檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序研究

陳奕明

一、行政公益訴訟訴前程序的內(nèi)涵

訴前程序，顧名思義，即案件進(jìn)入訴訟程序前所經(jīng)過的流程，《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條①《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條第一款：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。規(guī)定了行政公益訴訟的訴前程序，通過法條中“應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議”的表述可知，訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的必經(jīng)程序，是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行行政公益訴訟工作的首要環(huán)節(jié)。從程序邏輯和檢察建議產(chǎn)生的方法來看，廣義上的訴前程序包括案件來源的收集、確定被告與管轄法院、審查立案、調(diào)查核實以及作出檢察建議督促履職等步驟②薛志遠(yuǎn)：《行政公益訴訟的制度建構(gòu)及完善建議》，《行政與法》2016年第9期。。不同于普通訴訟與民事公益訴訟對程序啟動主體的不設(shè)限，行政公益訴訟是檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的一種重要手段，檢察機(jī)關(guān)是啟動行政公益訴訟、開展訴前程序工作的唯一主體，而訴前程序是檢察機(jī)關(guān)以“檢察建議”為核心的行使非起訴性法律監(jiān)督權(quán)的重要形式，其實質(zhì)是檢察權(quán)對行政權(quán)的法律監(jiān)督。雖然我國擁有一套比較完整的行政監(jiān)督體系，但在實際運(yùn)作中仍然存在不少問題，并沒有完全發(fā)揮出應(yīng)有的作用，再加上行政權(quán)膨脹的趨勢日益明顯，僅僅依靠行政機(jī)關(guān)自行監(jiān)督已無法滿足當(dāng)前需求，需要借助外部力量來對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制衡。因此，擁有法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)借助訴訟的威懾性來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)便成為我國行政權(quán)監(jiān)督體系中的重要方式?！胺杀O(jiān)督權(quán)的訴訟性是與其他國家權(quán)力的重要區(qū)別之一，檢察機(jī)關(guān)為了進(jìn)行法律監(jiān)督，必須與具體訴訟制度聯(lián)系在一起?！雹夙n索華，吳鋒：《法律監(jiān)督——檢察權(quán)性質(zhì)的應(yīng)然性探討》，《法學(xué)雜志》2010年第12期。據(jù)此，檢察機(jī)關(guān)通過行政公益訴訟這一手段對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督、扶正錯位的行政行為是我國檢察權(quán)的應(yīng)有之義。

二、行政公益訴訟訴前程序?qū)嵺`現(xiàn)狀及存在的問題

（一）行政公益訴訟訴前程序?qū)嵺`現(xiàn)狀

行政公益訴訟訴前程序自2015年試點實施以來，取得了卓越的成效，截至2017年5月，試點地區(qū)檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件7666起，其中訴前程序案件6952起，占比88.2%，行政機(jī)關(guān)主動糾正違法行為4358件②沈開舉，邢昕：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究》，《行政與法》2017年第9期。。行政公益訴訟由試點地區(qū)向全國范圍實施之后依然成績矚目，2018年全年，全國各級檢察機(jī)關(guān)辦理訴前程序案件102975件，行政類案件中向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議101254件，97.2%得到采納③最高人民檢察院：《2019年最高人民檢察院工作報告》，http://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201903/t20190319_412293.shtml。。訴前程序在自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境類案件中作用尤為突出，2018年共立案辦理自然資源和生態(tài)環(huán)境類案件59312件，辦理訴前程序案件53521件，訴前程序行政機(jī)關(guān)整改率達(dá)到97%④閆晶晶，許盈雁：《環(huán)境資源公益訴訟訴前程序行政機(jī)關(guān)整改率達(dá)97%》，http://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201902/t20190215_408051.shtml，2019-80-25。。從實踐情況來看，我們可以發(fā)現(xiàn)，訴前程序是大多數(shù)行政公益訴訟案件的結(jié)案程序，案件基本在這一階段得到解決，并不會進(jìn)入到訴訟程序中，起到了案件分流的作用。以甘肅省為例，2018年，全省檢察機(jī)關(guān)共對865件行政公益訴訟案件發(fā)出訴前檢察建議，96%的行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后已糾正違法或履行職責(zé)，而最后受到起訴的僅有27件，訴前程序在發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的同時，極大地節(jié)約了司法資源。

（二）行政公益訴訟訴前程序存在的問題

1.訴前程序統(tǒng)一強(qiáng)制適用存在不合理性

如上文所述，行政公益訴訟訴前程序的設(shè)立為檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作帶來了極大的便利，高效、便捷、靈活的程序設(shè)置也使得受到侵害的公共利益得以及時救濟(jì)。但是筆者注意到，盡管學(xué)界大多數(shù)學(xué)者都肯定了訴前程序在公益訴訟中設(shè)立的積極意義，但對于訴前程序的統(tǒng)一強(qiáng)制適用，有部分學(xué)者和法檢人員則存在不同看法。實踐中，行政公益訴訟類案件復(fù)雜多樣，一律適用訴前程序?qū)嶋H存在諸多不合理的地方。

從行政主體違法成本的角度來考慮，訴訟無疑是監(jiān)督行政主體的最好方式之一。對于一些較為普通的行政公益訴訟案件，訴前程序可以凸顯其自身特點，及時有效地糾正行政主體違法行為、救濟(jì)社會利益。而對于特殊的行政公益訴訟案件也強(qiáng)制適用訴前程序是否合適，實際上是存在疑慮的。比如一些造成較大社會影響、引發(fā)大量社會關(guān)注甚至監(jiān)察機(jī)關(guān)介入的案件，在強(qiáng)大的社會輿論與監(jiān)督壓力下行政機(jī)關(guān)往往會自覺糾正錯誤而不需要檢察機(jī)關(guān)向其發(fā)出檢察建議。在此背景下如果行政機(jī)關(guān)仍不能有效糾錯，這就需要考慮到是否存在無法糾錯或者糾錯困難的情形，如這類情形確實存在，這時檢察機(jī)關(guān)啟動訴前程序的效果則會大打折扣，不但沒有起到有效的督促作用，還會浪費司法資源。從這個角度來看，訴前程序的適用在一些重大案件中是存在不合理的。其次，在作為類案件中，行政機(jī)關(guān)的行為已經(jīng)給相對人造成了實質(zhì)的損害，從法律邏輯上來看，這種情況下檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟要求行政機(jī)關(guān)賠償損失是完全合情合理的。但受制于目前的法律規(guī)定，案件只得先進(jìn)入訴前程序，如果訴前程序中行政機(jī)關(guān)的行為滿足了訴前程序的要求，案件則無法進(jìn)入訴訟程序，這是否造成對檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)的限制值得商榷。因此，從上述兩點來看，行政公益訴訟統(tǒng)一強(qiáng)制適用訴前程序這一規(guī)定是存在不足之處的。

2.檢察建議缺乏實質(zhì)效力

過去學(xué)界對檢察建議是否應(yīng)具有強(qiáng)制力的爭辯源于一個前提性的認(rèn)識，即檢察建議是否是檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為，如果是，則具有強(qiáng)制約束力；如果不是，則不具有強(qiáng)制約束力。以目前的情況來看，檢察建議雖屬于檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，但由于缺乏具體的法律保障，依然不具有強(qiáng)制力，職權(quán)行為與效力保障的脫離導(dǎo)致在實踐中出現(xiàn)了有“權(quán)”無“力”的現(xiàn)象。檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其對行政權(quán)的監(jiān)督不同與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部“上下級”間帶有強(qiáng)制性的命令式監(jiān)督，檢察建議威懾力主要來源于法律規(guī)定和檢察機(jī)關(guān)啟動訴訟程序的權(quán)力，這種間接的柔性強(qiáng)制力在督促行政機(jī)關(guān)糾錯中的作用較行政機(jī)關(guān)直接命令式的強(qiáng)制力遜色不少。長期以來，我國檢察建議立法體系缺乏明確定位，因而呈現(xiàn)出“剛性不足，柔性有余”的特點，法律并未明確規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)有接受檢察建議的義務(wù)，也沒有規(guī)定拒不執(zhí)行檢察建議應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的后果，形成了一種只有權(quán)力沒有義務(wù)的局面，行為的糾正及責(zé)任人的追責(zé)，完全依賴于被監(jiān)督對象的接受和認(rèn)可程度①許世騰：《論檢察建議的規(guī)范與完善》，《理論學(xué)刊》2014年第2期。。從制度設(shè)計的角度看，訴前程序?qū)嶋H上是一種帶有糾紛實體處理性的程序性手段，其必然需要強(qiáng)調(diào)對具體糾紛的實質(zhì)作用，強(qiáng)制性效力的欠缺容易導(dǎo)致檢察建議流于形式從而無法達(dá)到應(yīng)有的督促作用。

3.“不履行法定職責(zé)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性

在檢察機(jī)關(guān)啟動訴前程序，作出檢察建議后，如行政機(jī)關(guān)拒不聽從建議履行職責(zé)、糾正違法錯誤，或履行、糾正后仍無法達(dá)到要求的，檢察機(jī)關(guān)則會向法院提起行政公益訴訟。但目前對檢察機(jī)關(guān)可向法院提起訴訟的具體條件、判斷標(biāo)準(zhǔn)并無規(guī)定。訴前程序向訴訟程序的過渡缺乏簡明清晰的量化指標(biāo)導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)許多問題，比如行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后已經(jīng)啟動相關(guān)程序開始著手整改履職但礙于現(xiàn)實問題在規(guī)定時間內(nèi)未充分履職到位，這種情況下檢察機(jī)關(guān)該如何判斷“是否履職”，理論界與實務(wù)界對待此問題的觀點存在一定的分歧。“不履行法定職責(zé)”缺少統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)容易造成檢察機(jī)關(guān)判斷權(quán)的擴(kuò)大，案件起訴標(biāo)準(zhǔn)主觀性過強(qiáng)無疑是不妥的。

三、完善行政公益訴訟訴前程序的建議

（一）區(qū)分適用行政公益訴訟訴前程序

通過上文的敘述能明顯看出行政公益訴訟強(qiáng)制適用訴前程序存在諸多不足之處。針對這一問題，筆者認(rèn)為需要對目前強(qiáng)制適用這一規(guī)定作出一些變通，即對訴前程序進(jìn)行區(qū)分適用，而不是所有案件都必須經(jīng)過訴前程序才能進(jìn)入訴訟。本文認(rèn)為，訴前程序可以區(qū)分為直接適用和依情形適用兩種類型。

首先，對于一般的、造成社會損害相對較小的不作為案件，適用訴前程序督促有利于加快糾紛解決速度、節(jié)約司法成本。而特殊不作為以及作為類的侵權(quán)案件，則需要考慮案件的實際情況來作出是否適用訴前程序。特殊不作為的案件中，要考慮行政機(jī)關(guān)是否存在履職困難的情形及行為所損害的社會利益，或者對待此事的態(tài)度。如果行政機(jī)關(guān)確實存在履職困難和造成的社會利益損失難以彌補(bǔ)的情形，那么即便作檢察建議來進(jìn)行督促也很難取得預(yù)期效果，相對而言通過審判機(jī)關(guān)作出具有強(qiáng)制性法律效力的法律文書來要求行政機(jī)關(guān)作出相應(yīng)的行為，或者要求其進(jìn)行賠償更為直接有效；如果行政機(jī)關(guān)長期以來對待某些案件的態(tài)度較為消極、不端正，訴前程序這樣的柔性監(jiān)督方式很難對行政機(jī)關(guān)起到威懾警示作用。長期以來，我國的行政機(jī)關(guān)都存在著“畏訴”的思想，可以說訴訟從某些方面來看是最好的剛性監(jiān)督手段，而“訴前程序”無疑為這種剛性的監(jiān)督手段提供了緩沖的空間。在當(dāng)前大的政策背景導(dǎo)向下，行政機(jī)關(guān)一般都會積極配合檢察機(jī)關(guān)在訴前程序環(huán)節(jié)進(jìn)行整改，但當(dāng)高壓狀態(tài)解除之后，行政機(jī)關(guān)是否仍會積極配合尚存在不確定性。此時，訴前程序的統(tǒng)一強(qiáng)制適用可能會削弱行政訴訟程序監(jiān)督的威懾力，甚至有可能會成為行政機(jī)關(guān)逃避訴訟的方式。因此本文認(rèn)為，對于一些長期態(tài)度消極不端正的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采用依情形適用訴前程序的做法，既可以在留給檢察機(jī)關(guān)啟動訴前程序裁量空間的同時，也可以保證訴訟監(jiān)督的威懾，一舉兩得。

（二）強(qiáng)化訴前檢察建議實質(zhì)效力

目前我國訴前檢察建議并未進(jìn)行細(xì)化分類，而是籠統(tǒng)地使用“檢察建議”這一大概念來涵蓋各種情況下的檢察建議。增強(qiáng)檢察建議的效力要從檢察建議自身著手，分類型、分層次地對其效力進(jìn)行加強(qiáng)。近年來許多學(xué)者強(qiáng)調(diào)的檢察建議令狀化可以作為未來訴前檢察建議改革的方向。“所謂檢察令狀，是指檢察機(jī)關(guān)在依法履行法律監(jiān)督職權(quán)的過程中，對被監(jiān)督機(jī)關(guān)發(fā)出的具有強(qiáng)制執(zhí)行效力的法律監(jiān)督文書?！雹偻鯘?，郭石寶：《再議檢察令狀制度》，《人民檢察》2009年第17期。在檢察令狀這一前提下，我們可以將訴前檢察建議分為警示令、執(zhí)行令和阻止令。警示令為效力等級較弱的檢察建議，適用于情況相對輕微的情形，用于警告、告示行政機(jī)關(guān)其存在違法行為，應(yīng)當(dāng)予以及時糾正；而執(zhí)行令和阻止令用于已經(jīng)對社會利益產(chǎn)生特別重大影響，而行政機(jī)關(guān)仍然沒有采取有效行動或應(yīng)該停止而沒有停止行為的情形，檢察機(jī)關(guān)作出執(zhí)行令或阻止令來命令行政機(jī)關(guān)立即有效履行職責(zé)或及時停止某種行為來防止損害進(jìn)一步擴(kuò)大，并且應(yīng)當(dāng)通過立法來明確規(guī)定訴前檢察建議的效力與行政機(jī)關(guān)拒絕聽從建議的法律責(zé)任、建立違法追責(zé)機(jī)制，可以考慮將是否聽取檢察建議糾正違法行為納入到績效考評中。

此外，為了增強(qiáng)檢察建議的效力，可以建立檢察機(jī)關(guān)民行部門與監(jiān)察機(jī)關(guān)的聯(lián)動機(jī)制。通常來講，當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒不聽從檢察建議，出現(xiàn)足以引起行政公益訴訟程序的違法行為時，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人很可能存在一定程度的違法違紀(jì)、瀆職行為，如果檢察機(jī)關(guān)作出檢察建議后行政機(jī)關(guān)拒不聽從，檢察機(jī)關(guān)可將案件信息移交至監(jiān)察機(jī)關(guān)提請監(jiān)察機(jī)關(guān)介入，對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督、追責(zé)，同時對其提起行政公益訴訟。以提起行政公益訴訟和提請監(jiān)察機(jī)關(guān)介入來作為檢察建議的效力保障，可在一定程度上對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生威懾，做到“借力支持，提升檢察建議的剛性”②周長軍，楊丹：《強(qiáng)化檢察建議效能 合理確定適用范圍》，http：//www.spp.gov.cn/spp/llyj/201809/t20180921_393441.shtml。，督促其依法有效履行職責(zé)。同時，檢察機(jī)關(guān)還可通過一系列的周邊行為來強(qiáng)化檢察建議的效力，如檢察、行政機(jī)關(guān)聯(lián)合舉行“訴前圓桌會議”。

（三）明確“不履行法定職責(zé)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)

對于“不履行法定職責(zé)”的判斷，學(xué)界有著“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”兩種觀點。這對訴前程序是否應(yīng)進(jìn)入到訴訟程序的判斷有著一定的借鑒意義。行為標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于行政機(jī)關(guān)是否采取了行動去糾正違法行政行為、履行自身職責(zé)；結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)從事后的角度來對行政機(jī)關(guān)是否履職進(jìn)行判定，即行政機(jī)關(guān)的履職行為是否使公共利益脫離受侵害的狀態(tài)。主張行為標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)者認(rèn)為，在環(huán)境行政公益訴訟中只要行政機(jī)關(guān)糾正錯誤、履行職責(zé)，便有利于國家利益；從救濟(jì)的角度來說，即便行政機(jī)關(guān)及時履職很多情況下受損害的利益也難以恢復(fù)，要求行政機(jī)關(guān)在短時間內(nèi)有效救濟(jì)不切實際。如以結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)，在環(huán)境行政公益訴訟案件中，容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不顧代價地投入資源保護(hù)環(huán)境公益的結(jié)果而不考慮投入的成本有效性，消耗大量社會資源①劉超：《環(huán)境行政公益訴訟訴前程序省思》，《法學(xué)》2018年第1期。。從訴前程序的目的來看，訴前程序的作用之一在于及時止損、制止危害結(jié)果的擴(kuò)大；從整個公益訴訟的角度來看，其目的在于對受到損害的公共利益進(jìn)行救濟(jì)，行為標(biāo)準(zhǔn)并不能為此提供合理的判斷支持，并且“履行職責(zé)”的行為是可以偽裝的，實踐中可能會出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)主觀上不具有履職的意志，出于應(yīng)付檢察機(jī)關(guān)、避免訴訟程序的目的而形式上履行職責(zé)，實際上并未作出具體安排，根本沒有從實質(zhì)上解決問題，在收到檢察建議之后行政機(jī)關(guān)僅書面要求整改而沒有具體執(zhí)法措施。而僅以“結(jié)果”作為評判標(biāo)準(zhǔn)，在很多情況下其實是對行政機(jī)關(guān)的過度要求，環(huán)境案件中生態(tài)修復(fù)往往需要較長周期，諸如大氣污染、水污染等案件中即便行政機(jī)關(guān)依據(jù)積極采取措施，通常也無法在短期內(nèi)取得理想的效果，這時再以“未履行法定職責(zé)”為由提起訴訟，未免有些強(qiáng)人所難。

因此，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的判斷重心不應(yīng)僅在行為本身，也在于行為是否產(chǎn)生了實際效果，判定行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)應(yīng)該同時從行為和結(jié)果兩方面進(jìn)行把握，采用雙重標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，即一看行政機(jī)關(guān)是否積極采取措施履行職責(zé)、糾正錯誤；二看危害結(jié)果是否得到制止、消除。對于危害結(jié)果方面的判定不能一概而論，既要制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也要考慮到具體案件的特殊性，對于一些行政機(jī)關(guān)已采取措施但客觀上無法及時消除結(jié)果、恢復(fù)周期較長的“欲而不能”類案件，要看行政機(jī)關(guān)是否制定出合理的整改方案、是否建立長效機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)需要在此過程中按時回訪，跟進(jìn)式監(jiān)督。此外，損害結(jié)果的評定可能會涉及到專業(yè)問題，建議在此環(huán)節(jié)可以引入第三方評定機(jī)構(gòu)，針對具體問題作出專業(yè)分析，從專業(yè)的角度對行政機(jī)關(guān)的履職行為作出評定，以免陷入唯“行為”或唯“結(jié)果”的片面判斷標(biāo)準(zhǔn)之中。鑒于該類案件判斷難度較大，標(biāo)準(zhǔn)難以拿捏，最高檢與最高法可以公布更多較為具體的指導(dǎo)性案例來為辦案部門提供參考。