基層公務員職業發展面臨的困境及消解

嵇道虎 周定財

2006年1月1日，《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）正式實施，這對于我國公務員改革進程來說，具有里程碑式的意義。在《公務員法》總領之下，全國從中央到各省市地區相關的公務員制度改革全面推進。但由于相關配套制度的不完善，《公務員法》頒布十多年來，我國公務員層面出現的管理滯后、貪污腐敗等問題，頻受關注。而基層公務員作為國家公務員系統重要的組成部分，其直接與民眾接觸、切身為民眾服務，代表著政府的能力與形象，他們目前存在的各種問題持續成為社會關注的焦點，關于基層公務員的管理研究也受到學術界的重視。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要“堅持把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定：輔導讀本》，北京：人民出版社，2013年版，5。作為全面深化改革的總目標。治理體系和治理能力現代化總目標對基層公務員的能力與素質提出了更高的要求，所以對于基層公務員的行政能力研究更加具有現實意義。以年齡和入職時間為軸線，將基層公務員的職業發展生涯劃分為初期、中期、后期三個階段。處于不同階段的基層公務員，他們所面臨或存在的問題是不相同的，通過這樣細致的劃分，可以為基層公務員的行政能力提升提供更有針對性的幫助，以更好實現治理體系和治理能力現代化的總目標。

一、根據年齡和入職時間對基層公務員的縱向劃分

根據國家公務員局的數據顯示，2018年中央機關錄用公務員2.5萬人，28個省（區、市）計劃招錄公務員14.83萬人①國家公務員局：《2018年中國公務員計劃新招錄14.83萬人》，http://m.offcn.com/gjgwy/2017/0810/35736.html。。就整個公務員系統來說，每一年度，政府部門都會有退休或臨近退休的基層公務員，同時又會通過考核重新納入新的基層公務員，這樣一個能進能出的新陳代謝機制，是政府部門充滿活力不斷運行的保證。同時我們根據這一機制，可以清晰地將基層公務員的職業生涯劃分為初期、中期、后期三個階段。

（一）初期階段

通常新進入公務員系統的基層公務員，其年齡大概在23到35歲之間，他們從校園或臨時的工作崗位通過正式的公務員考試進入政府部門工作。他們剛進入政府部門工作時，對于所承擔的工作內容和新的工作環境，需要有一個適應的過程。通常情況下對工作內容適應所需的時間較短，而對于政治環境的適應時間則比較長，綜合適應期大概在五年到十年，這期間他們對整體政治生態或所處的政治環境等有了較為清晰的認識，與其理想的差異會在其實踐過程中有明確的顯現。所以我們根據這些分析發現，處于初期階段的基層公務員，其年齡在23歲到35歲之間。處于這一階段的基層公務員，其精力旺盛，做事棱角分明，且大多數懷有遠大抱負，對自身將來的職業發展，有更高的規劃，對于其他誘惑抵制力更強。

（二）中期階段

經過初期的適應之后，一部分基層公務員，因其能力或其他因素，獲得提拔，但是仍有大部分基層公務員仍在原先的職位上工作。經過幾年的工作，對于工作內容與所處的政治環境有了相對清晰的認知。他們逐漸形成獨立的社交及處事風格，變得圓滑、世故，學會規避風險與責任，對于官場潛規則洞悉得較為深刻，并且成為其中的一員。有相當一部分人對于升遷不再抱有希望，得過且過；而另一部分對職業規劃仍有想法的人，辭去公職成為他們的選擇之一。根據分析發現，處于中期階段的基層公務員，其年齡大概在35到50歲之間。處于這一階段的基層公務員，其辦事能力較強，但處事圓滑，規避責任意識較強，因為其晉升之路不順，基于自私考慮，對于誘惑的抵制力開始下降。

（三）后期階段

進入這一階段的基層公務員，其年齡多在50歲之后，就其整個政治生涯而言，已經進入尾期。就全國整體公務員系統來看，處于這一階段的基層公務員，他們大多是改革開放之后進入政府部門工作的，伴隨著社會和經濟迅速發展，他們自身在政治上原地踏步，因為職位升遷毫無希望，所以對于目前的體制或現狀懷有抱怨；同時對于家庭和自身利益的關注逐漸增多，為民服務意識降低。基于這些，他們對于小貪小腐來者不拒，有著貪小不怕事的思想觀念，并且開始利用在政府部門工作幾十年的人際資源為自身謀利。這一階段的基層公務員所具有的特征就是，能不干事則不干事，小貪小腐現象普遍，服務意識、公仆意識消失，口頭多于實踐，并且在退休之后追責較少。

二、處于不同階段的基層公務員職業發展面臨的困境

處于不同階段的基層公務員，其職業發展均面臨著諸多困境，如能力困境、心理困境、壓力困境等，這既有自身的原因，也有社會方面的原因。

（一）初期階段基層公務員的職業發展面臨的困境

從公務員自身能力來看，首先，自身能力與工作環境、要求的不相稱。自《公務員法》頒布以來，為了追求公平公正，在選拔基層公務員時，最終的職位需求難以獲得具有很強專業對口的工作人員。而隨著科技的迅速發展，社會日趨復雜，基層政府面對的問題日趨復雜，且專業性越來越強，而公務員專業化需要公務員具有經過長期訓練形成的特殊知識和技能、高水平的個人職責和能力，符合道德規范的職業素養，以及對公眾和職業負責的態度①D.Yoder：《Trends towards Professionalization in Personnel Work》，《Personnel Journal》1950 年版，326-328。。所以通過目前錄用制度錄用的公務人員，在一定程度上他們的自身能力難以匹配其職位需求。其次，服務意識不夠成熟，工作態度情緒化。剛進入公務員系統中的基層公務員棱角分明，個性較強，自我意識深厚。這些特點容易導致在工作中脫離群眾，無法從群眾中來，到群眾中去，最終損害的是基層政府的形象。此外，這一類基層公務員較為年輕，他們在處理事務過程中，容易被外界因素干擾，情緒化工作較為常見。最后，后期的行政能力提升培訓不到位。在進入政府部門工作之前，基層公務員一般接受統一的培訓，但是他們最終的工作崗位是不同的，所以關于他們的后期培訓應當是個性化的、專業化的。并且我國基層公務員中偏重于政治立場的培訓較多，而關于真正提升行政能力方面的培訓要低于政治培訓，這就會導致進入工作崗位后，他們的行政能力提升較慢，無法適應目前社會快速發展的狀況。

從公務員心理發展來看，主要是理想與現實的博弈，這是初期階段基層公務員面臨的最為重要的一個問題。首先是理想的生活方式與現實生活方式的博弈。一些大學生在進入體制之前，把體制生活想象成是慷慨激昂的，但是進入體制之后，對于每天幾乎是千篇一律的工作感到厭倦②呂維霞，徐曉明，王超杰：《基層公務員職業倦怠感評價指標及影響因素研究》，《東北大學學報》（社會科學版）2018年第5期。。其次是理想的政治人生與現實政治人生之間的博弈。進入體制之前，滿懷抱負，渴望居高位，做大事，但是政治資源是最稀缺的資源，為了這一資源，充滿的是各方力量的博弈。所以其是否能夠適應所處的政治環境，改變思想觀念，成為其繼續政治生涯的關鍵。

從公務員面臨的壓力來看，初期階段基層公務員在這方面存在的問題主要有：首先，生活壓力大。很多剛入職的基層公務員，正處于婚姻年紀，面臨著婚姻壓力，但是工資難以承受這種負擔；還有一些來自外地的基層公務員，與家人分離，在交通住宿方面的生活成本也相對較高，尤其是艱苦邊遠地區基層公務員隊伍的可持續發展受到挑戰③朱祝霞：《艱苦邊遠地區基層公務員隊伍建設存在的問題與原因》，《中國黨政干部論壇》2016年第5期。。其次，社會壓力大。近些年來，公務員很容易成為社會焦點，一旦發生突發性事件，基層公務員就會處在風口浪尖，這些未經世事的初期基層公務員容易受到挫折。

（二）中期階段基層公務員的職業發展面臨的困境

從公務員自身能力來看，處于這一階段的基層公務員，他們的行政能力已經較為成熟，辦事能力較強，但是規避責任意識也越來越強，存在很多能者不能的現象；此外，這個階段的基層公務員對于自身所承擔的事務，能夠熟練把握、處理，但是在更高級別的管理層次方面的能力，存在欠缺，難當大任，能力提升陷入“瓶頸”。同時目前培訓機制很難做到這一類基層公務員的全面管理能力培訓，大多集中于少數人。

從公務員心理發展來看，經過初期階段的適應之后，這一階段的基層公務員已經開始融入體制。隨著融入的進一步加深，他們對于體制的認識也越發深刻。過去相當長的一段時間里，一些政府公務人員貪污腐敗嚴重，有的不愿意貪腐，但是迫于環境壓力而走上不歸路的亦大有人在，這就形成了心理與現實的碰撞，給他們帶來心理困境。與此同時，在初期階段他們抱著為百姓干實事的心理進入政府工作，但是隨著枯燥工作的消磨，昔日的雄心壯志已經消失，取而代之的則是得過且過的心理，很容易形成職業枯竭現象①向紅：《化解基層公務員職業枯竭的心理資本開發機制》，《領導科學》2018年第26期。。

從公務員面臨的壓力來看，首先，晉升壓力大。中期階段就是一個分水嶺，在職位上要么上升要么原地踏步，但是政治資源是稀缺的，大部分中期階段的公務員難以獲得提升。所以為了得到晉升，會出現各種權錢、權色交易，這種現象在中期階段最為明顯。其次，受到的監管壓力大。隨著中央“八項規定”的出臺，在公務員系統中出現了離職潮。這不是“官本位”思想的削弱，而是隨著監管的嚴格，許多隱性福利待遇消失，權力受到監控，這些中期階段的基層公務員，他們以前享受過身份地位帶來的好處，好處消失之后他們放棄公職。最后，生活壓力大。隨著孩子教育成本、社交成本的不斷提升，他們面臨的生活成本越來越高，這也是監管加強、收入降低之后，產生離職潮的因素之一。

（三）后期階段基層公務員的職業發展面臨的困境

從公務員自身能力來看，首先就是能力不足。其一，越是基層公務員，他們在與民眾的直接接觸中，需要的體力、耗費的心神越多。但是隨著年齡的增長，步入后期的基層公務員，他們的體能、思維敏捷程度必然下降，無法適應日益復雜的工作。其二，現階段處于后期的基層公務員，大多是在20世紀七八十年代進入政府部門工作的，隨著科學技術的迅速發展，辦公軟件的變革，他們的行政水平無法與初期公務員相比，并且隨著社會事務的日趨繁雜，公共部門的專業化改革勢在必行，因此他們的專業知識無法滿足現代化治理的需要。其次，能力提升空間有限。幾十年的行為固化，后期的基層公務員，他們的能力較為單一，并且因為年齡的原因，再培訓成本較高，培訓成本與需要不成正比，這就使得他們的能力提升受阻。

從公務員心理發展來看，首先，自我心理增強。隨著年齡的增長，家庭逐漸在他們的人生中占據主導地位，在其工作中，這種自我心理開始增強，為民服務意識開始下降。其次，抱怨心理。隨著其政治生涯開始進入尾期，因為晉升、薪資等各種問題交織，一些處于后期的基層公務員會對體制或者社會懷有一種抱怨心理。最后，心理固化。這是基層公務員改革中阻力較大的原因之一，這些后期的基層公務員，他們經歷了過去監管較松、權力濫用較為嚴重的一段時間，一但改革觸動了他們的既得利益，就會引起他們的強烈反對。他們已經在內心深處將利用公權帶來的既得利益看作理所應當，形成了一種心理固化，阻礙改革的進行。

從公務員面臨的壓力來看，首先，監管壓力不足。處于后期的基層公務員，已經形成了一套固化的潛規則，因為晉升無望，抱著事小不怕罰的心理，利用最后掌握的一點權力為自己謀利，并且目前的監管模式很難對這些行為進行有效監督。其次，退休之后追責較少。很多基層的公務員退休之后，因為其貪腐金額較少或行為性質較輕，所以對其之前的違規違法行為很難進行追責處理，這也是后期的基層公務員敢于小貪謀利的原因。

三、消解不同階段基層公務員職業發展困境的對策建議

（一）能力困境的消解對策

對于初期階段的基層公務員，應通過完善“入口”和加強培訓來提升其能力。首先，改進錄用制度，不能盲目追求公平公正，對于一些專業性強、安全系數要求高的職位，要通過嚴格的考核，錄用最適合的、滿足需求的人員，避免能力、專業與職位不符。其次，在入職之前與正式工作中要加強職業道德建設，通過定期和不定期的培訓、考核增強服務意識，同時加強心理教育，避免情緒化工作。最后，完善后期培訓工作，做到在實踐中提升，在培訓中總結，保證基層公務員能力不斷提升，同時平衡政治培訓與行政培訓，不能工作能力強而沒有堅定的政治立場，也不能光有政治立場而沒有工作能力。

對于中期階段的基層公務員，應通過完善制度機制和專業技能培訓來提升其能力。首先，加強責任意識建設，通過行政能力、具體事例等培訓，增強中期基層公務員的責任意識，在其具體工作過程中，責任、權力、義務、能力的對等，避免能力不足擔重任、權力不夠或過多、義務不履行、責任不明確等現象。同時不斷完善基層公務員的問責機制，在績效無法確定的情況下，可通過民眾感知、反饋等民眾考核來進行問責機制的建設。其次，加強更高級別的管理能力或專業技能的培訓。隨著這一類公務員面臨晉升機遇，對他們管理能力的需求更加迫切。目前，我國基層政府在這方面主要是與高校掛鉤，讓基層公務員進入高校再學習，提升他們的管理能力，在高校學習的過程中要注意加強監管，不能流于形式；同時對于不具備管理能力的中期基層公務員，可以通過提升他們的專業技能來實現進步，并且在增加專業技術崗位方面給予他們幫助①王明杰，尹玖：《公務員管理體制及未來改革方向思考》，《人民論壇》2015年第32期。。

對于后期階段的基層公務員來說，隨著社會的發展，他們的能力不足以處理復雜且專業性強的事務，而對他們進行培訓又加大了政府開支，同時培訓的效果與持久性也不能得到保證。所以對于處于后期階段無法適應新時代基層政府工作節奏的基層公務員，可以轉崗轉職，將他們調往節奏慢、事務簡單的崗位上工作，同時給予與崗位相匹配的待遇。這樣既保證了他們站好最后一班崗，又保證了他們的利益。

（二）心理困境的消解對策

對于初期階段的基層公務員，政府組織部門應加強對他們的關注，在他們入職時就要建檔立案，并要隨時關心他們的工作狀況、心理狀況，同時在安排工作時，盡量使室外實地接觸工作與室內辦公相結合，豐富工作內容。其次，建立統一公平的考核制度、監督制度。對于工作認真的要進行標識、獎勵，榮譽、薪資、職位等都可以使基層公務員看到自己的進步，促進公平公開競爭，避免任人唯親，塑造良好的政治生態。同時，組織部門可以對初期基層公務員進行晉升意向調查，了解職位需要的能力及承擔的責任，通過初期的評估調查可以幫助組織部門挑選合適的人才到合適的崗位上①。

對于中期階段的基層公務員，主要通過相關激勵措施來調動其工作積極性。首先，樹立標桿。每年通過官方媒體發起，由百姓評選優秀的基層公務員或者優秀干部，以廉潔奉公、服務民眾、公平公正為標準，對這些基層公務員和干部進行表彰和獎勵，為其他基層公務員提供榜樣力量，提升他們對政治環境的信心。其次，完善激勵制度，讓基層公務員能夠勞有所得、勞有所獎，以獎金、榮譽、晉升等激發他們的工作熱情，并長久保持為民服務意識。

對于后期階段的基層公務員，政府組織部門應通過各類座談會、茶話會等形式進行開導，或者通過黨課進行思想再教育，重新樹立為民服務意識；對于能力較強、有責任心的老基層，可以通過改革職稱評定制度，繼續發揮他們的基層工作能力，緩解因為晉升或其他原因帶來的心理困境。

（三）壓力困境的消解對策

對于初期階段的基層公務員，基層政府應關注他們可能遇到的各種壓力并想辦法排除。首先，降低生活成本的壓力。對于剛入職的基層公務員，尤其是外來的、沒有交通住宿條件的，應在經濟方面予以補貼，讓他們不用為基本的生活保障發愁，從而把心思放在工作上。其次，平衡薪資水平，避免出現同屬一個地方，而因為單位級別不同，薪資差距過大的現象。最后，對于沒有工作經歷的基層公務員，在初期時，實行專人專帶，盡量避免出錯。同時在遇到突發性事件的時候要有一定的保護機制和容錯糾錯機會，不能責重于事，而對其造成過度打擊。

對于中期階段的基層公務員，根據其主要是晉升壓力和生活壓力的現狀，應有針對性地采取措施。在晉升壓力方面，可以通過拓寬晉升空間，設立職位與職稱并行的晉升機制②何憲：《公務員職務與職級并行制度研究》，《中國行政管理》2016年第9期。，這樣可以將具有公共管理能力才能和具有超強業務才能但沒有管理才能的人區分開來，利用職位與職稱不同的晉升制度，拓寬晉升渠道，緩解中期和后期基層公務員的晉升壓力③羅振洲，孫云霞：《基層公務員管理中的問題及對策探究》，《中國人力資源開發》2010年第12期。。在減少生活壓力方面，可以根據工作年限、工作地艱苦狀況、社會發展狀況、消費水平建立規范合理的薪資增長制度，增加基層公務員薪資收入。

對于后期階段的基層公務員，應完善監管機制，加大監管力度，擴大監管范圍，避免他們在政治生涯最后階段因為自我意識膨脹，影響政府和公務員系統的整體形象，要做到細致化監督。同時，做到追責到底，對于違規違法的基層公務員，即使已經離職退休、情節較輕也要追究責任，杜絕事小不怕罰的病態心理。