資源型城市社會治理的困境及對策

肖 璐

資源型城市社會治理作為全社會治理體系及治理現代化建設的重要組成部分，在新時代既面臨著加快轉型發展模式，又面臨著優化社會治理，強力推動社治理體系健全及治理現代化建設的迫切需要。在新時代，如何從生態治理視域下推動資源型城市社會治理體系建設已成為社會各界關注的焦點問題，更涉及到許多資源型城市乃至資源枯竭城市的發展和社會治理體系的建設。

一、資源型城市社會治理面臨的困境

生態文明作為“五位一體”戰略布局之一，既是國家治理體系和治理現代化建設的重要內涵，又是資源型城市社會治理的重要組成部分。生態治理視域下的資源型城市社會治理既要求生態發展，又要求現代化推進，其中必然面臨著許多待協調的困境。

（一）多方利益糾葛，管理協調困境

資源型城市是指基于本地礦產、森林等自然資源開采、加工而發展的城市，其與資源的開發、利用有著密切的聯系。許多資源型城市的發展主要來源于當地資源的開采，在國土資源國有的背景下，資源開發和當地人民群眾有著千絲萬縷的聯系。而無論是企業的成立、交通樞紐的建設，還是物資的流動和信息的傳遞，都意味著資源型城市的發展形成了一套固定的利益分配模式，形成了復雜、廣泛的利益鏈。而隨著生態治理概念的提出，要求實施生態保護，關停各類粗放型的資源型企業和產業，也就必然影響一大波利益群體。這種利益的牽涉，稍有不慎，造成的是社會矛盾的激化或社會安全隱患的積累。社會治理是以協調為基礎，其以統籌社會多元治理主體為基本方式，鼓勵全社會全員參與，旨在通過凝聚全員力量，推動社會管理的優化。但資源型城市因發展轉型造成的利益糾葛和利益沖突，對社會治理的協調推動造成了困擾，形成了較為普遍的治理協調困境。大多數的表現特征為“先補償，再辦事”“先給錢，再配合”“沒錢，不理政策、不支持政策、不服從管理”等系列現象，嚴重影響社會治理體系的有效建設。

（二）發展轉型受阻，治理動能不足

許多資源型城市在國家生態治理概念提出的過程中，積極謀求發展模式。但一方面，許多資源型城市并未能及時、有效、成功地轉變發展模式，經濟發展仍然主要依靠在傳統粗放型資源產業周邊打擦邊球，這必然導致經濟發展速度的大幅下降、經濟發展轉型，既沒有有效緩解發展困境，反而容易造成生產要素流失，許多人才、資金及大型企業轉移，造成了資源型城市在社會治理推進中面臨著動能不足的困境。另一方面，經濟發展模式轉型往往有一個較為漫長的過程，在這個轉型過程中，經濟發展降速、社會就業減少、家庭收入降低、社會矛盾激發，等等，各種矛盾嚴重阻礙了社會治理的有效推進。因此，如何在資源型城市轉型發展期間解決發展動能問題是生態治理視域下資源型城市穩步發展的關鍵。

（三）民眾意識欠缺，參與意識不強

從地理位置分布來看，資源型城市大多位于較偏僻的區域，普遍發展時間較短，公民權力意識、參與意識普遍較弱。一方面，資源型城市因資源的開發和利用而迅速崛起。另一方面，資源型城市同樣存在“程序正義”和“分配正義”的問題①龔天平，劉潛：《我國生態治理中的國內環境正義問題》，《湖北大學學報》（哲學社會科學版）2019年第6期。。許多資源型城市的發展往往都是一夜暴富，貧富差距較大，而一旦推進生態治理，少數群體影響并不大，但普通民眾則短時間無法從原有思維模式中走出來，依舊停留在“一夜暴富”的幻想中，對政府管理產生抵觸、對社會事務缺乏參與意識、對城市建設更是缺乏主人翁思維，導致資源型城市在社會治理推進中，“不參與、不違法”“前期不參與、后期要成果”等現象層出不窮。

二、資源型城市社會治理困境的原因分析

（一）經濟發展遭遇下滑

資源型城市的動能困境和協調困境，本質上都是在生態治理背景下，舊“蛋糕”改動變小、新“蛋糕”未及時出現造成的，本質上都是因經濟發展遭遇下滑導致了經濟總量階段性下降。經濟發展遭遇下滑，直接導致區域經濟發展水平下降、社會就業減少、家庭收入降低，在缺乏系統科學的規劃下，群眾更加看重眼前利益和短期利益，極易造成區域社會矛盾的激化和各類社會沖突的爆發，嚴重影響社會治理的有效推進。

（二）政策制定落實滯后

生態治理應是一個循序漸進的過程，應當是一個結合區域產業發展，逐步、穩定、平衡推進的過程。但許多資源城市在生態治理過程中，前期舍不得資源開發帶來的巨大紅利，中期又缺乏改革創新的勇氣，后期更是缺乏利益分配、矛盾化解的有效手段；導致前期未能緊跟中央、國務院的有關文件健全生態治理和社會治理的政策體系，中期未能及時完善生態治理和社會治理的配套措施，當前就更加無法有效地推動社會治理的現代化建設。許多資源型城市社會治理中的協調困境和管理困境多數是基于政策體系不健全、不完善，沒有前期制定的科學完整的政策體系，利益分配與矛盾協調缺乏公平公正的依據，就會造成大量的“尋租”腐敗行為；沒有相應的政策配套，社會管理、治理就缺乏落地生根的基本保障，管理就會遭遇執行困境。因而，資源型城市的社會治理推進較慢的一個重要原因在于城市政策制定滯后、執行不力，導致了城市治理中矛盾協調機制缺失和管理機制缺位。

（三）民主參與缺乏基礎

中國特色社會主義政治是民主政治，人民作為中華人民共和國的主人，是國家事務、社會事務的重要參與者。但許多資源型城市既因發展時間較短、缺乏深厚的民主政治文化基礎，又因經濟發展較快、過于重視經濟效益，導致區域居民群眾在社會治理參與中缺乏正確的參與意識和法治意識，綜合表現為在公共社會事務的參與中，缺乏合法的參與意識和途境，導致資源型城市的社會治理中面臨著復雜的協調困境和管理困境。

三、資源型城市社會治理建議

“推動社會治理現代化，調動社會主體活力”①王揚：《推進社會治理現代化：意義、困境、對策》，《中共伊犁州委黨校學報》2018年第2期。，激發發展內生動力，既是推動生態治理、促進社會經濟發展的內在需求；也是資源型城市社會治理遵循原則。

（一）抓準發展機遇，賦能市場經濟體制

發展是第一要義，資源型城市社會治理體系建設和社會治理現代化的實現，首先就是要堅持以發展為第一原則。但同時，發展并非過往的粗放型、資源消耗型的發展，而應當以創新為驅動力，以高新技術產業為主體的高質量發展。這就意味著生態視域下資源型城市社會治理的優化關鍵要抓準發展機遇，賦能市場經濟體制。一方面，要堅持和完善社會主義基本經濟制度。黨的十九屆四中全會指出，要“堅持和完善社會主義基本經濟制度，推動經濟高質量發展”，要“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，全面貫徹新發展理念，堅持以供給側結構性改革為主線，加快建設現代化經濟體系”，要“加快完善社會主義市場經濟體制，完善科技創新體制機制，建設更高水平開放型經濟新體制”②習近平：《關于〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〉的說明》，《新湘評論》2019年第22期。。唯有完善社會主義市場經濟體制，才能進一步釋放市場發展活力，才能為經濟發展轉型奠定必要的制度基礎，才能為政府職能轉變騰出空間、騰出手腳。另一方面，要抓準國家對資源型城市扶持的發展機遇。既要借助國家資源枯竭城市評選的良好機遇，爭取中央財政財力性轉移支付資金支持；又要緊密結合區域產業結構，培育壯大新型產業，如環保型傳統優勢產業、區域特色產業、高新技術產業等等，切實通過中央財政轉移支付資金支持及財稅、金融、土地等相關政策扶持，加快推動產業發展轉型，有效擴大社會就業，協調推進社會治理和生態保護，為城市社會治理現代化建設提供充足動能及必要的經濟基礎。

（二）緊跟發展趨勢，健全法治協調機制

黨的十九屆四中全會指出，要“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力”③《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。。資源型城市社會治理推進緩慢的一個重要原因在于利益協調困難，因為利益的糾葛造成政府管理、協調的低效率和低水平。因此，資源型城市在推動經濟發展，賦能市場經濟體制的基礎上，要進一步緊跟全面依法治國的發展趨勢，健全法治協調機制。一方面，要加快健全生態治理及社會治理的政策體系。要緊跟黨中央、國務院關于強化生態文明建設、推進社會現代化有關政策及會議精神，出臺地區生態治理及社會治理現代化建設的實施意見或實施方案；要通過“建立國家和社會之間的以利益和責任為主的制度性連帶機制，將公權力內部的獎懲與民眾的生態利益相掛鉤”①武小龍，譚清美：《城鄉生態融合發展：從“策略式治理”到“法治化治理”》，《經濟體制改革》2018年第5期。，推動政府部門與社會多元主體共同在協商對話的機制中探討生態整治及社會治理。另一方面，要切實強化法治建設，健全法制機制。堅持用法律作為利益、矛盾協調的基本手段，既要通過維護憲法和法律權威，深入開展“掃黑除惡”專項行動，根除資源型城市常見的“人情、利益、關系”基礎，推動形成知法、懂法、尊法、守法的良好社會氛圍；也要通過堅持全面依法治國，強化對政府部門、機關事業單位及國有企業執法、行權的監督，確保政府部門及各機構在利益面前堅守法律底線。

（三）圍繞發展核心，優化公眾參與渠道

社會治理的本質是要推動全社會多元主體參與到社會公共事務的管理中來，實現人民當家作主的目的。黨的十九屆四中全會提出：“必須堅持人民主體地位，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務。”②《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。人民群眾作為國家社會治理的主要力量，要切實圍繞人民這一發展核心，優化公眾參與渠道。資源型城市的發展起初并非是圍繞人民為核心，而是以經濟發展為中心。生態治理視域下，資源型城市社會治理的優化，核心之處便在于堅持以人民為核心。一方面，要強化生態治理和社會治理思想的宣傳和教育，要通過強化人民群眾民主政治思想教育，切實提高人民群眾的思想政治覺悟和政治能力；要通過進一步挖掘區域特色文化，發展社會主義先進文化、廣泛凝聚人民群眾的精神力量，有效激發人民群眾參與社會治理的政治意識。另一方面，要暢通人民群眾民主政治參與渠道。鼓勵民眾通過電話、網絡、平臺、郵件、“兩會”等合法合規的方式參與民主政治和社會治理；又要通過借助大數據，提升社會治理的民主化水平③裴元元：《大數據時代社會治理面臨的困境及對策》，《淮海工學院學報》（人文社會科學版）2017年第15期。，及時、高效的對民生、民意進行回應和辦理；更要切實加強對資源型城市政府部門履職盡責的監督與檢查，重點關注政府部門對民生、民意的回應，確保人民群眾參與社會事務、社會治理的有效和有序。