行政事業(yè)單位預算績效目標管理問題及對策研究

宋子彧

摘 要：隨著我國財稅體制改革不斷推進，預算管理制度逐步完善，預算績效管理逐漸成為預算管理不可或缺的內(nèi)容。行政事業(yè)單位作為公共管理部門，是各級政府實施預算管理、優(yōu)化財政資源配置、推動財政資金聚力增效和提高公共服務質(zhì)量的執(zhí)行主體，也是貫徹落實全面預算績效管理的責任主體。而預算績效目標管理是全過程預算績效管理的基礎，是預算績效管理融入部門預算管理的理想結合點。本文介紹了行政事業(yè)單位預算績效管理的內(nèi)容和實施意義，分析了當前行政事業(yè)單位預算績效目標管理中存在的問題，并提出了對策建議。

關鍵詞：行政事業(yè)單位;預算績效;目標管理

一、行政事業(yè)單位預算績效目標管理概述

1.行政事業(yè)單位預算績效目標管理的內(nèi)容

行政事業(yè)單位預算績效目標管理是各級行政事業(yè)單位圍繞單位職責及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)同級政府預算編制總要求和財政部門具體部署，統(tǒng)籌考慮單位資產(chǎn)和業(yè)務活動，科學、合理設置其計劃在一定期限內(nèi)可達到的、與資金預算相匹配的履職或發(fā)展目標，并以績效目標設定、評審、調(diào)整和反饋為內(nèi)容的管理活動。

2.預算績效目標管理與預算績效管理的關系

預算績效管理是以結果為目標導向，它的本質(zhì)仍是預算管理，即在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等過程中始終圍繞績效目標實現(xiàn)來開展工作。行政事業(yè)單位實施預算績效管理，構建本單位預算績效管理體系，必須以預算績效目標為前提和基礎。因此，預算績效目標管理既是整個預算績效管理閉環(huán)系統(tǒng)中的基礎環(huán)節(jié)，也是關鍵環(huán)節(jié)。

3.行政事業(yè)單位實施預算績效目標管理的意義

行政事業(yè)單位實施預算績效目標管理的現(xiàn)實意義在于將績效意識融入部門單位實際工作，用績效管理理念、方法等指導單位預算管理改革實踐，提高單位預算管理水平和資金使用效益，從而提高單位的公共服務質(zhì)量。

（1）實施預算績效目標管理是全面預算績效管理的基本要求。2018年9月印發(fā)的《關于全面實施預算績效管理的意見》提出，要將部門和單位預算收支全面納入績效管理，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續(xù)發(fā)展能力和服務對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務實施效果，提高部門和單位整體績效水平。由此可見，行政事業(yè)單位實施預算績效目標管理是實現(xiàn)全面預算績效管理的大勢所趨、順勢而為。

（2）實施預算績效目標管理是貫徹落實《預算法》的必要實踐。《預算法》第三十二條明確規(guī)定，“各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預算草案”。同時，“講求績效”是被《預算法》明確為各級預算應當遵循的原則之一。這無疑是行政事業(yè)單位實施預算績效目標管理的法律依據(jù)。

（3）實施預算績效目標管理是緩解地方財政支出壓力的有效途徑。近兩年國家實行減稅降費政策，有效減輕了各行業(yè)的負擔，但該政策給各級財政收支平衡帶來的壓力也是客觀存在的。改變財政資金分配的固有格局，提高財政資源配置效率和使用效益，向“管理”要“效益”，成為緩解財政壓力的途徑。行政事業(yè)單位實施績效目標管理，以目標結果為導向，測算單位履職或發(fā)展績效目標實現(xiàn)必需的資金需求，編制預算績效目標報送同級財政部門。

（4）實施預算績效目標管理是行政事業(yè)單位高效履職的有力舉措。實施預算績效目標管理，必然要求部門單位將業(yè)務工作任務目標與可供資金預算緊密地結合起來，形成具體、可衡量、限期可實現(xiàn)的績效目標。這就打破了以往單位業(yè)務處（科）室僅僅關注宏觀業(yè)務目標達成，不考慮績效產(chǎn)出和績效成本的“窠臼”，促使單位人員逐漸樹立起績效意識，形成行政事業(yè)單位高效履職的良好氛圍。

二、行政事業(yè)單位預算績效目標管理存在的問題

1.目標管理的職責范圍不清

行政事業(yè)單位預算績效目標管理主要是指以預算單位為管理主體實施的預算績效目標管理。然而，我國實施預算績效管理改革是自上而下推行的，以往較長一段時間里各級財政部門是推進該項改革的主力，多數(shù)行政事業(yè)單位對預算績效管理工作的認識停留在表面。盡管各地財政部門出臺的預算績效目標管理辦法等反復強調(diào)“誰使用資金、誰申報目標”，但大多數(shù)行政事業(yè)單位的績效目標申報等工作大多由單位財務部門或財務人員負責完成。

2.支出目標的績效責任不明

行政事業(yè)單位執(zhí)行部門預算時，往往關注的是年度工作事項或宏觀目標任務能否完成，支出方向有無依據(jù)、投入方式是否合適等。對預算執(zhí)行過程要完成什么具體工作、達到什么明確效果等，關注較少。至于對單位可能存在的低績效或無績效業(yè)務活動進行績效追責更無從談起。因此，明確部門領導、業(yè)務負責人或項目責任人等崗位人員的績效責任，是行政事業(yè)單位實施績效目標管理亟待解決的問題之一。

3.單位人員的績效意識不足

財政撥款是行政事業(yè)單位的主要收入來源。近年來，盡管各級財政部門都面臨不小的財政支出壓力，但“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”支出是各級財政部門保障的底線，不少行政事業(yè)單位人員對財政支出壓力不太敏感。加之有的單位人員對預算績效管理不夠重視，認為財政資金只要花在工作上，沒有違規(guī)浪費，保證資金安全就足夠了。單位人員績效意識淡薄，單位的績效目標就很難得到有效分解與控制，行政事業(yè)單位的預算績效目標管理自然缺乏成效。

4.部門行業(yè)的績效標準缺乏

不同行政事業(yè)單位、不同地區(qū)同類行政事業(yè)單位的預算績效目標存在復雜多樣、動態(tài)變化等特點，合理設置可衡量績效目標的績效指標及績效指標標準十分重要。合理的績效標準是一種合適的尺度，但績效標準卻較難把握，以致績效目標實現(xiàn)程度難以反映出單位目標管理的真實水平。

三、行政事業(yè)單位加強預算績效目標管理的對策

1.明晰單位履職范圍，匹配財政事權

行政事業(yè)單位作為政府財政事權的具體“執(zhí)行者”，弄清本單位應承擔的財政事權，有利于厘清單位履職范圍。一方面，行政事業(yè)單位只有將其履職內(nèi)容與分擔的財政事權匹配，才能結合本地區(qū)、本單位的實際情況，全面設置單位的整體績效目標，包括與單位相關的政策和項目績效目標。另一方面，行政事業(yè)單位預算績效目標以單位應承擔的財政事權為根本依據(jù)，同級政府及財政部門則能夠根據(jù)支出責任，為單位提供相對充足的財政資金。而行政事業(yè)單位實施預算績效目標管理，建立指標庫、構建績效標準、審核批復目標等也必須要有財政資金保障作支撐。

2.完善內(nèi)部控制制度，明確績效責任

行政事業(yè)單位實施預算績效目標管理的最終目標是提高公共服務的效率和效果，這與單位建立內(nèi)部控制制度的最終目標是一致的。行政事業(yè)單位實施預算績效目標管理，必然要面對績效目標無法實現(xiàn)等各種不確定性，明確人員崗位績效責任是降低或規(guī)避預算績效目標實現(xiàn)風險的有效方法。

3.增強目標管理意識，融入日常工作

行政事業(yè)單位實施績效目標管理，要著力提升全單位績效目標管理意識。首先，要根據(jù)單位職能，細化一定時期內(nèi)單位內(nèi)部各處（科、股）室或部門有效履職的努力方向。其次，要將單位年度預算績效目標設定、執(zhí)行和完成情況作為單位年度工作管理的必要內(nèi)容，體現(xiàn)到年初工作計劃、階段工作小結和年終工作總結之中。再次，對單位資金支出超過設定限額的事項，可規(guī)定由項目負責人定期對項目績效目標管理情況進行說明。最后，單位業(yè)務部門資金支出績效也可考慮作為其年度評優(yōu)評先的依據(jù)。

4.構建績效指標體系，把握績效標準

一是預算績效指標體系要圍繞單位整體績效目標構建，主要關注單位履職和事業(yè)發(fā)展相關工作活動的直接產(chǎn)出和實際成效。反映工作活動直接產(chǎn)出的指標宜“全”不宜“多”，既要涵蓋單位全部工作事項類別，又要突出預算資金保障重點;反映工作活動實際成效的指標宜“準”不宜“廣”，要選擇由單位相關工作活動直接造成效果或影響的指標，規(guī)避與單位工作相關度小且資金投入少的效益指標。尤其注意，與預算資金供給量大小無關的產(chǎn)出指標，與工作內(nèi)容無相關度或相關度小的效果指標都不要納入指標體系。二是選擇績效標準要結合工作實際，要嚴格遵循財政部門資金支出標準，以完成目標任務為主的計劃標準為主，輔以符合實際的行業(yè)標準。

四、結語

實施預算績效目標管理是行政事業(yè)單位全面實施預算績效管理的前提和基礎，必須要管理者重視，全員參與，將預算績效和目標管理理念融入單位履職和事業(yè)發(fā)展各項工作。行政事業(yè)單位只有加強預算績效目標管理，逐步建立“花錢必問效、無效必問責”的預算績效管理機制，才能提高行政事業(yè)單位管理水平，提升公共服務供給質(zhì)量，推動政府公信力和執(zhí)行力不斷增強。

參考文獻

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5.吳琳.事業(yè)單位預算績效管理問題研究.管理論壇，2019（3）.（責任編輯：王文龍）