關于我國農村宅基地使用權流轉問題的探析

吳徵磊

摘要：對于農村宅基地使用權的流轉一直是中國農民的奢望。對于農村宅基地使用權流轉問題，可以從立法及現實層面來予以分析。建議逐步放開對宅基地使用權流轉的限制，如設立農村宅基地使用權有償轉讓試點。同時進一步完善包括《物權法》《土地管理法》等法律在內的規定，使農民真正享有其應當享有的權利。

關鍵詞：宅基地使用權;流轉;現狀;建議

農村宅基地使用權作為我國特有的一種用益物權，是指農村集體經濟組織成員（村民）在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設施，并對宅基地享有的占有、使用和有限制性處分的權利^[1]（P68）。

近半個世紀以來，對于農村宅基地使用權的流轉一直是中國農民的奢望。即使八十年代推行承包制后，他們也只擁有一部分不完整的權利，可以使用土地并享受收益，卻無法處置——包括出租、出讓、抵押等^{[2]（ P 6）}。對于現有農用轉為非農用的建設用地，農村自用的建設用地轉為他用，其惟一的合法途徑即國家征地這條路。

但隨著農村經濟的發展和城鎮化步伐的加快，大量農民涌向城市，各種原因促使他們選擇在城市長期居住而打算賣掉農村的房屋，而部分城鎮居民則迫于城市的高房價或其他原因需要在農村買房^{[3]（P19-21）}，在這種供需刺激下，農村房屋交易日益頻繁，出現了農村宅基地使用權流轉的現象，同時亦產生了眾多“小產權房”。

一、農村宅基地使用權流轉問題之分析

（一）農村宅基地使用權流轉之立法層面分析

具有最高法律效力的1982年《憲法》第10條第4款嚴格規定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。但1988年憲法修改時將該條修改為“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。也就是說土地使用權可以依法轉讓。而土地使用權包括國有土地使用權和集體土地使用權。因此，我們有理由認為集體土地使用權可以依照法律的規定轉讓。而轉讓從某種意義上講，即流轉。具體形式包括出讓、出租、抵押、作價出資、作價入股等。

《土地管理法》第 62條規定：“農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準。”這表明《土地管理法》只是規定農村村民出賣、出租、贈與住房后，再申請宅基地的，不予批準，而并未禁止農村房屋的出賣。事實上，我國目前法律雖對宅基地并沒有非常明確規定，但《土地管理法》中關于集體土地使用權的相關硬性限制性條款正在逐步被修改。

《物權法》第153條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”。可見，《物權法》對于農村宅基地使用權自由流轉的問題并沒有完全禁止，而是把集體建設用地使用權、宅基地使用權的立法設計交給了《土地管理法》和國家有關規定，這明顯是給將來放開宅基地使用權流轉留下了法律空間。

《擔保法》第37條規定：“下列財產不得抵押：（2）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但本法第34條第（5）項、第36條第 3 款規定的除外”可以看出，《擔保法》對農村宅基地使用權的抵押持禁止態度，但是其并未禁止農民房屋所有權的抵押。這一禁止農村宅基地使用權抵押的規定意在禁止其流轉，但實際上無法達到立法者預期效果，農村宅基地使用權作為房屋所有權轉讓的附屬物也應一并發生轉讓。

綜上，我國現行的法律和行政法規并無“禁止城市居民購買農民的住宅”的直接性規定。

（二）農村宅基地使用權流轉之現實層面分析

在一些經濟較為活躍的地方，尤其是城市郊區、城鄉結合部或發達地區的農村，宅基地私下流轉其實一直在隱蔽的活躍著，并形成了自發的宅基地使用權轉讓（交易）隱形市場。農村宅基地隱形市場的存在，導致集體土地流失。同時，因法律層面對此較為特殊的規定使交易糾紛不斷。司法實踐中，各地法院審理有關農村宅基地使用權流轉案件時，對有關宅基地使用權案例裁判做法不一。這一方面體現出法律規范的模糊，更重要的是突顯了有關宅基地使用權流轉問題的法律價值上的認識差異。另一方面，有些法院審判時直接回避宅基地是否可以流轉這一棘手問題，而按合同關系進行解決，進而出現了“合法但不合理”的判決結果。

二、實施建議

（一）建議設立農村宅基地使用權有償轉讓試點

即可在一些農村社會保障制度較為健全的地區先行試點。2019年中央1號文件提出，加快推進宅基地使用權確權登記頒證工作，力爭2020年基本完成，標志著農村宅基地使用權的確權工作將進入尾聲;文件并已提出穩慎推進農村宅基地制度改革等等。同時，實行有償轉讓制度符合其經濟發展和現實需要，有利于解決宅基地閑置浪費和保護耕地，有效利用土地資源等重要現實問題，并能積極探索有益經驗，為完善農村宅基地使用權流轉法律制度創造條件。

“這種‘開權之策是繼中央‘均田、‘免賦以后最為可行的革新政策，是較前兩者更大的農業政策的調整，是聯通城市資本、金融資本與農民資產的核心紐帶。”中國黃河研究會理事武建東語。而更為突進的表述則是清華大學教授秦暉在媒體上發表的長篇文章《十字路口的中國土地制度改革》。文章認為針對目前農村最嚴重的征地問題，土地私有化是較為可能和有效的解決方式之一^{[2]（ P 6）}。

（二）農村宅基地使用權流轉的立法性建議

為克服宅基地使用權流轉的不利影響及現行土地管理制度的種種弊端，我們可以在《憲法》和《立法法》的框架內通過完善相關法律來實現農村宅基地使用權的自由流轉，落實《憲法》第10條第4款的內容，從法律上賦予農村集體土地使用權與國有土地使用權同等轉讓的權利。同時，我國應加快建立和完善宅基地流轉的其他配套制度，對現有各類法律法規中相抵觸的、不利于宅基地使用權流轉的條文進行修訂。具體立法建議如下：

將《物權法》第152條修改為：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”將第153條修改為：“農村集體經濟組織成員有權依法取得本集體經濟組織內的宅基地使用權，取得宅基地使用權后必須到相關登記部門辦理登記方可有效。在農村社會保障體系建立相對完善的地區，經村民會議2/3以上的多數同意，也可以采取出讓等有償使用方式取得宅基地使用權。國家保護宅基地使用權人依法、自愿、有償地進行宅基地使用權的流轉”。此條修改既明確了宅基地使用權取得制度和自由流轉制度，又確立了取得宅基地使用權的生效模式，即采取登記生效主義^{?[4]（P32-34）}。

將《土地管理法》第64條修改為：“集體建設用地的使用者可以依法申請使用國有土地或集體建設用地的使用權，但應當嚴格按照土地利用總體規劃、城鄉規劃確定的用途使用土地。”從而使城鄉建設用地“同地、同權、同價”，逐步開禁農村宅基地使用權在內集體建設用地使用權的流轉。（應當說明的是自2020年1月1日起施行的《土地管理法》已經將農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的條款予以刪除，并增加工業、商業等經營性用途的集體經營性建設用地可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押等等）。

將《擔保法》第34條第3項修改為：“（3）抵押人依法有權處分的國有的土地使用權、農村宅基地使用權、房屋和其他地上定著物”此條修改在抵押物里增加了“農村宅基地使用權”。第37條第2項修改為：“（2）耕地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但本法第三十四條第（5）項、第36條第3款規定的除外”此項刪除“宅基地”，以解除對宅基地使用權抵押的限制。

總的來說，對于我國農村宅基地使用權的流轉，是民心所向、大勢所趨，并且具有制度上的合理性。當然，目前農村宅基地使用權還不具備完全自由流轉的條件，但可以在農村社會保障制度較為健全地區（比如上海、深圳等地）的農村先行試點，以獲得流轉的經驗。

參考文獻

[1]梁慧星.中國物權法研究（下冊）[M]北京：法律出版社，1998.

[2]南方周末[N].2007-03-28.

[3]郭明瑞.關于宅基地使用權的立法建議[J]法學論壇，2007（01） .

[4]韓世遠.關于宅基地的立法問題分析[J]政治與法律，2006.