負面清單管理持續促進外資提質穩量

以高端服務業和現代制造業為壓減重點的新版外商投資準入負面清單，有利于保持我國供應鏈、產業鏈的穩定，推動我國市場向更高層次的供求平衡躍升。

2020年6月23日，國家發改委、商務部聯合發布了《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》（下稱“2020年版全國清單”）、《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》（下稱“2020年版自貿區清單”）。這是我國政府連續第四年對外商投資準入負面清單進行壓減，對我國深化對外經貿合作、促進經濟高質量發展的意義十分重大。

擴大外資準入成效顯著

2013年以來，我國已先后六次、連續四年壓減外商投資準入負面清單，全國和自貿試驗區負面清單中的限制措施分別由119項、122項壓減至33項、30項，并形成了較為完善的外資管理新體制，在全球跨境直接投資處于低潮期的背景下有效促進了外資量穩質升。

一是一般制造業已經基本實現外資準入。我國《外商投資產業指導目錄》(2013年版）（下稱“2013年版《目錄》”）中對制造業外資的限制措施和禁止措施（實質上與后來推出的負面清單等效）有44項，涉及化工、醫藥、通用設備、專用設備等十多個制造業下屬行業。而經六次壓減負面清單之后，目前我國制造業中的外資準入限制措施僅有4項，且其中的乘用車對外資的股比限制也已明確在2022年取消，將基本實現一般制造業對外資的全面開放。具體來看，此次發布的2020年版全國清單延續了加快放開一般制造業的方向，重點放開商用車制造對外資股比的限制，并取消了禁止外商投資放射性礦產冶煉、加工和核燃料生產的規定，還取消了基礎設施領域的50萬人口以上城市供排水管網的建設、經營須由中方控股的規定，對相關行業實現高質量發展的推動作用明顯。如我國商用車市場規模較大，本土企業已經具備了較強的競爭力，此次放開外資股比限制，有利于全球高水平商用車企和本土企業開展公平競爭與深度合作，對于我國商用車產業提升技術水平和產品質量具有較強的積極作用。

二是服務業開放水平持續提升。服務業是我國和發達經濟體開放程度差距相對較大的領域。2013年版《目錄》中對服務業的限制和禁止條目共計51項，涉及金融、文化、物流、專業服務、科技服務等幾乎所有的服務業大類。而經六次壓減負面清單之后，其中的服務業項目已降至23項，金融、物流、專業服務、文化等領域的開放水平明顯提升，和發達經濟體的差距大幅度縮小。具體來看，2020年版全國清單首次全面放開了金融、保險等行業對外資的股比限制，還在交通運輸領域取消了禁止外商投資空中交通管制的規定。這有利于我國制造業企業加強與全球高水平金融、專業服務等企業的合作，向全球價值鏈高端環節邁進。

三是充分發揮了自貿試驗區的“先行先試”作用。從近年來外商投資準入負面清單的變化趨勢看，自貿區的負面清單往往成為全國負面清單的先導。如2019年版自貿區清單取消了禁止外商投資放射性礦產冶煉、加工和核燃料生產的規定后，2020年版全國清單遂跟進取消。2020年版自貿區清單仍體現出“先行先試”的功能：率先取消了禁止外商投資中藥飲片的規定，并允許外商獨資設立學制類職業教育機構，包括在自貿試驗區內放寬職業教育外資準入。

四是外資管理體制逐步完善。在十八屆三中全會明確提出對外資實施準入前國民待遇加負面清單管理之后，我國政府在實踐中已對外資管理政策進行了多次調整。特別是在2020年1月1日《外商投資法》正式生效后，實際上已經形成“準入前國民待遇+負面清單+外資促進政策”的新型管理體制。目前，涵蓋外資企業業務全過程的法律框架體系已經基本形成，為各級政策部門在實際工作中有效落實國民待遇原則、制定高水平的外資管理和外資促進政策，奠定了基本的法律基礎。最新版負面清單和《外商投資法》進行了有效銜接，按照《外商投資法》明確了有關管理部門執行外資準入管理的具體程序，也明確了負面清單以外的外資企業和內資企業在參與政府采購、適用政府支持政策等方面，享受平等待遇。此外，為與法律法規做好銜接并考慮到特殊情況，最新版負面清單修訂在說明中增加了負面清單豁免規定，為政府出于重大公共利益對外資實施管理，提供了法規依據。

五是有效促進了高質量外資流入。我國國內市場廣闊，近年來營商環境持續改善，擴大外資準入對于外資流入的促進作用十分明顯。2020年以來，雖然新冠肺炎疫情對全球跨境資本流動產生了巨大沖擊，但我國一系列擴大外資準入政策有效穩定了外資。商務部的數據顯示，盡管2020年上半年我國利用外資仍呈現負增長，但二季度，我國利用外資同比增長8.4%，較一季度下降10.8%回調趨勢明顯。特別是美國上半年對我國直接投資增長6%，和美國部分政客的“外資撤離論”形成了鮮明的對比。如2020年4月1日，全國范圍內取消證券公司和基金管理公司外資股比限制的當天，路博邁和貝萊德兩家知名的資產管理公司就向中國監管部門提交了在中國設立外商獨資公募基金公司的申請。

新形勢下壓減負面清單意義深遠

在新冠肺炎疫情持續蔓延、全球經濟深受打擊的背景下，此次壓減負面清單無論是對國內還是對國際社會，均具有特殊意義。

一是有利于集聚高端要素、推動供給質量升級。長期以來，我國的要素比較優勢主要集中于一般勞動力、土地、資源等領域，在“微笑曲線”中處于附加值相對偏低的加工制造環節，產品和服務質量有待提升，供求關系存在結構性失衡。而外資企業，特別是金融、專業服務、研發等領域的跨國公司，恰恰能夠有效彌補我國在微笑曲線中的“短板”，增強我國產業鏈、價值鏈、供應鏈的抗外部風險能力。此次縮減外商投資準入負面清單，可進一步提升知識密集型服務業對外資的開放水平，將激勵相關領域外商投資企業充分發揮其專業服務能力、創新能力和管理能力的綜合優勢，與我國在制造環節的傳統優勢緊密結合，共同構建涵蓋研發、制造、品牌營造等環節的全產業鏈生態體系，在保持我國供應鏈、產業鏈穩定的同時，加速供給結構轉型升級過程，有效推動我國向更高層次的供求平衡躍升。

二是有利于我國推動制度型開放，對接國際高標準經貿規則。跨國投資是國際經貿規則的熱點領域，在何種范圍內對外資企業全面實現國民待遇，一直是評價各國乃至各類多雙邊貿易協定貿易投資自由化水平的重要標準。積極縮減外商投資準入負面清單，既彰顯了我國更加積極參與全球經濟治理、對接國際高標準經貿規則的堅定立場，也有利于推動我國以高水平開放促進深層次市場化改革，在業務許可、行業標準、知識產權保護、政府采購等國內制度規則領域，加速與國際接軌，加快推進規則、規制、管理、標準等領域的制度型開放，構建高水平對外開放新格局。

三是有利于反對“逆全球化”思潮，積極推動全球化深入發展。當前，國際社會出現了過度強調全球化缺陷、甚至鼓吹“逆全球化”的思潮，少數國際政客甚至以此為借口試圖破壞已經成熟的全球產業鏈體系。近期，我國政府多次強調，在應對疫情的特殊時期，要堅持更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放，維護國際產業鏈、供應鏈穩定，引導經濟全球化向正確方向發展。此次縮減外商投資準入負面清單，表明了我國堅持以高水平開放促改革、促發展，堅決反對“逆全球化”的決心。這有利于世界各國進一步凝聚共識，共同推動全球化深入發展。

四是有利于我國聯合世界各國共抗疫情，積極推動全球經濟復蘇。突如其來的新冠肺炎疫情，嚴重影響了國際經貿合作的正常進行，全球貿易投資出現大幅度下滑。我國立足自身經濟高質量發展訴求，以高端服務業和現代制造業為重點，進一步縮減外商投資準入負面清單，持續優化營商環境，吸引和鼓勵全球跨國公司來華投資興業，不但有助于我國自身經濟的回穩復蘇，更能夠通過產業鏈的傳導效應，帶動與來華投資企業具有緊密上下游關系的全球諸多企業盡快復工復產甚至新增投資，進而有效推動全球貿易投資逐步回穩，為世界經濟能隨著疫情逐漸企穩而盡快復蘇做出重大貢獻。

未來需持續做好政策完善

目前看，在持續利用好外資、促進經濟高質量發展方面，相關政策措施仍有提升的空間。

一是要進一步加強政策的一致性。應嚴格按照《外商投資法》及其實施條例要求，切實做好外商投資準入負面清單的落實工作。重點針對外資企業平等適用支持企業發展政策、外資企業平等參與標準制定和政府采購等《外商投資法》中的熱點問題，確保在負面清單之外，對內外資企業一視同仁。

二是要進一步擴大外資市場準入。建議以海南自由貿易港和各自貿試驗區為試點，在有效維護國家安全的前提下，重點針對高等教育、醫療服務、文化產品制作、增值電信服務等領域，探索取消外資股比和業務范圍限制，并盡快向全國復制推廣。

三是在擴大開放的同時有效維護國家安全。要進一步細化外商投資安全審查范圍，提升重點領域、重點地區的安全審查水平，增強地方外資安全審查能力建設。要落實好新版外商投資準入負面清單中的負面清單豁免規定，即特殊情況下對特定外商投資可以不適用外商投資準入負面清單中相關領域的規定。