用法治思維解決基層信訪工作問題

文/張田倫

中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求，依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果?！钡珡膶嶋H情況來看，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的信訪情況時常發生，其根本原因在于部分信訪工作人員未解決群眾的實際訴求，為了平息事件，向群眾傳遞錯誤的信息。特別是在社會多元化發展的今天，基層信訪事務處理更加繁雜，人民群眾的自我權益保護意識不斷增強，如果沒有相關法律法規對信訪工作進行制約，長此以往社會矛盾會更加突出。以法治為衡量尺度，開展工作于法有據，解決問題依法依規，才可能避免信訪部門“老鼠鉆風箱兩頭受氣”，同時也讓群眾有一個明確預期，知道自身訴求將由“誰來辦”“怎么辦”。立好規矩，講清規矩，執行者守好規矩，才能帶動群眾相信規矩，共同推動信訪走上法治化軌道[1]。

一、基層信訪工作現狀

以四川省洪雅縣為例，近幾年信訪形勢主要呈現以下現狀與特點：1.信訪總量居高不下。信訪量雖有上下波動，但仍維持在較高態勢，2016 年來訪506 批次，3489 人次。信訪內容以求決類為主。人民群眾迫切要求解決諸如安置、補償、養老、醫保、低保等工作、生活中的現實問題；2.群體信訪十分突出，規模擴大。群眾集體上訪有較大幅度上升，規模擴大。群眾聯名來信增多；3.無序上訪問題突出，處理難度較大。群眾越級上訪、重復上訪已成趨勢，情緒激烈，社會負面影響較大；4.涉法信訪問題，分流較難。人民群眾遇到生產生活中的問題，求助于政府解決的機率仍較高，依靠市場經濟的法則和依法解決問題的比例還較低。

根據總結，近幾年來洪雅縣的信訪問題大致可歸為6類：一是城市發展進程中的遺留問題。主要反映城市發展經營中購房者要求辦理產權證等問題，約占信訪總量的43%；二是重點項目推進過程中的拆遷安置問題。比如七里坪和西環線建設項目，約占信訪總量的20%；三是交通和城市基礎設施建設所引發的問題。約占信訪總量的10%；四是工業企業拖欠職工養老保險、醫療保險費用問題。約占信訪總量的10%；五是環保要求關閉的礦山、水電站糾紛問題。六是涉及國家政策的軍隊轉業人員就業安置問題。

二、原因探析

社會的高速發展，特別是在統籌城鄉、破除城鄉二元制，實現城鄉一體化發展的新形勢下，近幾年，鄉鎮經濟有了長足的發展，鄉鎮面貌日新月異。既是高速發展期，同樣也是矛盾糾紛集中爆發期，伴隨高速發展而產生的社會矛盾紛繁復雜，不能及時調節的矛盾不可避免地產生了大量的信訪量。

長期以來，訴訟與信訪交叉、法內處理與法外解決并存的問題比較突出，導致少數群眾“信訪不信法”，甚至“棄法轉訪”“以訪壓法”，既損害司法權威，也影響正常信訪秩序。民眾陷入了一個誤區，不管遇到什么問題，第一時間想到的是找政府信訪，很少考慮通過法律途徑來解決問題。群眾的這種“信訪不信法”“信上不信下”“信鬧不信禮”的情況有其深刻的思想認識根源，主要體現在以下幾方面：

（一）中國幾千年權力至上的封建文化在人們頭腦中根深蒂固，群眾對于其權益遭受侵犯后如何維權的問題上，缺乏法律保護意識，相信權大于法，利用或疏通各種關系來維護自己的權益，從而淡化了依法維權的意識。

（二）個別地方和部門不依法決策、不依法行政，損害群眾的合法權益的現象時有發生。特別是在征地拆遷、安置補償方面問題尤為突出。比如七里坪開發中出現的問題，由于相關部門為追求經濟效益指標，采取征地與土地流轉并行模式，造成法律風險隱患比比皆是。諸如：土地流轉依法不能改變土地用途，而開發商將流轉的農業用地及林地用于修建道路及其他公共設施；流轉期限與買受人物權期限的矛盾；流轉費用及其標準與當地居民生活水平增長幅度的矛盾；流轉費用的支付與當地居民人口數量變化的矛盾等[2]。

（三）一些地方忽視源頭治理，出現問題時“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，就事論事，只顧當前，不顧長遠，突破法律底線，花錢買平安，求得一時一事的解決。引起信訪人的攀比甚至效仿，導致非正常上訪事件增多?！皶薜暮⒆佑心坛浴睂е隆叭嗣駟栴}還得人民幣來解決”。如此一來，必然導致群眾依法維權的法治觀念淡薄，往往采取非法、極端的方式給當地政府施加壓力來將自己的利益最大化，從而造成信訪工作困難。

（四）上級部門對下級部門要求維穩，信訪穩定“一票否決”、進行誡勉談話直至免職處分等嚴格處理的規定，導致下級將維穩工作擴大化，甚至偏離法律的傾向。下級政府部門為了應付上級的維穩目標要求，花費大量的人力物力財力，對于普通的民事糾紛或群體性事件上升為維穩事件，突破原則底線以求平安，反而出現越維穩越不穩的怪象。一些部門千方百計穩控上訪。個別上訪戶借機鉆空子，抓住地方和部門領導怕上訪的心理，不擇手段，提出過高要求，進行纏訪鬧訪，來達到個人的私欲和利益。導致信訪形勢嚴峻，信訪工作壓力大，難度大，信訪總量一度上升，居高不下，纏訪鬧訪非正常上訪問題突出。

三、對策建議

信訪工作，被稱為“天下第一大難事”。引入律師接訪，給信訪群眾以專業的法律引導，不僅能為其注入維護權益的底氣，也能有效引導其理性表達訴求。讓訴訟的歸訴訟，信訪的歸信訪，破解訴訟與信訪交叉、法內處理與法外解決并存的亂象，同樣是信訪改革的必然要求。

黨的十八大提出運用法治思維和法治方式深化信訪改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，把涉法涉訴信訪問題納入法治軌道解決，規范信訪事項受理辦理程序，引導來訪人依法逐級走訪。我們一定要理清信訪工作職能邊界，實行訪訴分離，屬于訴訟問題的，引導信訪人通過司法渠道解決；屬于行政復議、仲裁等領域的問題，引導信訪人依照法定程序到有關機關提出。支持政法機關依法處理信訪問題，維護司法權威。做好思想疏導工作，積極引導上訪人依法理性表達訴求。對于訴求不合理、不合法的各級各部門一定要旗幟鮮明地亮明態度，打消上訪人不切實際的期望，堅守法律政策底線，不能以“花錢買平安”的態度對待，要以事實為依據、以法律為準繩，堅決依法依規處理。對于無理纏訪鬧訪行為(諸如抬棺喊冤、堵塞交通、沖擊黨政機關)要堅決從重從嚴打擊。只有這樣，長期堅持下去，才能逐步規范信訪行為、維護信訪秩序、維護社會的公平正義，最大限度減少不和諧因素，凝聚推動經濟社會發展的正能量。同時，對于現行信訪制度應進行改革。

（一）推進信訪立法

對信訪工作進行改革最為重要的一點是推動信訪立法的進程，使信訪工作有法律依據。從國家角度來講《信訪法》的有效制定，并將其劃分為基本法律范圍，賦予信訪人申訴、檢舉、建議、批評、控告等權利，將與國家其他權利機關的法律建立聯系，共同承擔起法律義務。

（二）維護司法權威

加大力度改革訴訪分離，通過完善司法機制將訴訪工作有效銜接起來，重點解決好訴訪“分而不離”的現象，協助上訪群眾走司法途徑解決訴訟問題，有利于基層群眾的信訪形成有法可依良好秩序。

（三）完善和創新信訪制度，暢通信訪渠道

一是開門接訪制度。實行領導“大接訪”工作制度，領導班子成員輪流值班接訪；二是主動約訪制度。針對一些歷史遺留問題，為切實化解矛盾、解決問題，要主動開展約訪，積極和信訪人進行溝通，使信訪事項得以盡快解決或實質性推進；三是帶案下訪制度。變群眾“上訪”為干部“下訪”，增進干群交流、化解矛盾、疏導過激情緒，從而加速信訪事項的解決進程；四是領導包案制度。對突出的信訪問題將責任明確落實到有關領導，實行包案處理，即包協調、包督辦、包穩定，一抓到底，增強信訪問題處理的領導力度[3]。

四、結語

信訪工作是一項復雜的系統工程，既關乎人民群眾的訴求權利和切身利益，又關乎社會管理秩序和社會穩定。因此，依法信訪、依法接訪、訴訪分離，不僅可以節約國家處置社會糾紛的行政和司法資源、提高辦事效率，而且能夠更好而及時地維護廣大人民群眾的切身利益，有效打擊違法上訪、纏訪鬧訪的不法之徒。推進國家社會主義法治建設，改革信訪工作制度和信訪考核機制是當前依法治國、建設社會主義法治國家的題中之義。