《關于加強從事證券服務業務會計師事務所執業質量自律監管的意見》的說明

新《證券法》于2020年3月1日起實施，對注冊會計師行業產生深遠的影響，相應對中注協履行“服務、監督、管理、協調”職能也提出更高要求。為推動事務所強化質量管理，提升執業質量，中注協制定了《關于加強從事證券服務業務會計師事務所執業質量自律監管的意見（審議稿）》（以下簡稱《意見》）。

一、《意見》出臺的背景、起草原則和過程

注冊會計師行業是黨和國家監督體系的重要力量，對提高資本市場會計信息質量，維護資本市場正常秩序，保護投資者權益發揮著至關重要的作用。近年來，上市公司財務造假案件頻發，審計質量問題備受各方關注。習近平總書記對行業工作作出系列重要批示指示，國務院金融改革委員會4月以來多次開會提出要加大財務造假打擊力度。新《證券法》不再設證券服務業務門檻，大幅提升證券服務業務違法違規成本，分步實施股票公開發行注冊制改革，對證券服務業務審計質量提出更高要求。為了做好新《證券法》的貫徹實施工作，中注協于2月制定了應對新《證券法》實施有關工作方案，提出制發關于加強從事證券服務業務事務所事中事后自律監管意見，豐富和完善自律監管措施，體現風險導向，加大懲戒處理和信息公開曝光力度，推動事務所提升審計質量。

《意見》起草遵循以下原則：一是落實“放管服”改革要求。國務院《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》明確指出，要持續深化“放管服”改革，落實監管責任，健全監管規則，創新監管方式；要提升行業自治水平，形成市場自律、政府監管、社會監督互為支撐的協同監管格局。在放寬市場準入，取消證券服務業務資格行政審批的情況下，需要充分發揮行業協會作用，規范會員行為，加強自律管理，實現與政府監管有機協同。二是優化監管思路。適應新《證券法》實施后行業面臨的新形勢，優化監管體制和流程。堅持管理與服務并重，強化風險預警和提示，幫助事務所完善質量管理體系，提高執業能力。提升行業監管數字化水平，推進信用監管，提升監管精準化水平。強化信息公開力度，穩定事務所預期。在強化自律監管同時，體現構建協同監管格局要求，建立行業聯合監管和監管部門聯席會議機制。

新《證券法》公布后，中注協立即著手研究備案制施行后事務所自律監管。借鑒國內外職業組織自律管理的成功經驗，起草《意見（討論稿）》，征求了有關專家和業內人士意見，經認真研究后，修訂形成《意見（征求意見稿）》。公開征求意見共收到113條反饋意見，其中對《意見》的修改意見55條，對后續落實《意見》相關措施的建議58條。經逐條研究，盡量吸納合理的修改意見，對《意見（征求意見稿）》作出相應修改。

二、《意見》的主要內容

《意見》在7個方面提出20條措施，包括強化風險預警和提示、提升年度執業質量檢查工作質量、健全實名投訴舉報和專案調查機制、加大懲戒威懾力度、充分發揮監管服務功能、形成協同監管合力和保障措施。主要包括以下內容：

一是豐富監管手段。健全約談和質詢制度，分別作為事中風險提示和事后監管的手段之一。健全專案調查制度，適用于與行業密切相關，影響公眾利益的重大、緊急事項，完善對投訴舉報、媒體質疑等事項的處理機制。豐富和完善自律監管措施，增加強制培訓、公開警示、責令事務所內部問責等措施，適用于尚不構成懲戒的執業違規行為，形成與懲戒措施和移送制度配套的自律監管手段體系。健全事務所執業異常情況監測機制，建立監管線索檔案，適時啟動約談、質詢、專案調查等監管程序，并與“雙隨機、一公開”監管銜接，提升監管效率。

二是加大監管力度。全面實施“雙隨機、一公開”監管，優化周期性檢查安排，對首次承接證券服務業務的事務所、業務量較大的合伙人加大檢查力度，突出監管重點。完善懲戒申訴機制，優化工作流程，加大對事務所首席合伙人、審計業務主管合伙人、質量控制主管合伙人、審計業務項目合伙人等關鍵崗位人員的責任追究力度。強化監管信息披露，加強對日常監管信息和懲戒處理信息的信息公開力度，提高信息透明度，提升懲戒威懾力度。

三是拓展監管功能。強化風險預警和提示，開展常態化誠信教育、實時監測事務所執業情況、完善約談制度、深入開展上市公司年度審計情況分析，體現風險導向的監管思路。強化監管服務功能，制定自律公約，加強對事務所從事證券服務業務的評估和輔導，開展執業質量檢查回頭看，深化周期幫扶機制，加強專業技術支持，體現寓管于服，管理與服務并重的監管思路。完善聯合監管機制，構建信用監管體系，推動建立涵蓋聯動監管、事中事后監管、信用監管在內的綜合監管機制，形成行政性、市場性和行業性等懲戒措施多管齊下的失信聯合懲戒格局。

三、有關意見和問題的說明

《意見》是對下一階段行業自律監管工作的總體安排，將通過制定或修改相關監管制度予以落實。從反饋意見情況看，事務所執業情況監測、“雙隨機、一公開”監管、懲戒和申訴機制等方面受到較多關注。現就有關意見和問題作出說明：

一是事務所執業情況監測不同于證券服務業務備案管理。根據新《證券法》，事務所從事證券服務業務，應向證監會和財政部備案。中注協建立事務所執業情況監測機制，通過對公開信息進行大數據分析，識別異常情況，形成監管線索檔案，突出事中事后監管工作重點，提高監管效率和效果。

二是周期性檢查與“雙隨機、一公開”監管的關系。隨機抽取檢查對象要求合理確定抽查的比例和頻次，既保證必要的抽查覆蓋面和工作力度，又要防止檢查過多和執法擾民。在考慮其他監管部門對事務所全面檢查的基礎上，實現對審計市場有重大影響的事務所3年一個周期的執業質量檢查全覆蓋，是實現上述目標的基礎。

三是“雙隨機、一公開”監管與重點監管不存在矛盾。《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》（《國務院指導意見》）明確，要根據不同領域特點和風險程度，分別確定監管內容、方式和頻次，提升事中事后監管精準化水平。將隨機抽取的比例頻次、被抽查概率與事務所的信用水平、執業情況掛鉤，既是落實《國務院指導意見》精神的要求，也是與事務所執業情況監測等機制形成有效銜接，提高自律監管效率和效果的要求。

四是懲戒庭和申訴庭安排以及行業外人士占比。在現行懲戒委員會和申訴委員會工作機制下，召集會議難度較大，且不易聚焦問題，已不適應加強執業質量自律監管的需要。借鑒國內外注冊會計師、律師行業處理處罰的普遍做法，實行懲戒（申訴）庭制度，壓縮懲戒（申訴）庭的規模，強化問題聚焦，堅持案件審理專業化，提高工作效率，同時強化行業內外的溝通和理解。