著力點從第一波的經濟開發區城市轉到第二波依托城市群的區域中心城市。范圍是在重點城市的基礎上形成的包括珠江三角、長江三角、京津唐地區城市群，緊接著從東部沿海城市到中、西部地區主要城市全面開花。這個階段的城市國際化有兩個突出的特點：一是城市的外延擴大，即單獨的城市主城區與城市周邊的區域、都市圈內的城市形成雙向的互助互補關系。二是大多城市的舊城改造、基礎設施建設初具規模，進入到探索城市國際化“特色路徑”和“軟實力”問題的新階段。

城市群，也稱為城市連綿區、都市圈，是城市發展到成熟階段的最高空間組織形式。1996年我國“九五”計劃提出建立長江三角洲、環渤海地區、東南沿海地區、西南和華南部分省區、東北地區、中部五省地區和西北地區7大跨省市區經濟區的方案。這一時期，是鄧小平同志視察南方談話推動我國對外開放格局全方位、深層次推進的時期。更多的城市在這樣的時代背景下，提出建設國際化城市的目標。2001年“十五” 計劃繼續實施西部大開發戰略，建設西部經濟區，提出中部崛起的戰略決策；同年11月，我國加入了WTO，城市國際化的平臺更加廣闊。之后的“十一五”“十二五”進一步要求從沿海沿邊到中西部地區全面擴大開放與區域協調發展的格局。

目前，我國的十大城市群分別是長江三角城市群、珠江三角城市群、京津冀城市群、中原城市群、長江中游城市群、成渝城市群、哈長城市群、山東半島城市群、遼中南城市群和海峽西岸城市群。其中，前七個是國家級城市群，而且以上海為中心的長江三角城市群和以香港為中心的珠江三角城市群已經位列世界七大城市群之中。

（三）第三階段：“一帶一路”與自貿區助力帶動

2013年以來，隨著新一輪高水平對外開放推進，“一帶一路”倡議和自貿區建設合力加持，把我國的城市國際化帶入了新階段。

2013年，習近平總書記提出了“一帶一路”構想，已經從“大寫意”進入到“工筆畫”的階段，取得了豐碩成果。在這一千載難逢的機遇中，我國城市發展迎來了良好的契機。《愿景與行動》中確定了“一帶一路”國內26個節點城市，其中16個為東部沿海開放城市，10個是內陸開放城市，節點城市布局呈現出海陸統籌、東西兼顧和中心輻射的分布特征。有研究認為，“一帶一路”是由一個個節點城市相互連接起來的“城市網絡”①郭佳麗：《“一帶一路”背景下的城市外交新模式》，外交學院碩士論文，2017年。。“一帶一路”使得沿線城市互聯互通，導致了“前所未有的大規模全球城市化和城市合作浪潮的出現”②于宏源：《城市外交和上海參與“一帶一路”的高端定位》，《上海城市管理》2017年第4期。。在此背景下，不少城市緊抓國家戰略的風口機遇，加速融入“一帶一路”，積極走出去，提出城市國際化發展的目標，借助“五通”拓展對外交往和合作，擴大朋友圈。尤其是位于國內“一帶一路”沿線區域的節點城市，更是把視野轉向全球，積極加入全球價值鏈，紛紛提出建設樞紐、支點、中心的目標，并實現了貿易、基礎設施、技術、服務、資本、人力資源的多層面溢出，帶動周邊地區的發展。三亞市是“一帶一路”海上合作戰略支點，不遺余力建設國際化精品濱海旅游城。

自2013年成立中國(上海)自由貿易試驗區以來，截至2019年8月30日，我國共批準成立18個自貿區，完成了自貿區覆蓋東西南北中的空間布局，科學劃定了差異化功能化發展的目標定位，著力以制度創新推動開放事業，向世界彰顯了我國持續對外開放的信心和決心。2018年國務院批準建設中國(海南)自由貿易試驗區，以顯著的“全域性”推動海南全島對外開放，目標是把海南“打造成我國面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶”③張翼：《海南全島開放彰顯中國進一步擴大開放的決心》，《光明日報》2018年10月17日。。海南省借助建設自貿區和自貿港的良好機遇，著力提高各行業各領域對外開放水平，從各層面營造法治化國際化便利化的營商環境，為海口、三亞的城市國際化注入了新的動力。

二、國內城市國際化的經驗啟示

依據不同的發展路徑，對深圳、廣州、南京和海口進行分析，思考其啟示意義。

（一）政策創新先行先試

作為全國最早設立的四個經濟特區之一，深圳憑借毗鄰港澳的區位優勢和一系列先行先試的優惠政策，經濟一直保持高速增長。在我國城市國際化進程中，深圳發揮了“試驗田”作用。它經歷了20世紀80年代的出口加工產業基地，到90年代以高新技術產業和新興第三產業為代表的國內區域性中心城市，再到21世紀最適合人類居住的國際性中心城市三個發展階段和發展模式。總結其發展的成功之處，可以分為以下三個方面：

1.政策先行先試、系統規劃。作為第一波城市國際化建設的試點，要有新思路、新突破。我國從中央到廣東省再到深圳市的一系列政策支持為深圳如何充分利用國際國內兩種資源，開拓發展國際國內兩個市場提供了頂層設計，指明了戰略導向。

2.區位優勢明顯、布局合理。在城市國際化發展方面，香港是深圳近在咫尺的“前輩”，深圳是大陸唯一的海陸空口岸兼有的城市，華南地區人流、物流、資金流國際往來的重要門戶。因此，深圳城市軟實力和硬實力的建設都緊密結合這一區位優勢，逐漸形成對接港澳、輻射周邊、統籌協調的大格局，能夠最大程度地減少區域間壁壘制約，防止無序競爭，整合區域經濟，促進區域市場的一體化、珠江三角大都市圈和產業經濟帶的健康發展。

3.產業更新升級、大膽創新。深圳主動按照城市國際化的目標定位產業結構走創新發展之路，形成以高新技術、外向型為主的現代化工業體系。由此，深圳成為國際重要的高新技術產業基地、先進制造業研發制造基地；2013年躍升為世界第三大集裝箱港，帶動物流產業形成強大的城市服務功能。

（二）定位清晰產業優化

廣州是華南最大的城市，地處珠江三角要沖，區位優勢獨特。20世紀80年代受國際產業分工、港澳地區產業向內地轉移的影響，廣州以加工貿易為主的產業快速發展起來。

1.城市定位明確、發展戰略清晰。在城市國際化的第一階段時期，廣州的定位是廣東省的政治、經濟、文化中心和珠江三角洲的龍頭。廣州充分利用得天獨厚的基礎設施和地理環境優勢，借助香港、澳門回歸后的歷史機遇，在“十五”期間做好“后過渡期”的經濟合作和制造業發展規劃。在“十一五”期間，轉變經濟增長方式，全面進入服務業的“戰略加速期”，以現代服務業推動城市的國際化發展。1993年廣州《政府工作報告》定位廣州為“現代化國際大都市”。2000年的《廣州市建設總體戰略概念規劃綱要》提出“南拓、北優、東進、西聯”的城市空間發展戰略，規劃了新的城市軸心線和經濟技術開發區，適時建設廣東成為“帶動全省、輻射華南、影響東南亞的現代化大都市”，到2020年實現“建設成為最適宜產業和居住的國際性區域中心城市”目標。2008年國務院發布《珠江三角洲地區發展規劃綱要》確定了廣州國際中心城市的定位，建設成為“面向世界、服務全國的國際大都市”。

2.突出自身優勢、調整產業結構。廣州把制造業作為基礎產業，把現代服務業作為戰略產業發展，搶占產業結構調整的制高點。考慮到珠港澳三大經濟區的合作與分工，結合自身優勢，廣州選擇以打造國際化制造業為建設城市國際化的著力點，以制造業帶動對外貿易、國際金融、信息技術等產業。“十五”計劃時期，廣州基本完成了制造業現代化的升級和重大基礎設施建設，以物流、金融、會展、信息為代表的現代服務業乘勢迅速崛起。根據人均GDP、產值結構、就業結構、消費結構、外貿結構以及技術進步貢獻率的統計，到2000年廣州已經進入工業化成熟階段，向發達經濟過度，2007年已經處于發達經濟的初級階段。2006年廣州服務業增值約3500億元，與北京、上海成為首批服務業增加值占GDP的比重超過50%的城市，與紐約、倫敦等國際城市的差距逐年縮小。2010年美國《外交政策》發布的“全球城市排名指數2010”對全世界65個大城市的影響力進行綜合排名，廣州與深圳、香港、北京、臺北、上海和重慶均位列其中。

城市國際化要求人流、物流、資金流、文化流等要素的集散和輻射功能強大。廣州能夠集聚和輻射優勢資源，在港口貨物吞吐量、基礎旅客吞吐量、進出口貿易總額、國際游客數量、批發市場交易額等指標與北京、上海不相上下，顯示出一線城市強大的集散輻射能力。

（三）圈層聯動夯實軟實力

南京是我國經濟活躍區長江三角洲的重要的省會城市，毗鄰上海，被國務院賦予“兩基地、兩中心、一門戶”即先進制造業的基地、現代服務業基地，長江國際航運物流中心和科技創新中心，輻射帶動中西部地區門戶的高端戰略定位。

1.構建城市群交通網。作為我國城市國際化的第二階段代表，南京以城市中心為核心，依托交通網絡，與周邊城市圈形成聯動發展。在交通網絡方面，滬寧杭高速公路、京滬高鐵、長江過江通道為提高南京與周邊城市人才、商品、資金、文化的交流互通提供了完備、便捷、充分的基礎。且南京正在建設國家綜合交通樞紐城市、泛長三角門戶城市，依托這些交通網絡，南京形成主城區與外圍新城區及城市連綿區的高度整合。在空間格局方面，南京市區的國際化程度在長三角城市群中位列第三，僅次于上海、杭州①張旭亮，寧越敏：《長江三角城市群城市經濟聯系及國際化空間發展戰略》，《經濟地理》2011年第3期。，以南京為主體的寧—鎮—揚—泰次級城市群正在形成。

2.構建良好政策環境。2011年南京市第十三次黨代會提出“率先基本實現現代化，建設現代國際性人文綠都”的發展定位。2012年，在“進一步擴大開放加快城市國際化進程會議”上明確2020年將南京建設成為“區域性國際城市”的目標。在人才科技方面，南京正在建設國家級科技創新中心，有利于打造以科技創新為特色的國際化城市。城市面積的擴大、城市人口的增長帶來的經濟、產業、科技、信息、文化的綜合和集聚，給南京城市功能提供帶來質的飛躍，不斷增強輻射力、影響力。

3.打造城市軟實力。城市國際化必須“軟硬兼備”。城市原本就是人類精神文明和物質文明相結合的統一體，城市國際化不僅對城市的基礎設施、經貿往來、人員流動、資金融通的“硬實力”有具體要求，城市治理、文化交流、餐飲旅游等城市“軟實力”也是考量范疇。當前，我國已經進入改革的深水區和社會的轉型期，一個城市的軟實力才真正決定了城市的獨特性、吸引力。南京人均GDP已達到1.2萬美元，2011年，南京服務業的年均增速高于全市GDP的年均增速，成為江蘇省唯一的“三二一”產業結構城市②李琦：《國際化進程中南京服務貿易發展研究》，《南京社會科學》2013年第1期。，超過了城市國際化標準的中等水平。

作為“十朝古都”、我國四大古都之一，南京具有得天獨厚的歷史文化資源和山水城林資源，這是其最好的城市名片。南京擁有5A級景區1個，4A級景區9個，自然保護區23個，2008年南京獲得我國首個“聯合國人居特別獎”。在其眾多的世界性、國家性、區域性歷史文化資源中，梳理、挖掘具有國際傳播價值的文化資源，并將文化資源向文化資本轉化，形成具有廣泛影響的文化產品，有利于南京率先在文化意義上率先具備“國際性城市”的地位。通過2013年的亞洲青年運動會，2014年的青奧會和南京大屠殺死難者國家公祭日，南京的國際影響力、知名度、獨特性都有顯著提升。目前，結合國家“一帶一路”倡議，南京著手以鄭和七下西洋這一重要的歷史文化品牌推進旅游業和國際交流合作的發展。總之，在開發國際化文化產品，創造和推廣國際化文化事件，提高城市軟實力方面南京走在了前列。

（四）凸顯特色打造平臺

海口作為海南省政治、經濟、文化、交通中心，自古以來就是我國南疆邊陲的海陸交通要沖和重要的港口商埠。海口市依托海上絲綢之路重要港口城市的戰略定位，以打造“國際化濱江濱海花園城市”為目標，積極融入“一帶一路”，借助海南建設自貿區、自貿港的重大機遇，著力擴大對外交往的“朋友圈”，提高城市國際化水平。

1.突出特色業態。由于海南獨特的氣候、地理、文化等條件，海口市因地制宜發展旅游休閑業和會展業有著先天優勢。因此，海口制定出臺了《中共海口市委關于加快發展現代服務業的意見》（海發〔2008〕4號）、《海口市人民政府關于加快發展現代服務業的實施意見》（海府〔2008〕75號）。《海南國際旅游島海口市建設發展規劃綱要（2010—2020）》提出，借助海南省建設國際旅游島的契機，“以創新理念和國際視野謀劃發展，主動參與區域交流與合作，成為國際旅游島對外開放的先頭兵”，成為世界一流的都市休閑目的地。《海南國際旅游島海口市旅游發展總體規劃（2011—2020年）》也指出，要把海口建設成為宜居、宜業、宜學、宜游的旅游大都市。這為海口的城市發展指明了方向。

會展服務業是現代服務業的重要部分，在拉動海口的國際化方面也發揮了重要作用。自2012年至2017年，海口市獲中國會展業“金海豚”大獎，獲“中國會展名城”“中國最具創新力國際會展城市”榮譽稱號①祝勇：《海口會展產業發展新引擎》，http：//www.haikou.gov.cn/zfdt/hkyw/201812/t20181224_1269448.html。。2018年，海口承辦了首屆海口國際新能源汽車展覽、海南世界休閑旅游博覽會、海南國際動漫游戲博覽會、第八屆潮商大會暨海南自貿區(港)國際潮商投資發展高峰論壇、國際獅子會第57屆東南亞年會，引入了第三屆全球物流技術大會、第七屆中國小動物醫師會、第九屆中國國際會議產業周、第五屆諾貝爾獎獲得者醫學峰會暨院士論壇，以及中國—阿拉伯國家聯合共建科技新平臺暨海南省首屆一帶一路“共商共建共享”國際科技創新合作峰會等一系列大型國際會議②元明：《海口引進更多國際型會展活動》，《海口日報》2018年10月8日。，會展業綜合收入實現114億，推進城市國際化的步伐。

2.搭建國際化平臺。在當今的國家戰略布局中，海口是“一帶一路”倡議的支點城市，也是中國（海南）自由貿易試驗區（港）核心城市。2017年，十三屆海口市委常委會第17次(擴大)會議提出，要加快建設國際化濱江濱海花園城市，并布置了建設瓊州海峽經濟帶、提升國際化水平、發展開放型經濟、打造“雙創”升級版等四大“板塊”具體工作，并結合新形勢，提出了繼續發展旅游業、高新技術產業和現代服務業的努力方向。擴大友城友港范圍，努力將海口港打造成為“背靠華南、面向南海的航運樞紐、環北部灣對外貿易中轉港”。

以先行先試的優勢，海口市2018年6月設立江東新區，制定出臺《海口江東新區總體規劃（2018—2035）》《海口江東新區起步區控制性詳細規劃及城市設計》《海口臨空經濟區控制性詳細規劃》等，著力打造“一港雙心四組團；十溪匯流百村恬；千頃濕地萬畝園”的組團式生態文明城鄉空間結構，以建設成為“實現社會主義現代化的先鋒區、中國特色自由貿易港建設的新標桿和建設美好新海南的示范區”③其月，曹柳：《海口江東新區六大片區將這樣建打造總部經濟區和海南國際新客廳》，《海南日報》2019年12月9日。。在建設的規劃中，把新區作為總部經濟聚集地和國際交往平臺，截至2019年12月下旬，已有“41個項目開工，總投資307.15億”④王輝，陳勇合：《307.15億元！開工41個重點項目，海口江東新區好消息不斷》，《國際旅游島商報》2019年12月27日。。

總結歷史是為了更好地前行，為了將來走的更穩更好。在全面深化改革的今天，回顧70周年我們國家走過的光輝歷程，對其中的經驗進行總結和探討，格外有意義。城市發展是一個系統性的話題，涉及方方面面，不能單純地就城市談城市，而是要站得更高更遠，看得更深更透。這就需要我們要有國際化的視野，有歷史的縱深，還要有現實的寬廣，更要有立體化的架構。